中国生态环境治理体系和治理能力现代化：理论解析、实践评价与研究展望

孔凡斌，王 苓，徐彩瑶，许正松

（1.浙江农林大学a.生态文明研究院,b.浙江省乡村振兴研究院，c.经济管理学院，浙江 杭州 311300；2.亳州学院 经济与管理系，安徽 亳州 236800）

一、引 言

人与自然和谐共生的现代化是中国建设社会主义现代化的重要特征，生态环境治理体系和治理能力现代化是国家治理目标”五位一体：的组成部分[1]，是国家治理体系和治理能力现代化的生态环境维度关切[2]。 在2018 年召开的全国生态环境保护大会上，习近平总书记指出要加快建立健全以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系[3]。 2019 年11 月，党的十九届四中全会确立了生态环境制度体系和治理能力现代化的基本原则、总体目标和任务。 2021 年4 月30 日，习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习时强调指出，要提高生态环境治理体系和治理能力现代化水平，健全党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。 2020 年3 月3日，中办和国办联合印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，提出具体改革目标，成为全面推进生态环境治理体系和治理能力现代化的纲领性文件。2022 年5 月31 日，中央再次明确提出要提高生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化水平。

中国目前正处于高质量转型发展的关键阶段， 而生态环境质量的改善依然面临着能源结构失衡、环境污染以及生态环境事件多发频发的现实困境[4]。生态环境质量变化是生态环境治理体系和治理能力的直接体现[5]，现代化的生态环境治理体系和治理能力是实现生态环境质量根本好转的重要保障和实现高质量发展的重中之重。 立足新发展阶段，以生态环境治理体系和治理能力现代化为抓手推动生态环境质量改善及生态文明建设[5]，已经成为一项紧迫而重大的国家任务[6]。 当前，迫切需要加快理论研究助力治理制度体系和治理能力建设，支撑生态环境治理现代化实践。 系统梳理和归纳总结中国生态环境治理体系和治理能力现代化的理论内涵、实践逻辑与实践成效，面向国家重大战略需求，提出中国生态环境治理体系和治理能力现代化深化研究的重点方向和主要内容，助力中国生态环境管理现代化改革实践，具有重要的理论和现实意义。

二、生态环境治理体系和治理能力现代化的理论解析

（一）生态环境治理体系和治理能力概念内涵及其相互关系

要准确系统把握中国生态环境治理体系和治理能力现代化的概念，首先需要辨析生态治理制度体系和治理能力的概念内涵及其相互关系。

国家治理制度是政治转型过程中的核心目标。 一个良好的国家生态环境治理制度体系不仅应当体现国家、市场、公民社会三大机制的互相支撑与平衡，还应当体现法治与德治的有机统一和民主与效率的相互补充与协调，应当既能体现民主理念，又能有利于提高行政效能。 因此，中国生态环境治理体系首先是执政党和政府管理国家的制度体系，即一整套紧密相连、相互协调的国家生态环境治理制度，具体内容正如党的十九大报告中定义的那样，中国生态环境制度体系包括生态环境监管体系、生态环境保护经济政策体系、生态环境保护法治体系、生态环境保护社会行动体系，具体内容包括生态环境治理体制机制、法律制度安排，基本构成要素包括治理主体（执政党、政府、企业、社会组织和公众）、治理手段（经济、政策、法律）及治理效果（技术）三个方面。 可见，生态环境治理体系作为一套完整的制度体系，是治理主体、治理体制、机制、技术等因素构成的有机统一体，中国生态环境治理体系现代化既是体制机制、法律制度和技术手段的现代化，也是监管体系、经济政策体系、法治体系和社会行动体系的现代化。

国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。 开放性与包容性是现代国家治理的重要理念，政府与公民多元主体合作治理是现代国家治理的重要特征。 现代国家治理能力既包括执政党和政府集体行动的能力以及支配资源的能力，也包括社会组织和公众参与的能力。 因此，中国生态环境治理能力作为生态环境制度的执政党、政府和社会公众的执行能力，具体包括执政党和政府的主导能力、市场主体实现治理目标的能力、社会组织和公众的参与能力[7]及其综合集成能力，体现了生态环境治理的效能，同时还需要以科学先进的治理理念为先导。 现阶段，中国生态环境治理能力现代化的关键在政府管理理念转变、管理手段优化及其干部管理能力提升，难点在于制度赋能和激发保障社会组织与公民充分参与生态环境治理的积极性和主动性。 因此，中国生态环境治理能力现代化既是政府治理能力的现代化，也是政府与社会多元主体协同治理能力和联动机制的现代化。

正如国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体一样， 只有有了好的生态环境治理体系才能真正提高生态环境治理能力，只有提高生态环境治理能力才能充分发挥生态环境治理体系的效能。首先，以制度为核心的治理体系是基础。完善的生态环境治理体系是治理能力的支撑保障[8]，只有在完善的生态环境治理体系上才能形成强大的生态环境治理能力，而缺乏有机协调且富有弹性的生态环境治理体系，将无法实现治理能力现代化的目标。 其次，生态环境治理能力既是不可或缺的工具过程又是衡量治理有效性的评价依据。 生态环境治理能力既作为生态环境治理体系运转的过程和结果，也反过来促进生态环境治理体系的完善和与时俱进，正如生态环境治理能力效能导向目标可以引导生态环境治理的努力方向和能力构成[7]。最后，生态环境治理体系和生态环境治理能力动静协同是提高治理效能的条件。生态环境治理体系侧重系统要素构成并呈现相对静止的状态[9]，生态环境治理能力侧重治理体系要素的功能发挥并呈现相对运动的状态[4]，两者的有机结合是实现生态环境质量根本好转、满足人民生态环境需要和支撑高质量发展的保障。

