旅游市场价格监管的困境与对策探讨

2022-03-23李姝

理论界 2022年10期

李姝

近年来，旅游早已不再是富裕人群独有的休闲娱乐，而是随着各地、各阶层人民群众生活消费水平的不断提高，成为一种普遍的生活方式。在人们出游浏览景区、在美景的环绕下身心愉悦的同时，相关消费活动也有效促进了当地交通、住宿、餐饮、零售行业的蓬勃发展。据相关研究人员统计，旅游业至少涉及服装、食品、住宿、购物、娱乐等行业经济的几个方面。旅游业能够拉动地区经济增长，增加地方财政收入；还能为广大人民群众提供更加丰富的文化娱乐生活。由此可见，旅游业对于一个国家来说至关重要。此外，旅游行业规模大、资源消耗低、带动作用大，在国民经济健康发展的进程中起着重要的推动作用。但现今旅游市场乱象频发，旅游市场价格乱象丛生，暴露出政府在旅游市场价格监管、价格处罚等监管措施滞后，以及旅游市场价格监管机制漏洞。可以预见，疫情过后旅游市场将迎来暴发式增长，进一步完善政府对旅游市场的价格监管，对于促进旅游市场的健康发展具有十分重要的意义。

一、旅游市场的价格监管中存在的困境

2016年，《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发〔2016〕5号）印发，明确强化各级政府领导责任、建立旅游市场综合监管主体责任清单，这标志着我国旅游业管理体制改革进入新阶段，明确了政府在旅游市场价格监管中的主体责任。但是由于旅游产品的多元化提升、旅游市场的空间依赖性加大、旅游市场产业的地方保护性加剧等原因，政府监管受到了很大程度的影响，难以发挥其应有的作用。

1.旅游产品的多样性影响政府监管的程度和力度

目前，多元化的发展趋势在我国的旅游产品上得到了明显的呈现。但由于各方面原因导致各个地区之间存在很大的差异性，其中最为主要的就是由于各个区域内的自然条件差异造成了不同类型的旅游资源分布不均。旅游市场既有国家和集体公共主体的供给，也有企业和个人的私有主体的供给，产生供给主体的性质不同，受政府干预的情况和程度也会产生一定的差异，政府对其拥有的该地的相似的自然资源景观和人为人类遗址景观的价格制定或形成，存在矛盾的二元悖论。首先，从所有权的角度来看，根据市场价格构成的相关原则，政府根据供求状况任意定价，不顾其他的影响因素，从而使得价格与供求之间存在必然的联系。买或不买，是市场的自然选择。而政府主导的旅游产品，则类似于由主体提供旅游产品，形成的自治自主性包括价格自主，除了受法律监督的之外，成为其一项良好的主权。另一方面，政府在对旅游产品进行定价时也会受到各种限制，从而导致所有旅游产品都受到影响。其一为政府作为公共利益的重要倡导者，人民群众的承受能力是在决定旅游产品价格时必须纳入考虑的重要因素，不能根据自己的实际情况随意定价，即旅游产品具有公共产品属性，不能盲目追求谋利。其二在旅游资源开发的过程中自然条件的差异性使得旅游资源存在着很大差异，这种差异导致旅游景区之间的竞争非常激烈。而由于旅游产品的社会公共属性，大多数产品的价格听证是必不可少的。满足社会对旅游产品的需求已经成为政府不可推卸的责任，但如果在履行职责的同时，对旅游产品的可持续发展，甚至对政府财政、生态保护、国际关系产生较大负面影响，也会成为政府失责的一种表现。

