我国高等教育评估政策的价值冲突及其调适*

焦 磊 徐慧铭

2020年，中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》，明确提出要将教育评价作为教育发展指挥棒，扭转不科学的教育评价导向，坚决克服“五唯”的顽瘴痼疾，提高教育治理能力和水平，加快推进教育现代化。教育评价事关教育发展方向。就高等教育而言，自1985年正式建立高等教育评估制度至今的三十余年中，我国高等教育评估制度已经取得了长足的进步，合理性与合法性得到了极大提升。与此同时，我国高等教育评估虽然紧跟时代潮流，但各种矛盾凸显，取消评价的声音不绝于耳，在一定程度上不利于高等教育评估的发展，也难以建立普遍受大众尊重的教育价值观。相较于其他领域，高等教育领域中不同利益群体的价值取向愈加多元化、价值冲突更为激烈[1]。高等教育评估作为高等教育质量保障的重要手段，很大程度上影响着高等教育的发展兴衰，目前我国高等教育发展与改革进入“深水区”，高等教育质量问题凸显，诸多问题呈现顽固性、复杂性等特征，深层次的原因之一在于高等教育评估政策的价值冲突并未得到根本解决。我国高等教育政策经历了多次调整与变迁，很大程度上源于不同时期政策制定者基于多种价值冲突及利益诉求进行的价值判断与价值选择。目前学界关于高等教育政策变迁的研究多从历史制度主义、新制度主义及利益相关者等角度开展，忽视了价值冲突是政策变迁的主要动力来源。探究我国高等教育评估政策变迁的过程以及价值冲突有助于厘清政策变迁过程中所呈现的不同价值取向与冲突因素，进而调适与化解高等教育评估的矛盾与冲突，建立更为科学与合理的高等教育评估机制。

一、动态演进：我国高等教育评估政策变迁中的价值取向与价值冲突

自我国高等教育评估政策出现至今的三十余年中，我国高等教育从精英教育转向大众化教育再到普及化教育，不同阶段里高等教育评估政策的利益相关主体的价值取向也在不断发生着变化，在实际的评价活动中这些利益主体诉求不能同时得到实现，利益上就会产生分歧与对立，也就形成了政策中的价值冲突，不同阶段的价值冲突会发生演变，甚至消失或走向融合。

（一）受计划经济体制影响的“管理主义”倾向（1985—2000年）

1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确指出社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济，经济体制的变化决定了我国高等教育评估制度建立之初就保持了教育行政部门的绝对权威，政府既是评估政策的制定者，又是评估的实施者。此外我国幅员辽阔，不同层次、类型的高校众多。若要在短时间内完成如此大规模和体量的评估工作必须依靠政府的力量，在政府的统一领导下集中进行。并且在“大一统”惯性以及计划体制的影响下，政府部门对教育管理具有绝对的权威性，即使政府意识到了要扩大高校办学自主权、发展社会第三方机构参与评估，但在具体实践中的落实十分有限。此阶段政府掌握着评估活动组织与实施的绝对权力，高等教育评估政策具有浓厚的“管理主义”色彩。

事实上，此阶段的高等教育评估更多的是对高校的监督，对高等教育质量的提升并不具有很大实质性作用，政策通过行政性分权与“正面清单”来扩大与落实高校办学自主权，无法从根本上撼动政府对高校的绝对管理与控制权[2]，此外过于频繁的评估工作在一定程度上削弱了高校的办学自主权。本质上，教育评估被政府视为管理高等院校的一种手段，一些民间的或专业性教育评估机构在政府自上而下评价大学的热潮之下诞生,但这些机构大多为半官方评估机构，行政色彩浓厚，并未得到政府的足够重视。虽然1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提及了要发挥非政府的行业协会组织以及社会中介机构的作用，但是并没有进一步落实到实践评估活动中。政府对高等教育评估事务的垄断，几乎排斥了社会和市场的介入[3]。尽管社会中介评估机构有意愿参与到评估实践活动当中，充当政府评估的监督者，但是政府并未给予足够的生存与发展空间，导致了这个时期我国高等教育中的社会评估十分薄弱，这一阶段政府主导与高校、社会参与的价值冲突初显。