（二）生态环境治理体系和治理能力现代化的概念特征

生态环境治理体系和治理能力现代化提出后，迅速成为研究热点，然而，正如争论不休的”现代化：概念一样，关于生态环境治理体系和治理能力现代化的概念及其内涵并未形成一致观点。 总体上看，依据现代化概念的不同，形成了过程论、转变论和集成论三种比较有代表性的观点。 鉴于现代化是一个多层次、多阶段的历史过程，过程论强调生态环境治理现代化是生态环境制度体系和治理能力不断完善和提升的过程[10]。 鉴于现代化又是一个由传统到现代转变的历史过程，转变论强调生态环境治理现代化是对传统生态环境治理体系的反思，是治理理念、目标、手段和方式等系统化变革[11]。鉴于现代化是一个”集大成：的过程，并表现为多层次、多阶段的历史过程，集成论强调生态环境治理现代化的外延拓展性以及生态环境要素的集成性， 突出生态环境治理的复杂性和手段的综合性[12]。有人批评上述三种观点仅仅沿袭了现代化概念的逻辑演进，而没有突出制度要素的根本功能和核心价值，尚不能很好地揭示生态环境治理现代化的本质特征和驱动力量，因此认为生态环境治理现代化就是指通过构建系统完备的制度体系和提升运用制度治理能力，推进生态环境治理科学化、规范化和高效化的过程和趋势[13]。 实际上，这一观点依然属于过程论范畴，它较好地遵循了国家治理体系和治理能力现代化概念的官方定义，突出了治理制度体系和治理能力体系建设在生态环境现代化治理中的核心定位与重要价值，彰显了制度化、科学化、程序化、规范化、观念化的特征[14]。 综合上述观点，本文认为中国生态环境治理体系和治理能力现代化就是使国家生态环境治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，从而把中国生态环境制度优势转化为生态环境治理效能的过程。 因此，生态环境治理体系和治理能力现代化既是制度和能力变化过程的现代化， 又是治理状况和能力程度的现代化，是对制度化、科学化、规范化、程序化进行系统优化的过程。

制度化是指群体和组织的生态环境行为规则从特殊的、不固定的方式向被认可的固定化模式的转化过程，是群体与组织的生态环境行为规则发展和成熟的过程，也是整个社会生态环境行为规范化、有序化的演变过程。 考虑到中国生态环境治理体系和治理能力现代化的目标任务，中国生态环境治理体系的制度化则主要是指政府管理行为制度体系的完备过程，这是现代化的根本特征。 科学化是指生态环境决策和管理符合客观规律的程度逐步提高或基本达到了符合客观规律的程度，强调决策和管理是一个建立在可检验的解释和对客观事物的形式、组织等进行预测的基础上的有序的知识系统。 考虑到生态环境质量变化是社会经济和自然生态系统长期交互作用的复杂结果，中国生态环境治理体系的科学化不仅要符合社会经济发展的一般规律， 而且更要遵循生态系统演化的自然规律，注重构建基于自然的生态环境治理体系，并以生态环境质量变化作为衡量治理现代化水平的重要依据，科学化是现代化的内在要求。 规范化是指在生态环境治理实践中，根据现代化需要，合理地制定、发布和实施规范、规程、制度以及工作流程，以形成统一、规范和相对稳定的治理体系，并通过对体系的不断完善，获得最佳生态环境治理秩序和治理效果。 考虑到生态环境治理效果是多部门协同行动的结果，中国生态环境治理体系的规范性不仅要注重政府部门间治理体系的井然有序与协调高效，而且还要注重治理效果评价方法、数据和结果运用的规范化，规范化是现代化的重要特征。 程序化是指按照管理工作内在逻辑关系而确定的一系列相互关联的活动所实施的管理方式，程序化存在于生态环境治理体系建设的所有活动中，包含生态环境治理制度制定、执行、监督与绩效考核的所有环节，程序化既是规范化的基础，又是合法化的前提和现代化的基本要求，科学地制定生态环境治理体系建设和运行的程序，有助于提高治理效能。

（三）生态环境治理体系和治理能力现代化的理想条件

生态环境治理体系和治理能力现代化概念特征及其相互关系的理论逻辑表明，科学先进的认知理念、广泛的观念认同、完备的制度体系、有力的法律保障、多元主体参与及其协同联动是推进和实现中国生态环境治理体系和治理能力现代化的理想条件。

