基层人大协商如何提升治理效能——基于深圳创新案例的考察与分析

孙 龙

（中国人民大学，北京 100872）

一、人大协商的概念与内涵

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，是支撑我国国家治理体系和治理能力的根本政治制度；社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。如何在坚持、完善和发展人民代表大会制度的过程中创新社会主义协商民主机制，是发展全过程人民民主的重要议题。社会主义进入新时代以来，人大协商受到中央的高度重视。2015年1月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，首次明确提出了“人大协商”的概念，将人大协商确定为七种重要的协商渠道之一，并就如何“积极开展人大协商”提出了具体指导性意见。①《中共中央印发〈中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见〉》，2015年2月9日，http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/09/content_2816784.htm。2017年10月，党的十九大报告指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第1版。2021年10月，习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话：“要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。”③《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调 坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主》，《人民日报》2021年10月15日，第1版。

人大协商概念在我国学术界和实务界的提出及其话语转换，与21世纪初以来我国学术界对协商民主的介绍、引进和本土提炼过程密切相关。有研究者指出，在2005年之前，国内对协商民主的研究比较零星，侧重于对国外协商民主理论的译介；以2006年中共中央发布《关于加强人民政协工作的意见》为界，学术界对协商民主的研究迅速升温，重点也开始转移到对中国协商民主的实践议题的探讨和理论提炼。④孙照红：《中国协商民主体系及其运行机制研究》，北京：人民出版社，2019年，第16页。在2006年至2015年的十年时间中，学术界关于协商民主的研究已经涵盖了众多议题，但是不少有影响力的学者仍主要从政党协商和政协协商两个侧面诠释协商民主。⑤李君如：《协商民主在中国》，北京：人民出版社，2014年。在对协商民主理论的回应及对协商实践的提炼方面，政协、统战部门及相关部门更为主动。⑥北京社会主义学院编著：《社会主义协商民主简明读本》，北京：社会科学文献出版社，2014年。究其原因，可能在于2006年《关于加强人民政协工作的意见》的出台。该意见指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”⑦中共中央文献研究室： 《十六大以来重要文献选编》下册，北京：中央文献出版社，2008年，第260页。此后，有部分理论工作者将人大与选举民主联系起来，而将政协与协商民主对应起来。⑧董树彬：《人大选举民主与政协协商民主的协同发展》，《理论探讨》2015年第6期。然而，在比较长时间内，学术界尚未有人探讨人大协商议题。

关于人大工作如何发挥协商机制的作用，学术界的探讨大致起源于2008年。王维国指出，在人大选举、立法、重大事项决定及代表工作中，协商机制均有发挥作用的空间；⑨王维国：《论人大工作中的协商民主》，《人大研究》2008年第10期。隋斌斌则以立法听证、代表工作站和参与式预算监督为例，就人大协商的空间及其制度化建设进行了较为深入的探讨。⑩隋斌斌：《有限政治市场下的多赢治理——中国人大协商民主的发生、运作逻辑与政策建议》，《经济社会体制比较》2014年第4期。在推动人大协商实践及提炼总结地方协商经验的过程中，研究者就人大协商的内涵形成了三种有代表性的观点：一是关注人大与政协的关系，将人大协商视为“人大与政协方面的协商”，因为政协是进行协商活动的专门机构，故主张通过政协和同级人大同期召开会议、政协委员列席人大活动建言献策，从而影响人大的立法和决策；①李蕊：《人大协商：内涵、理论与要素》，《经济社会体制比较》2018年第4期。二是强调人大的关键职能在于立法，因而人大协商的重点领域在于立法协商，关键在于健全人大主导立法的体制机制；②孙照红：《中国协商民主体系及其运行机制研究》，北京：人民出版社，2019年，第88页。三是将人大协商视为“协商民主机制在人大制度框架及人大具体工作中的嵌入和运用”③李蕊：《人大协商：内涵、理论与要素》，《经济社会体制比较》2018年第4期。，也有观点认为，人大协商民主是指“各级人民代表大会及其常委会在依法行使立法、重大事项决定、人事任免和监督等法定职权的过程中，围绕经济社会发展的重大问题以及涉及人民群众切身利益的实际问题，通过各种途径与形式在人大代表之间和与人民群众进行充分协商”④陈黎：《人大协商研究综述》，《人大研究》2018年第4期。。相较而言，第一种和第二种观点尽管特别关注了人大协商的某个侧面，但是界定范围过窄，对各地丰富的人大实践的涵盖也不够全面；第三种观点力图将人大协商贯穿于人大行使职权的全过程，但是强调人大代表和人大与人民群众之间的协商，没有人大对“一府一委两院”监督式协商这一重大议题。

