历史制度主义视域下新中国家庭教育政策的演进及启示*

姬甜甜

家庭教育政策是党和政府对我国家庭教育发展的顶层设计，是开展家庭教育实践活动的指导和依据，具有制度化、规范化的特点。伴随着《中华人民共和国家庭教育促进法》的出台，家庭教育政策研究主题迅速聚焦在了立法、落地实施、指导服务等方面。回顾改革开放以来我国家庭教育政策的变迁，总体趋势是从内向外转轨的“大家庭教育”[1]；特征表现为“从突出工具价值到重视本体价值，从‘补缺’走向适度‘普惠’，从家庭承担责任向政府主导，从重视局部内容到全面统筹发展”[2]；行动逻辑经历了明确政府主体责任、不断健全家校合育机制及全面建设普惠性家庭教育指导服务体系三个阶段[3]。现阶段，我国家庭教育政策面临着主体权责边界模糊、监督评价体系薄弱、缺乏对特殊家庭的关注等现实困境[4]。

已有研究在一定程度上厘清了我国家庭教育政策的发展脉络，但鲜少关注家庭教育政策变迁背后的深层逻辑，缺乏对家庭教育政策发展外部制度环境变革与自身内部条件变化的整体把握。因此，本研究从历史制度主义视角出发，在对新中国成立以来家庭教育政策变迁过程进行系统分析的基础上，探讨家庭教育政策变迁背后的深层结构、路径依赖及动力机制，对未来家庭教育政策制定提供参考。

一、历史制度主义：理论与分析框架

作为新制度主义的重要流派，历史制度主义从中观的制度层面入手，对政策和政策过程进行重新诠释，形成了独特的分析范式[5]。通过对历史过程的追溯来展现制度演变中的多重变量关系，把行动者纳入到制度建构的框架中，强调以时间序列为基础来剖析制度演变的逻辑。历史制度主义思考的核心问题有两个：一是什么力量推动了制度的变迁，二是制度作用的问题。在历史制度主义看来，制度变迁导致制度作用的变化，反过来制度作用也推动了制度变迁的产生[6]6-9。

历史制度主义的理论框架包括制度理论和时间理论两大部分。其中，制度理论方面有制度变迁和制度效能两个理论，即把制度当作因变量和自变量。革命和战争、社会理念、经济发展、政治运动、文化观念等都是驱动制度变革的重要因素。制度变革会呈现出各种具体的方式，如路径依赖、渐进变迁、激进变迁、断裂平衡变迁等[6]147。时间理论主要研究历史维度的问题，皮尔逊（Paul Pierson）曾把历史时间要素概括为七个：路径依赖、关键节点、序列、事件、持久性、时序、意外后果[7]。

在梳理制度变迁历史进程的基础上，历史制度主义分析框架可概括为“三步序列”：第一步是分析影响制度变迁的深层结构，探究作为政治产物的制度是如何与社会中的其他子系统互动，进而影响制度的形成、革新与重生。第二步是寻找制度变迁的路径依赖。历史制度主义认为，制度再生产不是断裂式的，而是在原有制度基础上的调整、提高、转换和增强。第三步是挖掘制度变迁的动力机制。动力机制主要从微观行动者视角出发，认为制度变迁是一个渐次展开的过程，当制度的供需失衡达到某阈值时，各行为主体会通过衡量制度创新的成本与收益选择推动或阻碍制度变迁。

历史制度主义分析范式对研究家庭教育政策演进有较强的适切性。其一，历史制度主义对深层结构的阐释有助于把握政策演进过程中的经济逻辑、政治逻辑和观念逻辑；其二，深入挖掘政策变迁的路径依赖，有助于把握政策发展脉络中的惯性及内在稳定性；其三，历史制度主义认为，制度变迁的发生主要源于动力机制，这有助于考察家庭教育政策变迁的根本动力。