2.旅游产品的空间依赖性和地域垄断性加剧政府管理旅游市场的难度

旅游市场本身也有一定的空间效应，主要表现为旅游产品与特定的空间地理之间的绝对不变和相对不变，在其形成过程中具有典型的空间依赖性，旅游产品与特定的地理空间和距离密不可分、不可移动，同时又不可复制，而这也导致旅游产品具有垄断性。旅游产业在促进地区经济社会协调发展方面发挥了十分关键的作用，然而在目前的旅游业当中，很多地方的旅游业并不是完全属于竞争性行业；山水林田湖草等旅游资源都是自然形成的，具有空间的固定性和依赖性。当我们来到一个新的旅游城市时，整个城市在某种程度上是旅游景点的供给者，所有的货物都会变成旅游商品。从本质上讲，虽然可以为游客提供大量的可选择空间，但在旅游商品供给的形式上并不存在明显的垄断性，但从本质上讲，它仍然无法摆脱空间依赖性及空间距离较为固定的特点。旅游资源的空间依赖性产生了其自身独特性，具有很强的垄断性质，而其产品的这些特性使得市场调节难以发挥作用，也给政府对旅游市场的监管带来了一定的困难。

3.地方对旅游产业的普遍保护削弱了政府的价格监管力度

旅游业在推动国民经济和地区经济发展中发挥的作用不容忽视，同时旅游业与一些地区的其他产业还具有较高的关联度。然而，利益的本土化或地方化给许多地区的政府形象造成了负面影响，且由于近年来社交媒体的高度发展，这种影响可以不断扩大。对于许多旅游城市而言，当地的景区收入是地方财政收入的重要甚至主要来源，使得部分地方为了获得更多的收益往往采取以牺牲地方财政为代价的方式进行旅游资源开发。在一些比较典型的城市，这种手段已经成为地方经济发展的风向标。因此，不难理解在旅游市场价格调控过程中存在一些消极疏漏。旅游产品直接或间接的空间依赖性致使旅游产品存在经营垄断性，垄断性同时扭曲了价格的作用机制，导致市场秩序混乱，在很大程度上增加了地方政府对旅游市场监管的难度。

二、完善政府旅游市场价格监管的措施和建议

通过以上相关论述，我们可以清晰地看到，当前旅游市场价格乱象依然呈现严重态势，从政府的角度来看，要加强政府监管，充分发挥政府的主体责任。

1.根据实际情况，实行政府指导价格和旅游价格备案制度

针对宰客、“零付团费”旅游、“导购”式导游等乱象频出的旅游市场，亟须制定主要旅游线路的市场参考价，以规范市场价格。目前，我国一些热点旅游城市已有一些类似做法和措施。西安市对主要旅游线路实行了参考价，参考价工作由物价部门牵头，工商、商务、旅游、交通、监察等部门配合，在成本监测和成本估算的基础上公布主要旅游线路市场参考价格；上海市推出市区景点门票最低零售价；广州市出台广州市区非旅行社承运景区（点）门票价格最高限价；深圳市则规定市区内各旅游景点的门票价格不得高于当地居民可承受的价格水平；海南省制定相关办法实行了旅游价格备案制度。同时，可建立相应的监督机制，确保旅游线路价格的科学性、合理性。旅行社可以通过与旅游主管部门签订《旅行社价格承诺书》来保证其服务质量，并接受监督检查。实施旅游接团价格，是指旅游行业经营者自觉遵守旅游行业价格自律公约，依法将旅游产品价格和服务内容价格报旅游行政管理部门备案的行为。经有关部门审核同意后，对旅游市场价格不合理的，政府应当坚决进行干预，并签署备案意见，作为旅游企业实行价格制定的依据。

2.健全完善旅游市场监管领域价格监管的法律法规

近年来我国出台了一系列规范旅游市场的法律、法规。2013年颁布的旅游法使旅游行业有了一部根本性法律；国务院发布《关于加快发展旅游业的意见》明确了政府行业监管、目标。但从实际情况看，由于生产经营者和政府有关部门在这方面的不良利益驱动，监管规则缺失，导致当前旅游行业存在诸多乱象，因此，我国亟待制定适应电子商务旅游的电子商务时代的配套法律，如“旅游安全法”“旅游民宿法”以及“旅游电子商务法”“假日经济法”等。