第一，对规律的科学认知。 生态环境治理是一项十分复杂的系统工程，生态环境政策与制度的选择有赖于生态环境科学和经济社会科学的综合集成研究提供解决方案。 对生态环境问题的科学认知和对环境技术的有效掌握是制定科学的生态环境治理政策与制度的起点和基础，只有基于对生态环境质量变化的成因、影响、演变规律等科学结论基础上形成的生态环境政策与制度，才能有效地治理和保护生态环境。 因此，制定和实施正确的生态环境治理策略，其逻辑出发点首先是人们对生态环境问题的科学认知[6]，进而依赖生态环境科学研究，识别生态环境质量退化的原因及其演变规律，并据此采取科学的技术解决方案。 不仅如此，还要遵循经济社会发展规律，通过经济社会发展的生态环境效用的科学研究，识别经济社会发展与生态环境质量变化的互动关系及其演变规律，并据此采取适当的经济社会解决方案。 只有基于生态环境科学和经济社会科学研究集成的科学认知，才能制定出最优的生态环境治理政策与制度、生态治理模式和治理路径[15]。

第二，完善的制度体系。 制度是治国重器，制度优势是治理效能的直接反映，也是生态环境治理体系和治理能力现代化建设的核心。 现代生态环境治理体系建设更多致力于破解深层次的体制机制问题，聚焦重点问题和关键环节。 完善的制度体系既要注重顶层设计及长期的制度安排，又要注重可操作性及其立竿见影的实效。 坚持将以改善生态环境质量为核心、以解决城乡突出生态环境问题为重点作为完善制度体系的基本出发点，把实行最严格的生态环境保护制度、强化制度执行力和强化生态文明制度意识作为制度体系建设的着力点，加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，构建产权清晰、多元参与、激励与约束并重、系统完整的生态环境制度体系。

第三，有力的法律保证。 法治是国家现代化的基本特征，国家治理现代化需要依靠法律作为保障，生态环境法治体系的现代化是生态环境治理体系和治理能力现代化的内核组成与保障。 生态环境治理的全域、全过程展开和全员参与均需要得到法律制度的严格保护、强力约束和强大震慑。 用最严格制度、最严密法治保护生态环境是中国生态环境治理体系和治理能力现代化的基本条件，树立依法办事、法律至上的精神，让制度具有刚性和权威，成为不可触碰的高压线，是中国生态环境治理体系和治理能力现代化的基本目标。

第四，多元的参与主体。 政党、政府、市场、社会是国家现代化治理的四大主体要素，四者之间的有效协调联动是治理形态成熟的基本标志，也是国家治理现代化的内在要求。 构建党委为领导、政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与、各司其职、各尽其责、密切协作的生态环境共治体系和治理格局，是多元主体共同参与中国生态环境治理体系和治理能力现代化实践的基本要求。 作为决策者、管理者和政策提供者，执政党和政府在生态环境治理体系与治理能力现代化建设中发挥主导作用。作为绿色生产的主体，企业是生产方式转变和生态环境治理的基础和关键。作为协调者和民众参与生态环境治理的重要载体，社会组织发挥纽带和桥梁作用。 公众参与生态环境治理的动力最强，是生态环境治理的动力源泉。

第五，广泛的价值认同。 内心认同才能自觉践行，国家、社会、公民的价值认同，是凝聚改革共识、推进生态环境治理体系和治理能力现代化的社会基础。 生态环境治理体系和治理能力现代化支撑高质量发展与满足人们美好生活的价值目标、价值取向、价值准则，只有植根于人民、生长于社会，为社会成员所普遍接受和深刻认同，才可能将不同身份、不同背景的社会主体凝结成一个稳固的价值共同体，把价值导向转化为自觉行动，真正形成生态环境保护的价值风尚。 生态环境治理是一个长期推进、不断演化的过程，其治理成效的取得既需要治理主体持之以恒，久久为功，更需要得到全社会的广泛认同和支持。 大力宣传绿色文明，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动，是中国生态环境治理体系和治理能力现代化价值共识的基本要求和内在规定。

三、生态环境治理体系和治理能力现代化实践探索研究

自然生态系统保护与修复、流域生态环境治理、城市环境污染治理、土壤环境污染治理以及农村环境污染治理是中国推进生态环境治理体系和治理能力现代化实践探索的关键领域。 统筹山水林田湖草系统治理是中国自然生态系统保护修复和流域水土环境综合治理的创新举措，大气污染是城市环境污染治理的焦点，土壤污染是环境污染治理的难点，人居环境整治是农村环境综合治理的关键。围绕这些重要领域的重点环节，国家实施了一系列重大工程和行动计划，推动着学术界的理论研究探索。

（一）山水林田湖草生态保护修复现代化探索研究

2015 年9 月出台的《生态文明体制改革总体方案》要求推动探索生态保护与修复、环境治理机制体制创新和部门协同的实现路径，随后国家启动三批山水林田湖生态保护与修复工程试点，推动了山水林田湖草生态保护修复现代化五个方面的研究探索。

一是原理和内涵研究。 已有的研究多认为”山水林田湖草—人：是多种要素构成的有机整体，揭示了自然生态系统各要素的相互作用及其人地协同格局[16]。 山水林田湖草生命共同体以生态学理论为支撑， 诠释了山水林田湖草生命共同体的时空区域尺度及流域内部各生态系统之间的耦合机制[17]，其实质是土地景观综合体[18]，”统筹山水林田湖草系统治理：是实现美丽中国的战略自觉[19]。

二是生态保护和修复工程内容研究。 研究重点主要集中在工程布局与技术策略[20]、工程效益评估等方面[21]。

三是重点生态功能区域试点情况总结。 主要包括环京津山水林田湖草保护修复模式[22]、祁连山山水林田湖草生态保护修复[23]、京津冀山水林田湖草综合治理措施总结研究[24]。 学术界对山水林田湖草生态保护修复工程的总结和反思主要涉及理论基础[25]、路径探索、政策内涵、工作思路[26]和多学科支撑的方向性[17]。