二、历史变迁：新中国成立以来家庭教育政策的发展脉络

关于我国家庭教育政策的发展，有三阶段和四阶段之分。三阶段一般是以历史大事件为节点[8]，如改革开放、党的十八大等；四阶段则多以家庭教育发展的关键性事件为节点，如《全国家庭教育工作“九五”计划》（1996年）、《全国家庭教育指导大纲》（2010年）等重要性政策文件的首次出台。在历史制度主义看来，关键节点是划分家庭教育政策发展阶段的重要依据。所谓关键节点是指在历史发展过程中某个特殊的时间点，在这个点上发生了重大的政治事件，对后面的历史发展产生了重大影响[9]。新中国成立以来，我国家庭教育政策的变迁大致可分为三个阶段。

（一）萌芽期：散落在其他各级各类教育政策法规中（1949年—1977年）

新中国成立后，各类教育事业开始逐步构建、恢复，改造旧教育、建立新教育成为人民政府的当务之急。该阶段的家庭教育政策散落在其他各类教育政策、法规中。受“教育应当为工农服务，为社会生产服务”大教育政策方针的影响，家庭教育政策也以服务国家大政方针、社会发展为主要目标。具体而言，这一阶段的家庭教育政策具有以下三个方面的特点。

一是对国家倡导节制生育的回应。《中共中央对卫生部党组关于节制生育问题的报告的批示》（1955年）中提出“我们适当地提倡节育丝毫不意味着父母对孩子不负责任或减轻了抚养新生一代的重要性。把孩子们的生活、教育管理得更完善，使他们的身体健壮，受到更好的教育，这正是我们的责任”[10]。以控制家庭生育的方式来提高家庭教育质量，是一种较为间接的方式。

二是建立人民公社，发展生产劳动的需要。其中，《幼儿园暂行规程（草案）》（1952年）提出照顾幼儿是为“减轻母亲对幼儿的负担，以便母亲有时间参加政治生活、生产劳动、文化教育活动等”[11]。在选取教育对象时，做到“对职业妇女的子女和工农子女，应该先收受”。《关于人民公社若干问题的决议》（1958年）提出“要办好托儿所和幼儿园，使每一个孩子比在家里生活得好，教育得好，使孩子们愿意留在那里，父母也愿意把孩子放在那里”[12]。人民公社团体的出现使得家庭的教育功能被学校、公社替代，家庭教育的作用被弱化。

三是在保护妇女、儿童权利方面进行了初步探索。《中华人民共和国婚姻法》（1950年）明确了父母对子女的抚养、教育义务。《中华人民共和国宪法》（1954年）第九十六条指出“婚姻、家庭、母亲、儿童受国家的保护”。保障妇女、儿童的权利，是开展家庭教育活动的大前提。这些法律的出台，为后续家庭教育政策的出台奠定了基础。

（二）发展期：专门性政策的陆续出台（1978—1999年）

党的十一届三中全会确立了“解放思想、实事求是”的思想路线，这为中国社会的全面改革提供了依据，各级各类教育重新焕发活力。在这一阶段，相关或专门的家庭教育政策纷纷出台，家庭教育发展有了巨大的变化，主要表现在以下四个方面：

一是明确了家庭教育的地位和性质。“家庭教育是社会主义教育的组成部分，家庭教育工作是社会主义精神文明建设的重要内容，家庭教育与学校教育、社会教育密切结合是培育四有公民的有效途径。”[13]

二是开始重视家长责任。《中华人民共和国未成年人保护法》（1991年）第二章专门谈及“家庭保护”，强调了父母及其他监护人对未成年人的监护职责和抚养义务。《中华人民共和国教育法》（1995年）对家庭教育进行了补充和完善，并提出“学校、教师可以对学生家长提供家庭教育指导”[14]。《中共中央关于改革和加强中小学德育工作的通知》（1988年）提出“家长是孩子的启蒙教师，所有家长都应对社会负责，对后代负责，身体力行，教育好子女”[15]。这一时期强调家庭教育中的家长责任，集体化大生产的人民公社解体后，以家庭为基本生产单位的家庭联产承包责任制的推行有很大关系。

三是家庭教育政策的顶层设计由模糊走向清晰。1996年出台的《全国家庭教育工作“九五”计划》首次从国家层面提出了我国家庭教育工作的目标、措施、组织实施、检查评估等，为落实“九五”计划，国家教委、全国妇联等单位联合出台了《家长教育行为规范》（1997年）、《全国家长学校工作指导意见（试行）》（1998年）。随着政策的推动，该阶段我国家长学校大量增加。据不完全统计，全国已有各类家长学校30多万所，广播父母学校31530所，家长学校成为提高家长素质的主阵地[16]。