（二）高等教育大众化进程中质量意识的觉醒（2001—2009年）

相比于上一阶段，该阶段高等教育评估逐渐走向规范化、系统化。自1999年高校扩招政策开始实施，我国高等教育规模迅速扩张，2002年提前实现了原定于2005年的高等教育毛入学率达到15%的目标，迅速扩张也带来了高校办学条件、教学水平不合格等新问题，引起了人们对高等教育质量的担忧。高等教育大众化阶段的高等教育需求、学科门类、人才培养层次以及学生个性更呈现多元化特征，也就导致了高等教育质量众说纷纭的局面[4]。随着高等教育迈入大众化阶段以及高等教育改革的深化，高等教育评估所带来的各种矛盾冲突也开始不断显现。相较于第一阶段，这一阶段高等教育所牵涉的相关利益主体更为广泛，与政治、经济、文化和社会的联系更加密切，价值冲突愈加多元与复杂，规模与质量之间的矛盾突出。自1999年开始，我国社会中介评估组织大量兴起，2005年《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》的出台，加快了社会评估力量的发展，多元主体参与高等教育评估的制度成为趋势。虽然全面实施阶段政府对评估独揽大权的局面已经改变，但评估仍然是在教育行政部门主导下进行，评估政策体现的也是国家的意志，多元主体协同参与评估的制度与“管办评分离”模式还未完全形成，政府主导与高校、社会参与的价值冲突依旧存在。

2003年，教育部正式启动了五年周期的本科教学工作水平评估，但是评估并未充分考虑到高校类别、办学层次、所在区域、专业特点的差异，因此未对高校采取分类评估的方法[5]。从评估指标体系来看，在知识创新的指标层面，科研创新和产出能力占53.13%；在人才培养指标层面，学生全面发展质量指标占28.13%，高等教育产品即毕业生质量指标占62.5%，学生审美素质指标占3.13%[6]。这反映了高等教育评估指标体系对学生综合素质的评估指标较少，忽视了高等教育人才培养这一最基本的职能，对毕业生质量过多的关注反映该评估更多的是一种结果性评估，对提升教育质量的实质性作用不大。另外，对于高校科研与产出能力的重视，能够发挥高等教育对经济、生产力极大的促进作用，但是忽视基础知识的建设与学科的发展，缺少对高校文化制度层面的评估，不利于高等教育长远的发展。工具价值与文化、育人价值的冲突开始凸显。

事实上，改革开放与我国社会主义市场经济体制建立之后，“效率优先，兼顾公平”的价值取向大行其道。政府对于效率追求的价值取向在高等教育评估政策领域一方面表现在用一个标准去评价所有的高校，另一方面则是将评估结果与高校的教育资源挂钩。2005年《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》中明确提出在我国高等教育规模持续增长的同时，要把提高质量置于更加重要的位置，并将评估结果作为进行资源分配的重要依据，这一政策价值取向有助于我国高等教育质量的改善与整体实力的提升，但是基于评估结果的“倾斜政策”，亦会进一步加剧区域之间、高校之间高等教育不平衡发展的现状，在实践过程中容易导致只讲效率、忽视公平或者是“效率先而不优，公平兼而不顾”的现象，在一定程度上有悖于社会主义教育的公平价值追求，反映了该阶段公平价值与效率价值之间的冲突。

（三）全面深化改革下科学与民主的转向（2010—2019年）

随着世界进入大发展、大调整的时期，经济全球化、世界多极化深入发展，我国处在变革发展的关键时期，亟需提高国民素质、培养创新性人才。这一时期社会转型与教育转型交叠，高等教育治理格局发生了新的变化。高等教育指标体系得以不断完善，教育理念得以更新，我国的高等教育质量评估工作不断朝着科学化与民主化的方向发展。

2010年中共中央、国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，提出了要利用一切可以利用的力量完善我国高等教育评估工作，促进管办评分离[7]。之后《教育部关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》《关于深化教育体制机制改革的意见》等政策文件的陆续发布，都极大促进了第三方评估机构的发展与政府职能的转变，政府、高校与社会之间的新型互动关系开始形成，政府主导模式基本断裂，一个新时期的平衡逐渐形成。但在具体实施中，管办评分离意味着政府对于办学权与评估权的出让与分离，要打破政府内部原有的权力与利益格局具有强大的阻力与不可抗力。尽管我国高等教育评估政策不断强调第三方机构的参与，但事实上第三方机构参与评估仍缺乏法律层面的认定，对高校的放权也十分有限，政府主导与高校、社会参与的冲突仍然存在。