四是土地整治与污染治理研究。 研究发现，我国土壤污染治理相对较为滞后，土壤污染治理依然存在着法律法规缺失，监测水平较低、调查精度不高，标准体系不健全，修复技术不成熟以及治理资金短缺等问题，土壤污染治理制度是我国生态环境治理体系的重要内容，亟待构筑和完善[27-28]。

五是流域生态系统管理及水土保护和治理研究。2000 年前关于流域生态系统管理的研究多集中于北美地区[29]，随着我国水和土壤污染日趋严重，国内也开展了流域生态系统管理的探索[30-31]。 研究普遍认为，统筹实施山水林田湖草生态保护修复工程及流域水土环境综合治理工程是探索流域生态系统综合管理及水土环境保护治理的重大措施[15]。2015 年4 月国家实施《水污染防治行动计划》以及2019 年实施《水体污染控制与治理科技重大专项（国家水专项）》之后，学界即将流域生态系统管理及其模型列为主要研究内容[32]。

总体看来， 有关流域水环境保护治理体系和治理能力建设及其与流域水环境变化过程耦合机理方面的研究始终较为薄弱，对土壤污染治理过程耦合的相应研究更少。流域水土环境综合治理工程是山水林田湖草生态保护修复工程的重要组成部分， 改善流域水土环境质量是统筹山水林田湖草系统治理的重要政策目标， 然而利用生态保护修复工程推动流域水土环境质量变化的研究成果并不多见。

（二）城市环境治理现代化探索研究

已有文献中，对城市环境治理现代化的研究探索主要集中在城市大气污染治理、城市污水治理和城市生活垃圾治理三个领域的多个方面。

一是城市大气污染治理理论研究。 城市大气污染治理战略研究普遍认为，应该通过合理规划城市发展布局、严格控制交通生活污染、加大环境监督执法力度等措施解决城市大气污染防治问题[33-34]。城市大气污染治理技术手段研究认为需要从治理理念、治理制度、治理手段上进行创新，同时还要通过技术创新推动城市大气环境治理创新[35-36]。城市大气污染治理模式研究认为，需要建立社会公众参与的治理模式，推动城市环境多元主体共治[37]。 另外，更多的研究依然停留在对重点行业打赢”蓝天保卫战：实践案例的一般性解读和理解层面[38]。

二是城市污水治理相关研究。 城市污水治理效率研究发现中国城市污水治理效率总体水平较低，且城市间污水治理效率差异较大，超大城市和西部城市的污水治理效率相对较高，而中部城市和特大城市的污水治理效率相对较低[39]。 城市污水治理绩效评价体系研究认为城市污水治理绩效能够反映治理方式、治理工具的改善带来的治理效果，此前的研究多采用全生命周期、数据包络法等环境评价方法，后来逐步引入PSR（压力—状态—响应）、DPSIR（驱动力—状态—压力—影响—响应）等可持续性评价方法，更多考虑城市污水治理的社会和环境绩效[40]。 令人遗憾的是，一套被广泛认可的、能反映污染治理全过程的城市污水治理绩效评价体系还没有完全建立。 城市污水治理模式研究认为，城市污水处理的目标是提高治理效率和降低污染浓度，而治理模式的不同直接影响治理效率和治理效果。 从2002 年开始，中国逐步实施城市污水处理市场化改革，开始实行以市场为主导的”政府—企业—消费者：共同治理模式，即企业通过特许经营方式从政府获得城市污水处理的相关业务，消费者支付污水处理费，并与政府一起对企业进行监督。 实践证明，市场化行为促进了城市污水处理产业的发展。 研究还发现，非市场化方式如第三方组织和消费者积极参与到治理行动中同样重要，有必要在城市污水治理中进一步重视和加强非市场化方式[41]。

三是城市生活垃圾治理研究。 城市生活垃圾处置状况研究表明，2005—2019 年中国城市生活垃圾清运量逐步上升，每年都在亿吨级以上。 为处置生活垃圾，中国不断加大生活垃圾治理的投资额，推动提前完成《”十三五：生态环境保护规划》目标。 中国生活垃圾治理能力东部最强，中部次之，西部最差。因公众参与效率低、垃圾分类不规范、政府负担重等原因，治理效率不高[42]。城市生活垃圾分类治理模式探索方面，中国自2000 年起开始推行城市生活垃圾分类试点工作，并于2017 年出台《生活垃圾分类制度实施方案》。 各地在实践中结合自身实际，形成了基层政府主导推动、依托社区动员居民参与垃圾分类以及将垃圾分类治理外包给环保企业，以经济手段吸引居民参与垃圾治理和社会组织主动加入治理过程，以环保理念引导居民参与垃圾治理的三种垃圾分类治理模式。 然而，由于监管机制不健全、分类管理各自为政、源头分类参与率低以及政策执行存在较高的交易成本等，垃圾分类政策执行的效果并不理想，今后如何选择合适的执行策略以提高治理的有效性至关重要[43-44]。城市生活垃圾治理政策研究表明，前端分类政策趋于成熟，中端收运政策日益明确，配套设施逐步完善，末端处理政策相对滞后，不同主体在不同环节参与程度明显不同，多元主体在前端环节合作较为密切，中间和末端环节则以政府和企业参与为主[45]。 为此，需要进一步研究如何加强多元治理主体的作用和搭建城市垃圾多元治理体系等问题。