四是开始全方位、多层次推动家庭教育政策的落地。为创造有利于儿童身心健康、和谐发展的家庭环境，《九十年代中国儿童发展规划纲要》（1992年）提出了“宣传、普及家庭优生、优育、优教的基本知识，层层培训家庭教育工作骨干，师范院校逐步开设家庭教育课程、学术团体开展家庭教育的理论研究，特别关注离异家庭的儿童保护和教育，帮助单亲家庭的家长创造良好的家庭环境”等具体措施[17]。《中华人民共和国母婴保健法》（1994年）要求提高从婚前到孕产期的保健服务，确保母婴能够获得良好的医疗保健，减轻家庭养育的负担。

（三）规范期：政策、法规趋向体系化（2000年至今）

21世纪以来，家庭教育成为国之大计、民之大计，公众对家庭教育的迫切需求前所未有。出台政策法规指导家庭教育成为政府工作的重要组成部分。我国家庭教育政策呈现出以下特征：

第一，家庭教育政策步入制度化、体系化阶段。经过几十年的发展，很多家庭教育政策开始具有延续性。如《中国儿童发展规划纲要》自九十年代延续至今，每十年修订或更新一次；家庭教育五年规划自1996年延续至今，每五年修订或更新一次；2019年，全国妇联、教育部等九部委联合重新修订了2010年出台的《全国家庭教育指导大纲》。这意味着，我国家庭教育发展有了更加科学、全面的政策引导。

第二，家庭教育法治化提上日程，立法取得显著成效。自《全国家庭教育工作“九五”计划》（1996年）首次提出“加强家庭教育的法规建设”至今，重庆（2016年）、贵州（2017年）、山西（2018年）、江西（2018年）、江苏（2019年）、浙江（2020年）六省市先后以促进条例的形式对本地家庭教育进行了引导规范。2021年国家层面也出台了《中华人民共和国家庭教育促进法》，这是新中国成立以来我国出台的第一部专门的家庭教育类法律。

第三，儿童本位的理念渗入各类家庭教育政策中。《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》（2001年）从健康、教育、法律保护、环境四方面保护儿童权益，促进儿童发展。《关于指导推进家庭教育的五年规划（2016—2020年）》（2016年）提出“要始终把家长和儿童的需求作为家庭教育工作的出发点和落脚点”[18]。《全国家庭教育指导大纲（修订）》（2019年）提出“坚持儿童为本原则。尊重儿童身心发展规律、差异和个性，创设适合儿童成长的必要条件，保护儿童的各项权利，促进儿童自然、全面、充分、个性发展”。此外，大纲还对0—3岁、3—6岁、6—12岁、12—15岁、15—18岁五个阶段儿童的身心发展特点、家庭教育指导要点进行了详细说明。

第四，政府责任的凸显。《中共中央 国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》（2004年）要求“各级妇联组织、教育行政部门和中小学校要切实担负起指导和推进家庭教育的责任”[19]。《中国儿童发展纲要（2011—2020）》（2011年）提出“将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系。普遍建立各级家庭教育指导机构，90%的城市社区和80%的行政村建立家长学校或家庭教育指导服务点”[20]。《关于指导推进家庭教育的五年规划（2016—2020年）》（2016年）提出“到2020年基本建成适应城乡发展、满足家长和儿童需求的家庭教育指导服务体系”。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019年）要求“构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系”。2021年新颁布的《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》的第二部分“发展领域、主要目标和策略措施”中增设了“儿童与家庭”专项，《中国妇女发展纲要（2021—2030年）》在第二部分“发展领域、主要目标和策略措施”中增设了“妇女与家庭建设”专项，这均是家庭教育作用日益凸显的表征。