3.建立健全各地政府执行旅游价格的裁量基准和政府裁决机制

加强政府对旅游市场的价格监管，必须建立和完善裁量基准和政府裁决机制。这就是价格监管的真正作用。本文将结合当前我国旅游价格管理的现状来探讨如何构建一套合理有效的政府定价与规制制度。通过研究发现，构建一套科学合理的旅游价格政府执法体制是十分必要的。第一，根据实际情况，建立政府执行旅游价格的裁量基准。目前，虽然相关法律对于政府限价与范围有着严格的规定，但物价部门无法对所有旅游商品制定详尽规范的政府价格指导体系，这就要求旅游市场必须走裁量基准治理之路。这种方式既可以防止执法过程中出现随意性，又可以保持行政执法的灵活性。〔1〕第二，要注意形成一批符合商业工序的价格，形成良好的政府裁决机制，〔2〕保证成本核算基础上的合理平均利润，它是旅游商品定价的重要依据。第三，建立各个区域内旅游价格的政府裁决机制，以确保各个地区的旅游价格都有一个明确的界限，并且得到合理的认定。第四，通过各种形式实现对旅游消费者权益的保护。对于旅游消费者来说，要想保证自身合法权益不受损害，就要从多方面入手做好维权工作，其中最为关键的就是对旅游者所承受的成本进行科学的估算。只有做好旅游消费服务成本的预测，政府才能根据实际情况作出正确有效的判断，并在此基础上决定是否采取价格管控，只有这样，旅游市场才能健康发展。

4.切实落实旅游市场价格综合监管

2016年，《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发〔2016〕5号）印发，要求各地制定旅游市场综合监管责任清单，通过政府公告、政府网站、社会公示等方式公开旅游部门和相关部门的职能。但根据各个执法部门之间的协作运行，发现还存在多头执法、执法不力等问题；从旅游市场的商品和价格服务实际情况看，物价、卫生、工商等部门都有一定的监管权力。因此，在价格调控的过程中，必然会有一些积极的冲突，也会有一些消极的冲突。因此，相关执法部门应该采取缺位管理或相互协作的执法立场，旅游市场价格综合执法必须取得有实效的改革成果，不能采取多个部门齐抓共管的简单方式。所以为了更好地实现综合执法，就需要将综合执法划分为两个不同层次：一是纵向层面的法律关系；二是横向层面的经济关系，即由各个职能部门之间的相互关联所形成的一种新型关系。需要改革执法方式，以便改变各部门在监测价格方面的职能。〔3〕所以，应当将法律授权下的机构作为主要执法主体来进行具体的工作，这样才能使得整个行业更加规范有序地发展。有的上级部门要进行机构调整，有的下级部门要进行权力配置，不能动摇旅游行政机关职权的法定权力，尤其应该把重点从旅游行政部门转移至物价部门。

5.在旅游价格和执法信息等领域实现公开

为实现旅游行业的公平公正，需要将价格公开。从监管的角度出发，旅游市场产品的相关供给者需要建立长效监督机制，〔4〕在提供相关旅游产品和服务的价格时，能够考虑到消费者的实际情况；对于那些胡乱收费的经营主体，应该建立一个有效的黑名单。同时，实现公平公正的另一种方法是自我监督，政府需要有效地公开履行法规和结果的信息，许多研究人员认为“阳光是最好的防腐剂，灯光是最好的警察”。〔5〕政府应根据我国旅游市场的实际情况，建立旅游产品消费价格强制公示制度，消费者选择权的有效落实如果没有信息对称是无法实现的，可以利用强制公示模式予以规制。例如，旅游景点应当统一化门票等价格，较具规模的景区，以及景区内的一些场所在销售相关旅游产品之前，也应当利用今天较为发达的旅游网站向公众进行相关产品价格等项目的公示。