（三）农村环境治理现代化探索研究

关于农村环境治理现代化探索的研究主要有以下四个方面：

一是农村环境治理模式和发展路径研究。 经过20 多年环境治理的实践，中国形成了三种农村环境治理模式，分别是以政府为主导综合运用法规和行政命令的行政型治理模式、以经济杠杆为主要手段解决环境污染外部性的市场型治理模式、以社区为单位动员居民和社会组织广泛参与的社区型治理模式。 环境污染的治理效果更多地取决于地方政府行为选择的合理性，这要求政府要强化经济手段和激励机制[46]。 然而，由于存在政策支持不足、价值目标异化、社会资本参与较少等问题，农村环境治理的绩效一直不高，今后需要进一步推动跨界联动治理，增强各类主体参与环境治理的内生动力，通过健全市场治理体系科学配置资源以消除环境污染的外部性[47]。

二是农村环境治理体系构建研究。2020 年3 月，国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，从内容构造上看，农村环境治理体系包括领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系七个组成部分。 实践中，由于存在主体功能缺失、资金短缺、资源配置失衡、机制运行不畅等原因，完整的农村环境治理体系一直没能建立起来[48]。治理体系影响着治理效率，关于农村环境治理效率的多数研究采用数据包络分析（DEA）方法，部分研究运用DEA 中的超效率SBM 模型动态评价农村环境污染治理效率[49]。面对不容乐观的治理效果，应以城乡融合为导向，发挥政府作为召集者、建制者、协调者、监管者的角色作用，整合城乡环境治理资源，优化要素配置方式，缓解资金短缺，重塑农村环境治理主体体系，形成城乡环境治理共建共享格局[47]。

三是农村面源污染治理研究。 农村面源污染的污染源主要有农业种植中使用的化肥和遗弃的秸秆、农村生活垃圾和生活污水、畜禽和水产养殖过程中的污染等。 研究表明，农村面源污染物主要来源是农业种植，其次为农村生活污水，对应的治理措施分别为优化种植业布局、使用无公害农药、提高秸秆回收率、加快农村厕所改造、农村生活污水实施集中处理[50]。为解决日益严重的水污染问题，中国从2016 年开始自上而下全面推行河长制，这一具有中国特色的水污染治理政策取得了不错的效果。村级河长的设立显著提升了农村水环境治理绩效，资源整合与激励机制是河长制运行有效的重要原因。为保证河长制在农村”最后一公里：的水污染治理具有相同的效果，在农村实施河长制全覆盖非常必要[51]。

四是农村环境治理政策研究。中国的农村环境治理政策演变可以划分为四个阶段。第一阶段为改革开放前的政策空白阶段，这一阶段没有成型的环境治理政策体系，环境治理不受重视，投入较少。 第二阶段为改革开放至新农村建设前的制度初创阶段，这一阶段中央政府开始将环境保护确定为一项基本国策，相继颁布并实施了一系列农村环境治理的法律法规。 第三阶段是新农村建设至精准扶贫前的全面提升阶段，这一阶段更加重视农村环境治理的总体规划和顶层设计，突出表现为美丽乡村建设。 第四阶段是精准扶贫后至今的总体深化阶段，这一阶段农村环境治理的针对性和专业性大幅提升，环境目标更高，参与治理的主体更加多元化[52]。 鉴于农村环境治理的系统性、长期性和复杂性，政策制定和实施需要更加注重技术进步和居民绿色生活理念的引导和提升。

（四）生态环境质量变化的人文驱动力与制度绩效探索研究

生态环境治理体系和治理能力是影响生态环境质量变化的关键政策制度及人文驱动力因素，其现代化水平的高低在很大程度上决定着生态环境质量水平，而生态环境质量水平是衡量生态环境治理体系和治理能力现代化建设成效及绩效水平的关键指标。 因此，生态环境治理体系和治理能力现代化与生态环境质量两者之间存在因果互馈关系。 目前，相关研究主要集中在如下两个方面：

一是生态环境质量变化的人文驱动力研究。 2004 年，国际全球环境变化人文因素计划中国国家委员会成立，推动了中国生态环境质量变化的人文驱动力理论和实践研究。 国内研究认为，生态环境质量的变化对于区域工业化、城市化和农业生产等人类活动方式有着高度的敏感性和相关性[15]。 短期来看，经济社会和政策因素对生态环境质量的变化具有决定性影响[53]。人口、经济、政治、社会、科技、文化以及宗教因素是驱动生态环境质量变化的间接因素，而政策与制度属于间接驱动力范畴[54]。 制度通过资源配置的方式影响人类生产、生活和政府管理行为，这些行为决定着生态环境资源的利用方式，而不同利用方式对生态环境质量变化造成不同影响。 因此，政策和制度因素被认为是导致生态环境质量变化的重要人文因素[55]。 在生态环境质量变化的人文驱动力特征研究方面，中国学者提出”污染足迹模型：和量化研究方法[56]，在一定程度上弥补了研究中难以量化和难以解释内部逻辑关系等方面的缺陷，且初步明确了生态环境质量变化的人文驱动机制。