从上述政策发展脉络可知，自2000年以来，政府在家庭教育中的责任更加明确，为家庭教育提供指导服务是政府义不容辞的职责。此外，该阶段各级各类家庭教育政策纷纷开始关注并回应一些家庭教育的现实问题、社会问题，如3岁以下婴幼儿照护服务问题，留守、流动儿童的家庭教育问题，特殊家庭、特殊儿童的家庭教育指导问题。

三、制度阐释：新中国成立以来我国家庭教育政策的变迁逻辑

历史制度主义在解释政策时强调制度环境的重要性，注重分析制度演进过程中的深层结构、路径依赖和历史关键节点，即制度变迁的动力机制。家庭教育政策的每一次转型和发展都蕴藏着特定的制度逻辑，从特定的制度逻辑出发，探寻政策变迁的动力机制，寻求影响家庭教育政策的内外部环境有机结合，更深层次把握其影响因素。制度的形成、发展和终止受制于社会经济转型、政治改革、观念变革的影响。家庭教育政策变迁的图景鲜明展示了家庭教育政策是如何与经济、政治、观念交织在一起的。

（一）经济逻辑：隐藏在家庭教育政策中的责任主体划分的重要依据

每一次经济体制转型都会对家庭教育责任主体进行重新界定，提出新要求。我国家庭教育政策在责任主体划分上经历了“人民公社—家庭—家庭和政府”的转变。新中国成立至改革开放前，我国实行计划经济，生产力发展以“单位”为主，强调“一大二公”，妇女和男子一样参与人民公社的生产劳动，人民公社举办的幼儿园、托儿所成为家庭教育的重要载体。改革开放后我国以市场经济为主导，生产力方面开始实行“家庭联产承包责任制”，民办幼儿园、托儿所增多，政策开始强调“家长责任”。进入21世纪后，市场活力进一步得到释放，生产力被看作是推动经济发展的第一要素。科技创新成为发展生产力的内驱力，科教兴国、终身教育理念逐渐深入人心，经济发展对人才的渴求也达到了前所未有的程度。家庭作为培养人的第一场所，家庭教育不再是私人领域的“家事”，更是公共领域的“国事”。家庭教育成为教育的重要组成部分，是终身教育的重要基础，是社会主义精神文明建设的重要内容。

（二）政治逻辑：家庭结构调整衍生的家庭教育问题是促使政策出台的重要力量

新中国成立以来，我国家庭结构发生了两次重大变化。第一次是1982年计划生育被列入基本国策并写入宪法。计划生育国策的实施，使得我国家庭结构急剧小型化，整体呈现“4—2—1”倒金字塔型，核心家庭、空巢家庭数量随之增多。因此，国家开始大力宣传“优生、优育、优教”理念。其中，《九十年代中国儿童发展规划纲要》（1992年）、《全国家庭教育工作“十五”计划》（2002年）两个重要政策都提到了这一理念，并由此催生了人们对家庭教育理论的重视和研究。

第二次家庭结构的变化也是在20世纪80年代，经济体制改革和结构调整使农村产生了大量剩余劳动力，户籍制度的放宽促成了人们的空间流动。1985年中央1号文件为农民进城务工首开政策之门，在《关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年）等政策的推动下，农民进城务工成为一种普遍的社会现象，一大批留守、流动儿童由此产生，他们所在的家庭成为留守家庭、流动家庭及空巢家庭。根据2010年第六次人口普查数据估算，农村留守儿童规模已达6100万，占农村儿童的40%，占全国儿童的22%[21]。

两次大的家庭结构调整，使得独生子女、留守儿童等问题成为家庭教育实践面临的重要问题。为此，国务院先后出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》等政策，妇联、教育部等部门先后联合颁布了《全国家庭教育工作“十一五”规划》《全国家庭教育指导大纲》（2010年、2019年）《关于加强家庭教育工作的指导意见》（2015年）等，为关注独生子女、关爱流动留守儿童的家庭教育工作提供了有力保障。

（三）观念逻辑：对家庭教育性质的再认识为政策变迁提供了思想根源

近年来，无论是政府层面还是广大群众认知层面，都愈发意识到家庭教育在儿童发展中的不可替代作用。观念是历史制度主义的一个核心因素，向当前或未来的制度成员“推销”观念的能力对于塑造结构与行动者的联结至关重要[22]。历史制度主义认为，在特定的制度条件下，观念变革是影响政策变迁的思想根源。