综合以上观点，可以对人大协商作出较为精准的界定，即它是指在党的领导之下，人大及其常委会和相关工作机构在行使其法定职权时，与“一府一委两院”及社会各方面人民群众建立商谈对话机制，就相关重大决策和人民群众所关切的重大利益分配问题逐步达成沟通和理解，从而形成公共理性的过程。这一界定着重强调三个层面内容：第一，人大协商是在党的领导之下，人大及其常委会和工作机构主导建立的一种协商机制；第二，协商的主体包括政府部门和“一委两院”，以及社会相关方面的人民群众；第三，协商目标在于平等主体之间就相关重大决策和重大利益分配议题充分对话，逐步形成公共理性乃至达成共识。通过充分对话和商谈，平等主体之间相互妥协，改变偏好，乃至逐步形成共识，这也是协商民主的核心内涵之一。⑤何包钢：《协商民主：理论、方法和实践》，北京：中国社会科学出版社，2008年，第24页。

依据《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，推进人大协商主要包括以下几个方面内容：一是深入开展立法协商；二是发挥人大代表在协商民主中的作用；三是鼓励基层人大探索协商形式，丰富协商内容。自改革开放以来，特别是中国特色社会主义进入新时代以来，深圳市、区和街道三级人大在工作探索创新方面进行了大量尝试。笔者利用参加学术研讨会的机会，于2020年12月和2021年7月对深圳宝安和坪山的基层人大建设进行了初步实地考察，之后，又与盐田区的人大常委会取得了联系，了解了盐田区在基层人大协商方面的发展状况。⑥本文案例调研和资料收集得到了杨云彪、汪济国、邓亚虎、谢东珩诸位先生的支持和帮助，特此致谢。本文主要以深圳宝安、坪山和盐田三个区的人大常委会及相关街道的人大工委部分创新案例为依据，探讨通过人大协商提升城市基层治理效能的机制、途径与条件。需要说明的是，人大协商和基层协商均属于重要协商渠道，由于重点关注区县和街道一级的人大创新案例，其间人大协商与基层协商两种形式互相交叉但又有所区分——人大街工委组织的协商对话，毫无疑问也属于基层协商的范畴，但是区级人大及其常委会直接开展的协商活动，具有人大协商的典型特色；而由街道党委、相关政府部门及社区组织直接安排的协商对话，则不属于人大协商的范畴。当然，无论是从工具层面还是从价值层面而言，开展基层协商和人大协商对于优化城市治理、促进民主政治发展，均具有十分重要的意义。

二、深圳基层人大协商的典型案例

1990年12月22日，深圳市依法召开了第一届人民代表大会，选举产生了深圳市人民代表大会常务委员会。随着中共中央发布《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（2015年1月）和中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（2015年6月），从2016年开始，深圳各区人大常委会开始在街道设立工作委员会，基层人大协商创新工作开始进入一个新的发展阶段，涌现了一大批对于改进人大工作、优化基层治理有效管用的创新机制，例如代表议事会（街道选民代表会议、人大协商会）、国家机关组成人员履职监督等。2019年至2021年，深圳市人大常委会连续三年召开基层人大创新案例推进会，其中有诸多案例都属于人大协商的范围。本文重点关注基层立法协商、街道社区人大代表议事会和“协商式”监督这三种类型协商的典型案例。

