碳汇交易平台建设的经验借鉴和启示

中国人民银行长春中心支行课题组

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051）

一、建设碳汇交易平台的意义和必要性

一是有助于实现区域经济绿色低碳发展。森林作为最大的碳库能够持续有效地降低大气中温室气体浓度。吉林省拥有丰富的森林资源，位于东部的长白山林区是东北地区重要生态屏障，是全国重点林业省份之一。通过植树造林、森林生态增汇和发展固碳技术等方式发展林业碳汇，可有效促进吉林省“碳中和”目标率先实现。二是有助于高质量推进乡村振兴战略。党的十九大报告提出乡村振兴战略，应当以绿色发展引领乡村振兴高质量发展。支持林业碳汇项目发展将有效发挥森林的多重效益，助力实现农业农村现代化。三是有助于落实吉林省政府关于实现碳达峰的方案、规划和行动。2022年8月8日，吉林省发布了《吉林省碳达峰实施方案》。其中“碳汇能力巩固提升行动”中指出要“大力提升森林生态系统碳汇。强化森林资源保护，落实天然林保护修复政策，实施森林抚育经营和低效林改造，开展长白山森林生态保育工程，建设东北东部林区高质量发展示范区。”

二、碳汇交易平台建设的国内外现状

（一）国际林业碳汇市场

1.美国加州碳市场林业碳汇交易。美国加州碳市场整体运行效果良好，在2016年提前完成2020年的减排目标，将温室气体排放量减少到1990年水平。加州碳市场纳入交通、电力、燃料、制造业及建筑行业，覆盖《京都议定书》包含的全部6种温室气体以及NF3和其他氟化温室气体，占两地总碳排放量的约85%。林业碳汇作为抵消机制中的信用补偿项目加入碳市场运行，加州制定并通过了森林项目协议，其包含美国森林项目遵约补偿协议和城市森林遵约补偿协议，两者都必须符合以下规定：一是进行注册登记，获得加州总量控制与交易体系中合规信用补偿资格；二是必须满足项目真实性、可核查性、可量化性、可实施性；三是由CARB审查最终记过，签发碳抵消信用；四是要经过第三方核查的审核。美国森林碳汇交易市场运行机制比较完善，金融产品丰富，开发森林碳汇交易保险、期货产品来分担林业碳汇价格风险，也有多种林业基金、证券产品保障碳汇流动性，整体市场活跃是碳交易市场重要补充。

2.新西兰碳市场碳汇交易。新西兰是继欧盟之后第二个实施国家层面碳排放权交易体系的国家，重视以法律手段确定碳市场的法律地位。2006年通过的《气候应对法2006修正案》建立“林汇公约”，目的在2008年建立森林碳汇制度。林业部门在新西兰碳市场体系中发挥重要作用。由于《京都议定书》规定不可使用1990年前森林产生的碳汇，因此新西兰林业碳汇以1990年前后林地分为两种参与形式。1990年后的森林，加入碳市场要完成登记注册，获得相应资格，并履行报告义务，在转让时遵循有关规定，森林主人可以根据碳储量的增加领取碳排放单位出售给需求方，赚取利润，但一旦出现毁林活动，则需返还或重新购买相应碳排放单位。对于1990年后的森林，政府旨在鼓励森林所有者加强植树造林，增加森林碳汇。1990年前的森林若未发生毁林行为，可以免费获得碳排放单位，得到的单位可以自由在市场上出售获益。若发生毁林行为，可以重新种植树木成为林地，此时不用承担排放责任，如转化为非林地，则需承担排放责任，但会获得一定补助，以抵消土地灵活使用性降低而减少的价值。对于1990年前的森林，政府旨在鼓励保护现有林地，减少砍伐以达到减排目的。

（二）国内林业碳汇市场交易

为积极落实减排任务，实现双碳目标，我国也逐步建立碳排放交易市场。2011年开始在北京、天津、上海等地陆续建立试点交易市场，2021年7月，全国碳市场正式启动上线交易。2021年颁布的《碳排放权交易管理暂行条例》中指出实施甲烷利用、再生能源、林业碳汇等项目的单位，可申请生态环境部核证其项目产生的气体削减排放量。林业碳汇作为明确纳入CCER的方向之一，是完善碳市场交易的重要补充。