2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，提出要建立标准健全、目标分层、多级评价、多元参与、学段完整的教育质量监测评估体系[8]。相较于前两个阶段，这一阶段的高等教育评估政策不仅在政策内容方面更加翔实，而且在政策价值选择方面也更加科学和民主，克服了之前用统一的标准评估所有学校的弊端。尽管政策一直在强调高校分类评估，但始终未出台相应的评价标准与评估指标，这一阶段工具价值与文化价值的冲突缓和但依然存在。在技术理性的影响下，以科研成果为导向的教育评价体系使得高校争相在排名与文章发表数量等方面一较高下，高校在各种指标与评估中逐渐偏离本心。事实上，这一阶段高等教育评估政策的目标与指标均反映了对人才培养这一核心的关注缺失，这一阶段工具价值与育人价值冲突进一步加剧。

（四）新时代教育评价“育人初心”的回归（2020年至今）

哈佛大学教授哈瑞·刘易斯（Lewis.H.）坦言对于德育教育缺失的高水平高校是“失去灵魂的卓越”[9]。进入新时期，我国高等教育评估政策的重大转向即是“立德树人”，目光聚焦于人才培养这一高校基本职能。2018年教育部印发了《对普通高等学校本科教学工作合格评估部分评估指标的调整说明》，虽然将“课程与教学”“德育”等指标纳入了评估体系当中，但未在政策目标层面明确“立德树人”的价值导向。2020年中共中央、国务院出台了《深化新时代教育评价改革总体方案》（以下简称《总体方案》），纠正了之前高等教育评估中不科学的评价导向，政策明确提出了要完善立德树人机制，克服“五唯”的顽瘴痼疾[10]。在新一轮审核评估中更是将立德树人由“软指标”变为“硬指标”[11]，我国高等教育评估政策育人本位的价值转向显著，我国高等教育评估进入了一个全新的发展阶段。此外，《总体方案》仍强调对于政府、高校与社会多元参与评价体系构建、推进高校分类评价等的继续落实。2021年教育部出台的《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案（2021—2025年）》，体现了对于《总体方案》的价值导向的进一步落实，例如新一轮审核评估为高校提供了“两种四类”的评估方案，高校可依据自身的办学定位、人才培养目标等自行选择。政策表明了政府政策价值选择的目光已经进一步聚焦到了“简政放权”“立德树人”“高校特色发展”之上，我国高等教育评估愈加彰显中国特色。这一阶段高等教育评估政策的各类价值冲突在不断整合中走向平衡。

二、我国高等教育评估政策的价值取向：复杂时空环境交织下的抉择

“任何一种主体的活动都不能脱离环境对它的影响与作用，教育政策作为一种主体性的活动与过程，是在一定环境中产生的，它的执行与发展又会受到其所存在的环境的影响。”[12]高等教育评估实际上是以高等教育为对象，采取一定的方法、手段，按照一定的标准，对高等教育质量进行价值判断的过程，而高等教育评估政策则是政策制定者在教育政策环境的影响下，在各个利益相关主体博弈的基础上做出的价值选择。符合当前环境的价值取向在新的时空环境下也许会产生冲突，时空环境演变是影响高等教育评估政策变迁与价值取向转变的重要因素。同样，我国高等教育评估政策的价值取向也受到教育政策环境深刻的影响。

（一）经济环境：市场经济的发展与质量问责意识的觉醒

在历经改革开放与经济体制变革的一系列举措之后，我国改变了原有单一公有制经济体制，逐步确立了社会主义市场经济体制，为高等教育体制变革注入了活力。一方面，经济体制变革促进了经济的繁荣与迅速发展，为国家发展高等教育以及人民接受高等教育提供了物质基础。1978年教育部为适应经济与社会发展的需要，提升大学的教育质量，恢复和重建了一批高等重点学校，重点学校在师资调配、招生和经费方面都享有优先权。这些重点高校的评选与建立涉及各个方面的评估,在一定程度上推动了我国高等教育评估制度的建立。另一方面，市场经济的发展也促进了质量问责意识的觉醒。随着我国市场经济的发展以及高等教育大众化进程的不断推进，竞争意识、效益观念等与市场经济相适应的新思想、新观念萌发[13]，各利益相关主体都参与到了高等教育领域当中，质量是高等教育的生命线，人们越来越关注高校的办学水平与高等教育质量。高等教育评估作为党和政府对高等教育进行宏观管理的重要手段,在适应高等教育体制变革的过程中得到了充分的发展。