（一）基层立法协商

当前各地的立法实践中普遍存在三重困境：一是立法决策困境，即政治权威与公民领域的理性共识之间不能实现良好的互动；二是立法动力困境，即体制外的立法启动与参与动力难以被顺利吸纳至体制内的立法程序之中；三是基于上述两点原因，法律文本不能顺利生成法制秩序，从而形成了立法实效困境。①傅振中：《立法参与的理念建构》，北京：法律出版社，2016年，第34页。长期以来学术界和实务部门对民主立法的倡导，以及各地开门立法的实践，力图通过更有效地协调各个阶层、群体和地区之间的利益冲突，以缓解上述三重困境的第一重和第二重困境，从而推动法制秩序的形成。

深圳在1992年获得经济特区立法权之后一段时间，由于法治建设严重滞后于经济发展，“重立法数量、轻立法质量”现象比较突出；这一阶段开展立法协商的方式比较单一，主要是通过相关行政机关征求意见和小范围座谈会讨论这两种方式进行。②陈少兵、李朝晖、张骁儒、王为理：《深圳法治发展报告（2017）》，北京：社会科学文献出版社，2017年，第39页。进入21世纪以后，深圳尝试采用立法听证、立法辩论、通过媒体公布法规草案、委托基层人大常委会广泛开展调研、设立社区立法联系点等方式征求意见、开展协商，公众参与的方式和途径大大扩展，立法质量明显提高。

立法听证会。深圳是国内较早采用立法听证会的方式来制定和修改地方性法规的城市之一。深圳市人大常委会在制定《深圳经济特区审计监督条例》《深圳市机动车停放管理条例》《深圳经济特区控制吸烟条例》等多部地方性法规时均召开了立法听证会，针对地方立法中的焦点议题征求了公众意见，在2008年制定《深圳经济特区无线电管理条例》时，深圳市人大常委会还组织进行立法辩论，引发了社会公众的参与热情（见表1）。

表1 深圳人大常委会召开立法听证情况

2019年新修改的《深圳市制定法规条例》第四十九条规定：“法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、群团组织、专家、人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告并向社会公开。”这一规定在地方性法规层面为广大基层人大代表参与立法协商提供了依据；同年审议通过的《深圳市人民政府立法工作规程（试行）》也明确规定，对于涉及社会公众切身利益、有重大意见分歧、规定行政处罚或行政强制措施等的法规规章，还应当召开听证会进行审查。依据不完全统计，2019年深圳市各部门在制定各种行政规章制度时召开了二十余次立法听证会, 基本上实现了凡是立法必听证的基本要求。①李朝晖、罗思：《深圳法治发展报告（2020）》，北京：社会科学文献出版社，2020年，第83页。

立法调研。在现行立法体制下，区县人民代表大会及其常委会没有立法权，区县级人大代表对地方立法的意见和建议，主要通过立法联系点向市人大和常委会提交立法建议。深圳市宝安区人大常委会在协助深圳市人大开展立法调研、征集立法建议方面发挥了非常重要的作用。依据宝安区2017年至2021年各年度的人大常委会工作报告，在过去五年中，宝安区人大常委会及依托代表联络站建立的立法联系点，共向深圳市人大提交立法建议上百条，发挥了重要的立法协商功能（见表2）。

表2 深圳市宝安区人大常委会2016—2020年开展立法调研情况② 本表依据2017—2021年深圳市宝安区人大常委会工作报告整理。

社区立法联系点。盐田区盐田街道通过加强社区立法联系点建设，在征集立法意见方面也取得了较好的成效。2018年8月，应辖区人大代表要求，在充分调研的基础上，邀请市人大常委会立法专家，与辖区集体股份公司代表和人大代表，就《深圳经济特区股份合作公司条例修正案（草案）》若干条款开展协商，尤其是在集体股权益分配，集体资产管理委员会主任身份，合作股转让、继承、回购等方面提出了16条修订建议，以更好地保护股民权益，推动集体经济发展。①《探索人大协商 有序扩大参与——盐田街道开展人大协商情况汇报》，2019年6月6日。