二是生态环境治理制度绩效及其评估方法研究。制度经济学家认为，生态环境质量随着社会环境的变化而不断发展演变[57]。从人类活动和生态环境变迁的互动作用角度来看，人类活动总是受到制度的影响和制约[58]。 因此，评估生态环境制度影响生态环境质量变化的绩效研究有着重要的现实意义。 目前，在生态环境治理制度实施绩效研究方面，学术界聚焦于地方法规与条例实施绩效的评估[59-61]。

四、加快推进中国生态环境治理体系和治理能力现代化的主要任务

中国生态环境治理体系和治理能力现代化建设虽然取得了长足进展，但还存在着不少短板和不足，制度建设还存在碎片化、分散化、部门化现象，生态环境法律体系还不够全面，多元化的治理格局还未真正形成。 相较于世界发达国家，中国生态环境治理效能和治理效率依然有待提高，国内各地区之间的生态环境治理体系、治理能力和治理效能发展的不平衡矛盾依然比较突出。2022 年5 月31 日中央政治局理论学习会议提出，要健全现代环境治理体系，构建制度机制，强化法律政策保障，健全自然资源资产产权制度和法律法规，完善约束性指标管理，建立健全财政资金投入机制，建立健全风险管控机制。 当前，中国生态环境治理体系和治理能力现代化的目标任务主要集中在以下四个方面。

（一）加快推进完善制度体系建设

制度是生态环境治理体系和治理能力现代化建设的政治基础。 改革开放至今，尤其是党的十八大以来，中国生态制度体系逐步建立并不断发展，但制度体系在系统完备性、科学规范性以及运行有效性方面存在的结构性”短板：，依然有待进一步完善。 例如，自然资源产权制度仍存在归属不清、产权弱化、权益模糊、管理不到位等问题；自然资源价格总体偏低，与中国国情相适应的自然资源有偿使用制度未能有效运作；流域生态补偿的应用领域和范围有待扩大，多元化的生态补偿机制还存在诸多有待完善之处[62]。 在生态环境治理体系中，环境监管体系是核心内容，政府监管是环境治理的关键性因素，环境监管体系中还存在着诸如监管机构责任和职能不明确、对监管者问责机制不健全、监管工具不完备等问题[63]。 治理主体尤其是各级地方政府综合运用行政、市场、法治、社会、科技等多种方法手段开展生态环境治理能力不足的”短板：问题依然突出，制约着治理体系的效能。当前需要加快构建一体化的自然生态修复与保护的制度体系，如健全自然资源产权制度，建立健全绿色低碳的市场体系，完善排污权、碳排放交易制度，编制和完善”三线一单：制度，利用财税手段引导企业走绿色发展之路，继续完善生态补偿制度和全方位的监督、考核和追责制度，优化生态环境技术服务体系等[6]。

（二）加快推进加强生态环境法律体系建设

在实践方面，生态环境治理体系存在着法律法规不严密等基础性问题，影响着治理能力的全面提升。 中国先后制定和实施了包括《环境保护法》在内的近30 部环保法律，以及超过60 部涉及环保的法规，加上为数众多的地方环保法规，数量上已经较为可观，但体系并不完整，综合性不足，侧重污染后的治理，源头治理方面的理念体现较少，与欧美发达国家相比尚有改进空间。 部分立法由各主管行政部门负责，立法的部门色彩较浓厚，相互间的衔接性和系统性不强。 同时，由于部门分工、职责及利益上的差异，实际执法中各管一块，易出现问题脱节和相互推诿现象，削弱了法律的可操作性和治理效果。 除此之外，中国的司法环境也有待改善，如环境诉讼渠道不畅与处罚力度较小，不少破坏生态环境的法人或个人所受到的处罚小于其因生态破坏的利益所得，出现了明知会受到处罚但依然主动破坏生态环境的现象，环境司法供给与需求失衡[14]。 要实现生态环境质量全局和局部同步根本好转，必须加快补齐生态环境治理法律体系方面的欠缺。

（三）加快推动形成参与主体的多元化局面

多元主体共同参与的治理格局是生态环境治理能力现代化的社会基础，也是生态环境治理体系和治理能力现代化的必然要求，但目前这一格局还未真正形成。 实践中，在生态环境治理问题上过于强调运用行政手段，公众和社会组织参与机制和制度尚不完善，生态环境治理中的”搭便车：现象未能有效遏制。 生态环境治理的受益者为全体社会公众，部分参与者的投入将无偿惠及他人，个人投入的努力与其收益不对等，一定程度上抑制了公众和社会组织参与生态环境治理的积极性。

（四）加快推进学术研究和全面提升科学认知

改革开放以来，中国生态环境科技人才队伍逐渐壮大，生态环境科技体系逐渐完善，对生态环境问题的科学认知逐步加深，生态环境监测能力、生态环境质量评价水平等逐渐提高，一批关键生态环境技术研究取得重大进展，但与国际先进水平以及与提升国内生态环境治理能力的需求相比，中国当前的生态环境科学研究还有不小的差距。 例如，在水污染和土壤污染治理领域还有很多空白，生态环境对健康的影响还缺乏一些定论。 生态环境科学研究的不足增加了生态环境政策选择的难度，突出表现在编制和实施”三线一单：时就遇到了如何科学界定不同地区的环境质量底线、生态保护红线、资源利用上线，以及编制科学合理的生态环境准入清单等难题，中国生态环境治理体系和治理能力现代化建设亟待加强环境科学研究提供的智力和技术支持[64]。 生态环境质量变化的影响因素很多，需要将它们作为一个完整的系统，应用系统论的观点和方法综合考虑其整体与部分及结构与功能的关系[63]。