（二）政治环境：政府职能转变与高校自主权的扩大

事实上，新中国成立之初高等教育评估活动就有所开展[14]，当时我国保持高度集中统一的教育管理体制，在很大程度上对当时教学秩序的恢复、教育质量的提升与教育事业的发展都有着积极意义，但是关于高等教育评估的研究与实践进程十分缓慢。1985年5月中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》，标志着我国高等教育评估制度的正式确立，高等教育评估被纳入了国家顶层设计当中。此政策颁布之后，我国高等教育评估获得了空前的发展空间以及动力。据不完全统计，1990年“七五”期间的高等教育评估活动至少涉及8个部委、6个省份的教育委员会和近500所普通高校[15]。

虽然中央高度集权的高等教育管理体制对我国初步建立高等教育评估体制具有十分重要的推动作用，但是随着高等教育评估研究与实践的不断推进，过度集中的管理体制的弊病开始不断显现。这种体制下的高等教育评估政治意识十分鲜明，对于贯彻国家政治主张有重要作用，但是与高等教育社会服务的职能相悖[16]，并且政府既是管理者又是评估者，高等教育评估缺乏可持续发展的动力与生命力[17]。社会市场经济体制的初步建立推动了政府职能的转变以及高校自主权的扩大，政府开始从直接的行政管理转变为宏观管理调控，但初期市场经济发挥的作用较弱，评估仍是由国家及教育行政部门主导。随着高等教育管理体制改革不断推进，更多的利益相关主体参与到了高等教育评估当中，中央政府向地方政府不断分权，地方政府向高校、社会不断分权，高校的评估主体地位开始确立，各种社会中介评估组织不断兴起，例如各种教育评估机构以及学科与大学排行榜纷纷设立。政治民主化的不断推进以及高校自主权的扩大，有力地促进了我国高等教育评估走向规范化、系统化与科学化。

（三）社会背景：高等教育发展与大众化进程的推进

1999年我国实行“高校扩招”政策，普通高等学校的数量与高校招生人数急剧增加。高等教育规模的迅速扩张加速了我国高等教育的大众化进程，满足了人们多元的教育需求，短时间内提升了我国人力资本总量，提升了整体国民素质，符合广大人民群众的根本利益与殷切希望。但是，这种过急、过快的扩张也显示出了它的弊病，许多高等学校办学条件不达标、教学质量低下，规模与质量发展失衡引起了社会各界对高等教育质量的关注与担忧，为高等教育评估也带来了新的挑战与机遇[18]。教育部于2004年发布了《2003—2007年教育振兴行动计划》[19]，明确提出了要建立高校质量评估与咨询机构，实行五年一周期的全国高等学校教学质量评估制度，我国的高等教育评估开始走向规范化与系统化。

高等教育由精英阶段进入大众化阶段，必定会引起高等教育质量观的变化。在精英教育阶段，由于教育资源的稀缺，受教育者一般是“有钱有闲”的精英贵族，教育本身就意味着质量。但是在大众化阶段，越来越多的利益主体参与到了高等教育领域当中，高等教育质量也越来越成为关乎民生与公共福利的重要议题。同时在高等教育大众化阶段，社会需求是多种多样的，学生个体需求与潜力也不尽相同，这也就意味着高校办学类型、学科门类、人才培养模式与培养目标也是多样化的，因此对高等教育质量评估的方式与标准也应该是多样化的。随着高等教育大众化进程的不断推进，高等教育评估制度建立与完善的合法性与合理性也得到了不断强化。

（四）国际环境：高等教育质量保障运动的兴起与第四次工业革命的到来

从广义上来说，高等教育质量保障活动与高等教育机构几乎相伴而生[20]，但一直处于一种零散和自发的状态，影响力十分有限[21]，直至20世纪80年代才逐渐演化为一种正式的制度性安排。高等教育质量保障运动最初发端于美国与欧洲地区，随着高等教育大众化与国际化的不断推进，社会对高等教育的需求日益多元化以及高等教育规模不断扩增，传统精英教育下的高等教育质量控制手段已经无法适应诸多外部利益相关者的问责以及不同类型高校的需求。20世纪80年代，“管理主义”“新公共管理”“经济理性主义”等理念在西方国家盛行，这些理念强调节源增效、问责以及公共部门对外在环境的响应，推动了高等教育领域的“市场化”改革[22]。西方教育评估经历了测验、描述、判断、建构四个阶段，20世纪80年代当我国开始探索适合我国国情的教育评估模式时，西方教育评估已经发展到了第四个阶段[23]。20世纪90年代，高等教育质量保障运动的风潮开始在西方国家兴起，受到该风潮的影响，我国也在借鉴西方国家先进经验的过程中不断开展高等教育评估实践。

