房地产税征管国际经验及启示

李征南 张瀚元 刘蕴霄

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051；长春金融高等专科学校，吉林长春 130062）

一、房地产税国内外发展历程

（一）我国房地产税改革推进历程

我国房地产税制改革最早由十六届三中全会提出，2003年10月，十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的研究》中，首次提到房地产税制改革议题；2014年6月，中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，指出“加快房地产税立法并适时推进改革”；2015年8月，房地产税被列入全国人大立法规划；2016年1月，《不动产登记暂行条例实施细则》正式发布实施，为房地产税征收提供技术条件；2021年5月，财政部等四部门负责人在京召开房地产税改革试点工作座谈会；2021年10月，习总书记在《求是》杂志上发表的重要文章《扎实推动共同富裕》指出，“要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”。2021年10月23日，全国人民代表大会常务委员会通过《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》。

（二）国际上关于房地产税征管发展的历程

国外房地产税开设较早，随着经济社会发展，其征收体制也日趋完善。由于税基不易流动、公平合理、收入来源稳定等优点，许多发达国家都开征了房地产税。如美国、加拿大因征税对象除房屋土地外，还征收如机器设备等其他财产，因而称之为财产税；澳大利亚多数州仅对土地征税，故称之为土地税；部分地区沿用了历史叫法，如中国香港地区开征之初的收入主要用来支付警察的工资，因此称房地产税为差饷。结合各国国情，以及房地产税的功能定位，现行的房地产税征收体制大致有三种目标：以新加坡为代表的收入调节目标；以美英加为代表的筹集地方财政收入目标；以日韩为代表的调控房地产市场目标。

二、发达国家房地产税征管主要做法

（一）将房地产税归为地方税种，稳定地方税收来源

从各国实际看，多数国家仍采用中央与地方分税制度，这些国家中房地产相关税种均划归地方使用，且地位相对稳定，是保障地方财力的重要资金来源。如2020年，日本、法国房地产税占当年整体财政收入的比重分别为45%和40%，德国则高达68%。建立在地方税种基础上的房地产税能够有效激励地方政府工作的主动性，进而带动区域经济发展。同时，给予地方税收自主权，政府可结合地方实际情况有效调节税收征收力度，从而维护市场稳定。

（二）遵循“重存量轻留转”的原则，最大限度发挥房地产税对资

各国在房地产税推行过程中大多遵循“重存量轻留转”的原则，即流转程序中的税种、要求缴纳的金额相对偏少，相反，持有阶段的税种较为复杂，涉及的款项也相对较大。这样既能减少房地产炒作等投机行为，也能保障房屋的有效供给。如2015年美国的税收体系中，持有税占比约为 35%，流转环节中的税收比例不足2%。“高持有税、低交易税”的税收原则增加了房屋保有环节的持有成本，降低了交易成本，不仅可以优化资源配置，还可以提升房地产市场交易活跃度。

（三）坚持“宽税基、少税种、低税率”的基本原则，减少房地产税开征阻力

从国际实践看，大范围的征税、设定较少的税种、采用相对偏低的税率不仅能避免重复征税的问题，还能够让税收功能充分发挥，提升纳税人对政府的信赖度，同时可以保障市场的活力，实现更好的发展效果。例如，英国对税基范围并没有明确的论述，只是通过概念式的规定方式，通过控制政府财政支出以控制住房税应纳税额，从而有效平衡了财政需求与纳税人税负之间的关系。美国通过“以支定收”确定税率，2020年的税率范围仅为0.3%-2.21%。

（四）完善征管制度及评税体系，提升征纳关系

房地产税制较为成熟的国家都有完善的税收征管制度和房地产评估体系，这些都为房地产税的顺利征收提供了现实依据，同时也提升了本国的税收遵从度。一是建立不动产登记制度及税源监控机制。如美国为了保证房地产税应收尽收，建立了房地产信息管理制度。二是建立完整的房地产评税体系，为房地产税的征收提供高效专业的技术支持。德国建立了房地产价格独立评估机制，即对房价、地价、房租等价格实行指导价。美国于1935年便建立了评估师协会。在英国，征收财产税的房屋统一由国内税收局所属房屋估价机构进行估价。

三、对我国的启示

（一）房地产税应定位于筹集地方财政收入

“营改增”全面实施后，营业税退出了地方税主体税种的历史舞台，在当前财政收支矛盾凸显的背景下，政府迫切需求寻找新的地方税种补充地方财力。房地产税具有税基广、税源稳的优点，可作为地方税的重要来源，因此在设定房地产税时，应将其功能主要定位于筹集地方财力方面。

（二）在房地产税税种设计上应遵循效率与公平原则

我国房地产税制度在开发建设环节涉及耕地占用税、土地增值税等9个税种，交易环节涉及增值税、个人所得税等6个税种，而保有环节仅涉及城镇土地使用税和房产税2个税种，保有环节的征税税额在房地产行业税收总额的占比很小，流转环节的税负远高于保有环节的税负。流转环节的高税负不仅影响市场的流动性，而且降低了资源使用效率。保有环节的轻税负，导致囤地成本或闲置成本均较低，容易助长房地产市场的投机炒作行为，间接抑制了中低收入者的基本住房需求。从世界其他国家成熟的房地产税制来看，房地产保有税和流转税均对房价产生显著影响，应建立“重保有，轻流转”的征收格局，扩大保有环节征税范围，提高保有环节税负水平，降低流转环节的税负水平，逐步把居民住房纳入课税范围，提升房产税对房地产市场的调控能力。

（三）合理设定房地产税计税依据、税种和税率

一是计税依据方面。我国现行房地产税计税依据主要是租金或者房产余值，其税收收入弹性与以估值作为计税依据相比，弹性较弱。从长期来看，土地的稀缺性会导致房地产不断升值，地方政府能够通过土地溢价获得更多税收收入，进而能提供更优质的公共服务。二是税种设置方面。发达国家如美国、加拿大等国只设置一个税种，英国、法国等国家根据征税对象、征税区域等不同也仅设置2-3个税种。因此我国房地产税收制度可借鉴国外经验，兼并房地产开发建设、交易及保有环节的税种，统一征收房地产税。三是税率设计方面。由于全国各地区经济发展水平差异较大，应该实行差别比例税率，对于经济欠发达、房地产不景气地区给予相应的税收优惠政策。差别比例税率可以为地方政府提供更多稳定税源：对居民基本住房适用低税率，可降低其税负水平；对于投机性需求的购房行为适用于高税率，可有效抑制该行为，有利于实现社会公平。

（四）合理设置评估机构

鉴于我国目前房地产评估需求量巨大、各地区经济发展水平存在差异、相关专业人员匮乏、队伍建设滞后等实际情况，可采用由地方政府牵头，授权有资质的第三方评估机构开展此项工作，第三方评估机构具有专业性强、工作效率高等优点，将评估与征收分开，也有利于保证评估结果的独立性和公正性。与此同时，为防止此种模式下发生以权谋利等不正当行为，需在政府部门设立相应的管理和监督机构，对第三方机构评估工作进行相关政策、标准的制定，使其评估工作有序进行。