（五）加快总结提升国家重大工程和行动计划实践经验

基于国家和地方正在实施的生态环境治理重大工程和行动计划实践典型案例的归纳、总结和凝练提升研究的成果明显不足， 这在相当程度上弱化了理论研究与制度创新应用之间内在的逻辑关联，也相应弱化了治理制度集成与治理能力提升的实践基础。 如前所述，为探索推进生态环境治理体系和治理能力现代化的实现路径与保障体系建设模式，中国相继启动山水林田湖草生态保护修复及流域水土环境综合治理工程以推进自然生态系统及流域水土环境治理，启动京津冀及周边和长三角等重点区域城市打赢”蓝天保卫战：行动计划以加快推进城市大气污染治理体系和治理能力现代化，启动全国农村人居环境整治行动计划以加快推进农村人居环境治理体系和治理能力现代化[65]。 毫无疑问，这些国家和地方示范工程与行动计划的实施将对中国生态环境质量变化产生重大而深远的影响，也将对构建现代化的生态环境治理体系和治理能力产生重大的影响。 然而，由于认知程度、学科交叉和技术方法手段等多种因素的限制，基于这些重大工程和行动计划的生态环境治理体系、治理能力和生态环境质量变化过程耦合机理及驱动机制，以及基于机制分析的治理体系和治理能力现代化路径设计与保障体系研究尚未得到应有的关注。

总而言之，生态环境治理体系和治理能力现代化理论研究是一项需要集合社会科学和自然科学知识与方法的跨学科综合研究。 然而，从学术研究的整体情况看，大多数研究对于生态环境质量变化之中的制度和能力驱动系统的阐述均比较表面化和定性化，缺乏层次性、系统性和区域差异性分析。实际上，生态环境质量变化的制度和能力影响因素很多，需要将它们作为一个完整的系统，应用系统论的观点和方法综合考虑其整体与部分及结构与功能的关系。 同时，生态环境质量变化的治理体系和治理能力驱动因素及其作用强度本身具有明显的区域差异性。 因此，要弄清楚不同区域生态环境变化中的主要治理制度和治理能力及其构成要素，需要加强研究的时空针对性。 不仅如此，大多数研究对生态环境治理体系和治理能力及其构成要素对生态环境质量的影响仍以定性分析为主，难以成功地将治理体系和治理能力过程耦合及驱动力贡献加以定量分析和模拟，无法综合研究治理体系和治理能力与生态环境变化过程耦合机理与驱动机制，也就难以得出能够支撑和满足生态环境治理体系和治理能力现代化建设现实需求的研究成果。

五、生态环境治理体系和治理能力现代化深化研究展望

鉴于已有研究成果的重要启示和不足， 服务于生态环境治理体系和治理能力现代化的目标任务，未来研究要做好以下工作：研究目标定位要清晰、研究学科视角要拓宽、研究对象要扩大、主要研究内容要具体、研究重点难点要聚焦、研究方法的运用要多样以及研究创新要点要明确等，具体而言，未来深化研究的具体创新路径和主要内容可以归结为以下四个方面。

（一）加快构建多学科视角的生态环境治理体系和治理能力现代化理论机制与实践分析的研究框架

从学科角度上看，无论是国家治理体系和治理能力现代化，还是生态环境治理体系和治理能力现代化的研究，既有的研究多是从政治学和法治视角展开的，缺乏多学科交叉视角的研究。 人类制定和实施正确的生态环境治理策略，应建立在对生态环境变化过程及其自然和人文驱动力系统科学认知的基础之上，将生态环境质量作为评价驱动力效能的根本标准。 因此，应充分运用和借鉴经济学、管理学、生态学、环境科学、地理学以及系统科学的理论和技术方法，按照”治理制度—治理行为响应—生态环境质量：的逻辑思路，构建生态环境治理体系、治理能力和生态环境质量变化过程耦合机理及驱动力分析模型， 建立基于质量导向的生态环境治理体系和治理能力现代化评价指标体系、方法体系， 用以定量分析生态环境治理体系和治理能力驱动生态环境质量变化的主要因素和机制，掌握生态环境治理体系和治理能力与生态环境质量变化过程耦合机理与驱动力及其演变的一般规律，用以指导具体研究。

（二）紧密结合国家推进生态环境治理体系和治理能力现代化重大实践工程和行动计划，深入开展政策实践的跟踪评价研究

从研究内容上看，既有的相关成果未完全将生态环境治理工程与行动计划放在国家治理体系和治理能力现代化整体框架下展开研究，对国家治理现代化和生态环境治理现代化的研究更多立足于政治文件、政策文件和国家领导人的治国观点及其内容的一般性解读，停留于对研究主题的现实重要性、文件内容的政治正确性以及文件讲话的系统完备性等感性认识的宏观层面，缺乏地方、企业和社区等中观和微观层面话语体系的建构，针对重点地区、重点城市、农村地区生态环境治理重大工程和行动大尺度的调研数据及实证研究严重不足，亦缺少基于严肃科学和真实问题导向的机制机理性分析，容易出现研究内容的学理系统性不够以及逻辑关联性不强等问题。 因此，需要以这些重大工程和行动实践为生动案例，开展理论验证和治理绩效及治理体系优化路径的具体研究，用以明确治理体系和治理能力与生态环境质量变化过程耦合特征及驱动力贡献，诊断治理体系和治理能力影响生态环境质量变化的主控因素及其时空差异性特征。 只有据此规划出基于时空和要素明晰化的生态环境治理体系和治理能力现代化实现路径和保障体系建设的路线图和时间表，才有可能为国家推进生态环境治理体系和治理能力现代化做出有价值的学术理论贡献和决策支撑贡献。