当今世界，国际环境错综复杂，高等教育大众化持续推进，我国已经进入了普及化时代。为了在国际竞争中处于不败之地，我国高等教育评估制度亟须相应的变革，高等教育评估体系不断朝着规范化、系统化与科学化的方向发展，政府改革提上议事日程，推进高等教育治理体系与治理能力现代化，大批第三方教育评估机构兴起，“管办评分离”以及“多元评估主体参与”成为我国高等教育评估的重要变革趋势。

三、高等教育评估政策价值冲突：多维冲突类型

高等教育评估政策涉及的利益主体十分广泛，尤其随着我国高等教育大众化进程的迅速推进，高等教育评估所面临的问题也更加复杂，因而并不能简单用同一个维度归纳高等教育评估政策所引起的价值冲突。我国高等教育评估政策价值冲突的类型主要包括了政策主体之间的价值冲突、政策主体与政策客体之间的价值冲突。

（一）政策主体之间的价值冲突：公平与效率的博弈

公平与效率一直是政府所面临的两难命题。高等教育领域对于公平与效率这一问题的探讨由来已久。受教育者经济地位和社会资本的差异很大程度上影响其高等教育入学机会。区域间的高校数量和教育资源差异是造成入学机会不平等的重要原因，这是由经济、政治及历史等诸多不可抗因素共同作用导致，但我国的高等教育评估政策在一定程度上加剧了高等教育不公平现象。

公平是社会主义最本质的要求，追求公平也是社会主义教育的永恒之义。但是随着高等教育大众化进程的推进，我国高等教育规模不断扩大，在有限的教育资源之下，我国一直坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，并在我国各高等教育领域的政策中都有所体现。一方面，在高等教育评估领域，高校评估结果很大程度上会与财政拨款挂钩。重点高校的办学实力、科研能力、生源质量、师资队伍都要优于普通高校，在这种评估制度下，形成强者愈强、弱者愈弱的马太效应，重点高校可以获得更多的教育资源实现自身发展，但是会加剧区域之间、高校之间的教育不公平程度。另一方面，以效率优先为价值取向的评估大多筛选出的是“高效率”高校，赋予了高校之间、学者之间竞争合法化与制度化，不可避免地导致了高校之间的非理性竞争[24]，高校对于高效率与短期利益的追求不仅会阻碍高校自身长远发展，而且同样制约了高等教育质量的实质性提升。

（二）政策主体与政策客体之间的三重价值冲突

1.政府主导与高校、社会参与的价值冲突

回顾我国高等教育评估制度建立至今的这段历史，总体来看是中央政府不断向地方政府分权以及政府不断向高校、社会分权的过程，政府对高等教育评估的管理由原先的单一直接行政管理转向间接宏观调控，我国逐步形成了多元主体共同参与的高等教育评估体制。经济体制变革必定会引起高等教育体制的变革，引起高等教育评估权力分化与转移的根本原因是我国经济体制的改革与转型。

社会主义市场经济体制的确立为高等教育体制变革注入了活力。我国建立了一大批重点高校以及重点学科，市场经济发展促进了质量问责意识的觉醒以及高等教育规模的不断扩大，计划经济体制时代的高等教育评估方式已经不适应时代的发展，时代呼唤新的高等教育评估体制。除此之外，政府无力独立开展如此大规模的高等教育评估活动，为了保证评估质量与效率，政府向高校与社会分权。随着我国进入改革的攻坚期与深水期，高等教育治理体系亟待改革，简单地向高校与社会分权并不能满足高等教育评估体制变革的需求，重塑政府、高校、社会三者的关系成为大势所趋、民之所向。