我国现阶段的林业碳汇均是核证减排量交易，主要有以下三种类型：一是建立于我国的核证减排机制CCER下的碳汇交易；二是CDM林业碳汇项目交易；三是其他自愿类项目交易。目前福建林业碳汇（FFCER）发展较快，先行先试，探索出一些类碳汇发展模式：一是会议碳中和，目标是实现会议“零碳排放”，例如2021年，第四十四届世界遗产大会通过购买碳汇项目300吨FFCER，抵消了会议产生的碳排放；二是林业碳票，三明市制发的林业碳票就是林地林木的碳减排量收益权的凭证，相当于森林固碳释氧功能可以作为资产进行交易的凭证，碳票可交易、可质押，充分盘活当地林业碳汇；三是林业碳汇指数保险，目前林业碳汇指数保险已经在福建省龙岩市试点落地，覆盖300多万亩林地，保障近100万吨碳汇量，丰富林业碳汇市场的金融产品种类，为林业碳汇提供风险分散机制。

三、吉林省建设碳汇交易平台的优势和不利因素

（一）吉林省建设碳汇交易平台的优势

丰富的碳汇资源。吉林省土地面积1874万公顷，截止到2021年，全省林地面积879.28万公顷，有林地面积833.20万公顷，森林蓄积量10.86亿立方米，森林覆盖率45.2%，有林地平均公顷蓄积量130立方米，在东北内蒙古重点林区处于领先地位，在全国处于靠前水平，全省林地面积占全省国土面积近一半，是全省林业发展和生态建设的重要基础，是我国重要的木材战略基地之一，也是我国东北的重要生态屏障。东北地区现有森林5860万公顷，占全国森林总面积的27%，森林覆盖率为47.2%，明显高于全国23%的平均水平。

可借鉴的平台。当前国内针对碳中和、碳达峰问题相继开发出不同的平台，诸如全国企业碳达峰碳中和综合服务平台、碳达峰碳中和数据共享与技术赋能公共服务平台等，同时我省“吉林长春产权交易中心”是首批国务院国资委授予从事央企资产转让交易资质的全国18家产权交易机构之一。这些平台技术相对成熟，以此为经验借鉴，可以确保碳汇平台建设趋于合理化，满足当前碳汇交易基本要求。

（二）吉林省建设碳汇交易平台的不利因素

未开展过相关业务。虽据碳汇概念提出已有数十年，但综合当前碳汇平台实际建设情况而论，未有较为成熟的碳汇平台建设案例，虽然有部分碳汇平台，但是受限于发展周期较短，发展尚未形成完善的轨迹，直接导致当前碳汇平台建设或多或少存在系列困难。加上碳汇相关业务开展案例的缺失，尚未针对碳汇相关业务开展形成统一的体系。

资本市场经验少。吉林省资本市场建设虽取得了一定成就，但仍存在资本市场整体规模偏小，结构不尽合理，资产证券化率偏低；上市公司、证券期货机构数量不多，规模不大；证券期货公司规模偏小，经营业务单一，核心竞争力不强，抗风险能力较弱等问题。资本市场经验不足因素直接或间接影响到碳汇平台的构建。

（三）破解方法

综合当前碳汇平台构建不利因素，可结合实际制定规避措施及剖解路径。针对未开展相关业务问题可重点聚焦在与成熟的碳汇相关平台展开密切合作，继而丰富现有经验，为碳汇平台的构建及运行奠定基础；针对资本市场经验较少问题，可通过颁发优惠政策，设置完善的福利机制来诱导资本市场介入；针对科技条件严重不足的现实问题，可引进先进科技技术，将其趋于本土化并投入至碳汇市场，以确保碳汇市场构建合理，能够满足当前基本要求及核心诉求。

四、吉林省建设碳汇交易平台的政策建议

一是从区域性交易平台，逐步扩展为全国性交易平台。从区域碳汇平台入手，积极吸取区域碳汇市场构建经验，将区域碳汇市场构建经验进行汇总整理，随着交易规模进一步扩大和资本的介入，逐步由区域性交易平台扩展为全国性交易平台。

二是坚持边交易边建设原则。充分借鉴先进省份成熟经验，选择具有良好基础条件和积极性较高的县（市、区）及国有森工企业开展森林碳汇交易试点，打造具有吉林特色的森林碳汇发展新模式，同时辐射带动全省碳汇发展，加快推进吉林省碳汇交易平台建设。

三是明确碳汇交易对象。吉林省林业碳汇交易对象主要包括联合国清洁发展机制（CDM）下的林业碳汇项目、获得国家发改委核证自愿减排量（CCER）机制下的林业碳汇项目和吉林省林业核证减排量碳汇项目。

四是完善碳汇交易保障机制。建议完善制度与法规建设，并对碳汇交易实行管理、调控和监督，形成公平合理的碳汇交易市场；科技投入与人才培养并行，夯实碳汇市场发展的基础；建立智能化信息共享平台；鼓励金融机构创新信贷产品和服务等。