（三）加快构建有效量化研究方法体系，提升体制机制创新的科学化水平

从研究方法上看，既有的研究仍然集中于在国家层面上对相关理论概念给出定性阐释，对国家治理体系现代化和生态环境治理现代化建设水平及其治理效率评价的科学方法与定量评价体系的研究依然欠缺，宏观分析与微观实证有效衔接与集成的研究也不足，致使既有的研究还不能精准刻画生态环境治理体系和治理能力现代化建设过程中存在的各种问题和矛盾，难以从理论高度科学解释既有相关工程和制度实施过程中存在的绩效缺失根源。 因此，需要利用先进计量方法与空间关系耦合模型，研制生态环境治理制度体系和治理能力现代化评价指标和评价指数标准，定量评价生态环境治理制度现代化水平和治理能力现代化水平，动态模拟生态环境治理制度水平和治理能力水平与生态环境质量变化过程的耦合机理、耦合集聚特征及其变化规律，据此厘清关键制度和治理能力因素及其空间格局特征，在此基础上提出制度优化路径及保障体系建设方案。

（四）加快明确创新研究对象和重点研究内容，实现重点突破

一是选择能够分别代表中国东、中、西部区域和山水林田湖草生态保护修复治理国家试点工程项目的典型案例， 据此研究自然生态质量改善目标导向的治理体系和治理能力现代化的过程耦合、驱动力、实现路径与保障体系建设模式；选择京津冀及周边地区”2+26：城市和长三角地区41 个地级及以上城市大气污染治理工程作为典型案例，研究城市环境质量改善目标导向的治理体系和治理能力现代化的过程耦合、驱动力、实现路径与保障体系建设模式；选择浙江”千村示范、万村整治：工程和全国”农村人居环境整治：示范县等作为地方典型案例，研究农村人居环境治理体系和治理能力与农村环境质量变化过程耦合、驱动力、演化路径与保障运行体系建设模式。

二是基于典型案例分析结果， 按照”时空演变特征—厘清过程耦合机制—关键制度和能力要素—区分协调类型—模拟体系构建情景—提出优化方案：研究路径，提出解决问题的整体优化方案。具体而言，要在系统分析国内外治理体系和治理能力现代化水平评价理论和方法的基础上，结合生态环境质量变化驱动力系统（包含自然地理、社会经济与政策制度等多层级因素）的复合性特征，建立生态环境治理体系和治理能力现代化评价指标体系、指数定量评价方法与生态环境质量指数方法及其过程耦合及驱动力分析模型，并要建立和健全全国和重点地区、重点城市和典型农村地区多层级尺度研究单元（含各评价指标）的遥感数据库。

三是基于过程耦合及驱动力分析模型，分析不同尺度水平下生态环境治理体系和治理能力要素与生态环境质量度量值的时空格局及其系统内部要素变化过程的耦合关系与演变规律。 以各研究单元为基础，分析多级尺度（全国、区域、省域）生态环境治理体系和治理能力指数与生态环境质量指数的空间分布特征及其差异性关键影响因素。 要基于空间统计分析和地理信息系统聚类分析方法，分别对山水林田湖草生态保护修复工程、城市”蓝天保卫战：行动计划、农村人居环境整治行动计划等三大工程和行动计划实施的典型区域，采用生态环境质量指数数据与生态环境治理体系和治理能力现代化指数数据进行空间自相关分析，从空间关联、空间分类及空间分区等三个方面，分析不同尺度生态环境治理体系和治理能力指数与生态环境质量指数（即”体系—能力—质量：）变化过程耦合机理、耦合集聚类型、空间分异特征与演变规律，明确三者之间的权衡与协同关系，识别影响和制约三者协调耦合的关键制度体系和治理能力因素。

四是基于生态环境治理体系和治理能力与生态环境质量系统过程耦合协调模型，以县域行政单元为基本研究单元，对各空间集聚区生态环境治理制度体系、生态环境治理能力体系、生态环境质量和区域经济特征数据进行耦合协调性分析，区分”制度—能力—质量—实力：四者耦合协调类型，据此得出基于质量导向的生态环境治理体系和治理能力现代化建设区域选择的优先等级序列、关键环节及预算的可行性。

五是运用多智能体仿真模型，事前仿真不同目标情景下生态环境治理体系和治理能力与生态环境质量协同效应，诊断存在的主要问题和障碍。 在此基础上，获取相关政府决策部门领导以及农业农村、财政、自然资源与生态环保等领域专家的咨询意见，综合考虑全局和区域发展战略定位、经济发展水平与关联政策制度的综合影响，最终提出加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化的实现路径与保障体系建设整体改革与分区实施方案。