2.工具价值与育人价值的冲突

回顾高等教育发展历史，中世纪大学的功能仅限于教学，大学主要的功用是培养教师和神职人员等。宗教改革与自然科学革命推动着高等教育领域的变革，大学不再仅仅只专注于教学与知识交流，而是开始将科学研究与教学相结合。当科学不断从神权中解放出来，近代意义上的自然科学开始出现，为之后的工业革命奠定了理论基础，大学也具备了传播自然科学知识的教学功能。资本主义生产方式的兴起与工业革命的到来促进了工业经济的发展与生产技术的进步，也使得社会上急需大批科研人才进行科学理论研究与从事科研实践活动，在此背景下，大学的科研功能产生并得到了发展。

因此，很长一段时间内，我们都倾向于用单一的学术性评价即知识本位的价值取向来评价高等教育的质量。例如在教学内容中过于注重知识的传授，轻视了学生德智体美劳的发展；在教学过程中主要是教师的单向教导，缺乏师生之间的双向交流，高校对教学与教学改革的重视不够[25]；在教育评估指标当中，大量的指标都是对学术成果的量化评价，而缺乏对学生德行、进步程度等方面的定性评价。而人才培养是高等教育的核心功能，这个功能的缺失也必将导致其他功能无法实现。并且我国高等学校评估中长期存在以单一的学术性指标评价学生“学”的效果的问题，高等教育评估的最终目的是提升高等教育质量，促进人的全面发展。高等教育评估中过度重视学术价值取向，忽视高等教育育人本位这一特点，容易导致高校产生大量学术泡沫，滋生学术腐败，不利于高等教育质量的全面提升以及高等教育的长久发展。

3.工具价值与文化价值的冲突

大学在创立之初，仅仅具有文化（教学）功能，旨在传授文化知识，1810年德国柏林大学创办之后，大学开始具备了科学研究的功能，1862年美国创建了一批“绶地”学院，大学逐渐具有了教学、科研、社会服务这三种功能[26]。随着我国社会经济与科学技术的发展，高等教育的社会服务功能不断显露，大学开始走入我国经济建设的“主战场”，发挥了其潜在的经济功能。同时，随着高等教育大众化进程深入发展，高等教育规模不断扩大，大学已经不能仅仅依靠政府的财政支持来维持自身的生存与发展了，必须具备一定的盈利能力以满足自身的需求，将科技成果转化为生产力，促进科技与经济的发展。

大学为社会服务、为经济服务是情理之中，也是大势所趋，因为这是大学的基本职能之一，也是现实需要。自从大学走出“象牙塔”，打破与社会的壁垒，走入市场竞争，大学与社会的交互越来越多，市场需要成为大学课程、专业设置与考核的标准，大学越来越远离最初的文化灯塔的角色。但是片面强调大学的“服务”功能，忽视对文化制度的传承与创新，大学将会失去发展的动力与生命的源泉。大学本身就担负着传承和传播文化的使命，并且大学文化作为教育手段具有不可替代性，学生绝非仅在课堂里或说教中成长，更重要的是在特殊的校园文化环境、校园文化氛围的影响中成长[27]。我国高校在大众化进程中逐渐出现了趋同的现象，其中也就包括大学文化的趋同化，从一定意义上说，高等教育结构趋同的根本原因是不合理的政策设计[28]。在很长一段时间内，我国高等教育评估的指标都过于刚性与统一化，忽视了不同类型、不同层次高校应用不同的“尺子”进行衡量，也鲜有用于衡量高校文化制度的指标体系。

四、我国高等教育评估政策价值冲突的调适

利益和代价是教育政策中不可分割的两个方面，能否处理好二者的关系关乎教育政策的合法性与有效性[29]。我国的高等教育评估政策涉及了多种价值追求，这些不同类型的价值追求之间相互冲突、相互博弈，在不同时期有着不同的权重与表现，对价值冲突的有效调适是完善我国高等教育评估政策、促进我国高等教育高质量发展的必由之路。