过去人们普遍认为教育孩子是家庭私事，政府和他人无权干涉，也没必要干涉。如今人们愈发认识到家庭教育不仅仅是私人领域的养育，更是学校、社会等公共领域中人才培养的根基。这一观念上的改变，极大推动了家庭教育从“自然养育”到“科学养育”，从“家庭责任”到“家庭、社会、学校、政府共同的责任”的转变。其中，《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》《全国家庭教育指导大纲（修订）》对“科学养育”“给家长提供科学的家庭教育指导服务”提出了要求；党的十九届五中全会、十四五规划则是要求“健全学校家庭社会协同育人机制”，督促各方承担相应的责任，推动家庭教育类政策的落地实施。政策形式经历了从“通知”“指导意见”“规划”到各省陆续出台“家庭教育促进条例”。2021年，国家层面出台了《中华人民共和国家庭教育促进法》。观念的变革，将家庭教育提升到了新的高度。

四、路径依赖

在政策制定过程中，连续性和稳定性是路径依赖的重要特征，保持基本格局是路径依赖的结果。所谓路径依赖，是制度一旦作为“某种社会共享知识被制度化并作为现实的组成部分而存在，就能稳定地持续下去”[23]。

我国社会家国同构的治理方式决定了政府对家庭教育责任和家庭教育的政治性诉求，这是我国家庭教育政策“路径依赖”的表现。在我国，“家”既表现在聚落与城市的空间形态上，更体现在社会意识与制度上。家庭不仅仅是经济实体或生活单位，同时也是政府设置。可以说，家庭教育是调整“国家、家庭、个人”关系的结构性因素，也是国家控制政治秩序的操作性因素。因此，家庭教育政策是贯彻党的政策方针的重要抓手，是国家本位思想的集中表现，体现着国家的政治意识形态。这在我国家庭教育政策中多处可见，如《关于印发〈家长家庭教育基本行为规范〉的通知》（2004年）要求“树立为国教子思想”，《关于指导推进家庭教育的五年规划（2016—2020年）》（2016年）提到“要始终把培育和践行社会主义核心价值观作为家庭教育的核心和根本”，2019年新修订的《全国家庭教育指导大纲》中的第一条指导原则是“思想性原则”，要求“推进家庭教育在培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人中发挥重要基础作用”。

五、动力机制

历史制度主义认为，制度的形成与变迁是在一定条件下多个行动者之间博弈而暂时达到均衡的状态。导致一个制度系统变迁的可能因素往往有两类：一是内生的，即系统内部因素；二是外生的，即系统外部因素。

（一）家长对高质量家庭教育指导的渴求是内生动力

在中国人的观念中，家庭教育是父母义不容辞的责任且关系到家族兴衰，古话常说“养不教，父之过”“遗子黄金万籯，不如一经”“子孙贤则家道昌盛，子孙不贤则家道消败”。这意味着，孩子是一个家庭乃至一个家族的延续和希望。随着独生子女、留守儿童的增多，日常生活功利性诉求的增强与个体性的抬头，许多家长都有不同程度的育儿焦虑，渴望得到专业化的支持和帮助。据调查，“80后”家长对家庭教育指导服务的需求更为迫切且要求更高，他们更希望家庭教育指导服务者能有专业性素养，可以满足他们高水平和个性化的需求[24]。可以说，政府出台政策来规范、引导家庭教育的健康发展是对民生热点问题的回应。

（二）国际社会对儿童权利和家庭福利的重视是外生动力

《九十年代中国儿童发展规划纲要》（1992年）是新中国成立后我国颁布的第一个与家庭教育密切相关的政策，该政策的出台主要受1990年召开的世界儿童问题首脑会议通过的《关于儿童生存、保护和发展的世界宣言》和《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》两个文件的影响。在家庭福利方面，如北欧国家提供的“从摇篮到坟墓”全民福利，以及美国等西方国家为家庭提供的发展型政策，如发放家庭津贴、教育补贴，提供家庭服务等都刺激着我国出台更加完善的政策来支持家庭教育和儿童发展。