（一）回归育人本位的教育本体价值

人才培养是高等教育的基础功能，社会服务、科学研究乃至高校文化传承创新也须借由人才培养实现，因此高等教育评估政策亟须回归育人本位的价值轨道。首先，明确育人为本的政策目标。弄清楚要培养什么样的人、怎样培养人这一核心命题，将人才培养作为高等教育评估政策的核心价值取向或者“元标准”，是新时代高等教育质量高发展的应有之义。推动各地政府进一步落实《总体方案》，尤其应阐明育人为本的具体内涵，保证各地高校与社会评估机构对于政策理念能够充分理解。其次，发挥“以评促改”对高校育人的效用。在科研成果导向的高等教育评估当中，高校长期忽视人才培养这一基本职能。尤其在高等教育评估具体实践中，存在“评而不改”的现象。政府部门应督促高校完善内部质量保障体系，弱化评估的问责主义色彩和绩效管理导向，强化评估的诊断性和发展性，旨在通过评估帮助高校诊断人才培养难题。再次，加快改进高等教育评估体系。一方面，加强对师德师风的评价，将教书育人纳入教师的考核评价当中，强化教师对于立德树人理念的认知，坚决修正重科研轻教学、重教书轻育人的现象；另一方面，适当提高关于人才培养评价指标的权重，“五育”并举，探索过程性评价、增值性评价、发展性评价，促进学生综合素质的提高。

（二）加快构建政府、高校与社会共治的新型评估格局

政府主导与高校、社会参与的价值冲突贯穿我国高等教育评估发展的始终，主要源于我国高等教育对于政府资源的高度依赖以及政府对自身利益的维护，高等教育评估结果直接反映的是政府的管理与服务水平，政府自然希望评估的权力、标准能够由自身掌握。尽管转变政府职能、管办评分离的实践正在不断推进，但价值冲突仍然存在，因此亟须构建一个政府、高校与社会共治的新型高等教育评估格局。首先，大力推动与规范第三方评估机构发展。目前我国社会评估机构质量良莠不齐，且市场乱象丛生，催生了一大批唯“课题”“专利”“文章”为主要指标的社会评估机构，破坏了社会评估组织的形象，降低了公信度与权威性。政府应加快出台对于第三方评估机构管理与规范的政策与法规，通过宏观管理手段引导市场的良性发展，鼓励与培育独立的高质量第三方评估机构，并对评估机构进行元评价，建立政府委托第三方评估机构的退出与准入制度，向第三方评估机构让渡评估权。其次，建立利益相关主体的对话与协商机制。为实现政策主体与客体之间的充分沟通与协商，政府要搭建信息分享平台，一方面促进评估信息的公开以保障公众的知情权，另一方面广泛听取高校、第三方评估机构以及社会各界对评估的反馈信息，并结合高水平学者的研究成果以及第三方评估机构的报告以促进高等教育评估政策与指标体系的改进与完善。最后，厘清政府、高校与社会的责任界限。政府对评估权的让渡不应只停留在口号与倡导层面，应明确政府、高校与社会评估组织的责任划分，推动各地方政府加快推进高等教育评估政策的落实与出台，尤其要以政策规定的形式区分政府与第三方评估机构在评估中的职能，让政府主要发挥监管、规范与组织评估的作用。此外，政府应对高校的自评方案进行指导与审核，切实扩大高校在评估中的自主权，消解高校以往对评估的抗拒与应付心理。

（三）切实推进分类评估引领高校特色发展

文化是高校发展的核心竞争力之一，是高校在长期发展过程中形成的具有稳定性的独特风格。然而，我国高校在高等教育大众化浪潮下存在盲目扩张、片面追求学科大而全的问题，导致高校之间同质化严重，造成了我国高等教育资源的低质量消耗与浪费，成为长期阻碍我国高等教育高质量发展的重要桎梏，而我国过于单一的高等教育评价体系也在一定程度上加剧这个问题。首先，更加彰显公平价值。我国一系列重点大学建设政策取得了切实成效，对促进我国高等教育发展具有重大意义，但由此引发的高校之间、区域之间的公平问题愈发突出。进入高质量发展阶段，公平价值应得到更充分的彰显。效率是为了实现更高层次的公平[30]，应通过重点高校与重点学科反哺其他普通高校的发展，以点带面，从而实现全国高等教育质量与实力的整体提升，避免效率优先、公平兼而不顾的现象。其次，加快分层、分类评估方案出台。尽管我国高等教育评估政策早已提出“分类评估”这一概念，但基本处于试点与探索阶段，始终未出台相应的评价标准与指标，教育行政部门应加快对我国高校的科学分类与标准的厘清，在广泛开展试点的基础上推进分层、分类评估方案出台。再次，树立高校特色发展的理念。多样化是根植于高等教育的基本属性[31]，是促进高校内涵式发展的重要条件，政府应大力提倡高校自由创新发展，为高校提供良好的政策环境，促进高校的多样化发展，通过评估政策目标与评估结果引导高校建立自主发展的良性文化，加强对校内隐性文化与显性文化的传承与创新。