六、路径选择：历史制度主义对制定家庭教育政策的启示

（一）重视理念在政策制定、执行中的推动力

理念影响着制度选择的方向、模式和结果，制度总是按照嵌入其中并形成它的理念来思考，理念是政策变革的重要推动力[25]。理念的认同与否对制度生成、存续、变革乃至社会的发展都具有重要影响。

家庭教育的性质、作用、价值、儿童观等理念是家庭教育政策的重要推动力。当政策中的理念被大众接受且认可，政策的有效性便会增强，反之则会减弱。文化认同是理念被接受的重要因素，如《关于加强家庭教育工作的指导意见》（2015年）中强调“家长在家庭教育中的主体责任”，这一理念和我国传统家长制文化十分接近，因此容易被公众接受。然而该政策中倡导的“始终坚持儿童为本”的理念在实践中容易打折扣。有研究发现，底层家庭教育观念“窄化”为偏好工具理性；中产家庭教育观念徘徊于工具理性与表达理性之间，并始终无法逾越工具价值；精英阶层家庭教育观念有较强的表达理性，无明显的“窄化”特征[26]。由此推测，“坚持以儿童为本”的理念并非适合于全部阶层。

因此，关注政策理念背后的文化根基，可以在很大程度上避免由政策功能失调产生的弊端，可以克服不确定性，给行动者带来稳定的预期[9]179。在政策制定过程中，剖析传统文化对人们认知观念的影响，加大科学理念的宣传力度，注意政策术语的文化语境等十分必要。

（二）平衡好路径依赖与动力机制间的张力

在政策制定过程中，学习效应、协同效应与适应性预期都会不同程度地强化固有行为选择，使得过去的经验、制度规范不断产生自我维持和自我强化功能，形成“增长回报”，增长回报机理反过来又促生制度的路径依赖，路径依赖的一个重要特点是“惯性”[27]。在“惯性”的诱导下，相关行动主体会缺乏制度变迁的动力机制。

确保家庭教育政策的有效性，既要利用好我国家庭教育发展中已有“路径”，继承和传播文化因子中的积极要素，通过激励、观察、模仿等强化政策间的延续和依赖，又要敏感地捕捉到家庭教育发展中的“断裂均衡”状态和“关键节点”，形成新的“动力机制”，提升家庭教育政策的有效性。为此，需要加大对家庭教育政策史、研究史、实践史的梳理，从变迁历程的缺口中探寻历史“否决点”“阈值临界点”，剖析影响家庭教育制度内外环境间的平衡要素。

（三）协调好微小条件与关键节点间的关系

制度是在复杂社会系统中、在多种因素的相互作用中产生的。因此，在梳理教育政策史的变迁过程中，不能简单地以“线性史观”和“进步史观”的基本立场分析教育政策形成与实施，还要汲取有关历史发展的偶然性与无效性观点，即复杂性思维[28]。这需要注意家庭教育政策制定、实施过程中的“蝴蝶效应”。蝴蝶效应的核心概念即初始条件的敏感依赖性，这意味着最开始的某个微小的条件可能会导致后面重大事件的发生，这些微小条件若处理妥善，就会产生报酬递增和自我强化机制。影响家庭教育政策制定的微小条件有很多：政治行动者的视野与偏好、技术市场的“率先使用”优势、早期的一些机会或者偶然性事件等等，这些都需要政策制定者给予极大的关注。

挖掘家庭教育变迁历程中的“关键节点”和“交合点”。交合点理论与关键节点理论有很多相似之处，如两者认为在社会制度变迁过程中，各种相关要素，包括内部和外部、政治和经济、不同利益团体等在内，互相发挥作用，在某个时间或空间点上交会在一起，共同形成强大的合力，从而推动某项制度的改变和新生[9]74。

在制定家庭教育政策的过程中，要有意识地考虑我国家庭教育发展的内部、外部因素，要将意识形态、思想观念、经济发展水平等放在因果链中考察，要平衡好各种不同利益团体之间的关系，同时也要关注社会发展进程中的关键节点和交合点对家庭教育政策的影响或冲击。此外，还要为家庭教育政策实施过程中的不确定性和偶然性留出空间。