（二）民生实事协商会/代表议事会

代表议事会由深圳市龙岗区、盐田区人大率先创立，之后在全市各区逐渐推广，已经成为深圳市在街道和社区层次的常态化民生实事协商议事平台。从议题来源来看，代表议事会的协商议题主要包括重大事项决策协商和代表建议办理协商两种类型；从议事范围和层次来看，可以分为街道层次的协商（如盐田街道的人大协商会）和社区层次的协商（如坪山区的代表议事会）；从参与协商议事的人员来看，主要包括人大常委会及街道工委的主要领导、特定街道人大代表之家的人大代表和人大代表社区工作站的人大代表、居民代表以及政府相关职能部门的负责人。

案例1：盐田街道“人大协商会”。深圳市盐田区盐田街道人大工委自2017年11月成立以来，通过代表建议办理、重大项目决策等方式推动人大协商工作，每年至少专门举办2次人大协商会，促进政府职能部门改进工作、推动民生项目落地并不断优化。根据协商议题选择及参与部门，盐田街道的人大协商议题涉及交通治理、社区文体设施、环境治理与景观提升、招商引资工作等多个议题，交通局、自然生态局、城管局、卫计局等与民生工作密切相关的政府部门经常受到盐田街道人大工委的邀请参与协商，而各个协商议题之中，交通综合治理为历年人大协商的重点。

盐田街道人大协商工作也受到区人大常委会和区委、区政府相关负责人的重视，从笔者统计到的9次人大协商会来看，区人大常委会主任和副主任出席了其中的5次，而一位区委常委出席了其中的2次，一位副区长出席了其中的1次。

表3 盐田街道“人大协商会”开展情况

案例2：坪山区的代表议事会。代表议事会是深圳市坪山区人大常委会为促进人大代表加强与选民联系而推动的一项协商议事活动，主要依托社区层次的人大代表联络站组织。2017年1月坪山区首届人大选举产生常委会后，即将人大代表社区联络站建设作为创建“深圳市基层人大规范化示范区”的一项关键工作，而代表议事会则成为代表联络站的常规性协商议事活动。①汪济国、黄香珍：《人大代表社区联络站规范化建设——深圳坪山区的探索与思考》，《人大研究》2020年第4期。根据相关规定，社区联络站每年应至少开展两次“代表议事会”活动，可采取一站或多站议事、线上或线下议事、分类或集中议事等方式，深入群众、广集民意，关注群众最关心、最直接、最现实的问题，推动基层解决实际问题。

依据坪山区人大常委会对实践工作的总结与提炼，代表议事会的议事程序包括六个环节：（1）收集民意，要求驻站人大代表针对选民和群众广泛关注的热点问题进行专题调研，掌握第一手情况；（2）确定议题，联络站对选民意见和代表建议分类整理，报街道人大工委综合平衡确定议题，并报区人大常委会选联任工委备案；（3）视察调研，组织代表和相关单位对议题相关情况进行集中视察或者个别视察；（4）代表议事，可以邀请常委会组成人员、有关单位负责人、选民和群众代表、专家学者等发表意见，形成解决方案；（5）跟踪落实，依据事项职权，将有关建议方案以《代表联系函》等方式分别提交给社区、街道、区政府职能部门，或者通过驻站的市人大代表或者区人大选联任委提交给市人大选联任委员会，跟踪督办相关工作；（6）公开监督，将议事会相关议题的进展及办理结果及时向社会公示，接受选民和群众监督。②《坪山区人大常委会探索人大代表联络站标准化建设》，深圳市人大常委会选联任工委：《深圳市第三届基层人大创新案例汇编》，2021年7月，第80—84页。

坪山区的代表协商议事会活动取得了比较显著的成效。据统计，23个社区代表联络站在四年多时间里共召开“代表议事会”186次，发出《代表联系函》172件，推动解决了教育、医疗、卫生、交通、水电路基础设施等民生热点难题2685件。③《坪山区人大常委会探索人大代表联络站标准化建设》，深圳市人大常委会选联任工委：《深圳市第三届基层人大创新案例汇编》，2021年7月，第80—84页。

案例3：石岩街道的双层议事协商活动。宝安区石岩街道组织的人大代表协商议事活动在街道和社区两个层面均得到有效开展。在街道层面，石岩街道按照宝安区人大常委会的统一部署建立了街道人大代表会议制度，通过街道人大代表会议这一履职平台，对街道办事处、街道民生实施项目、财政报告和人大工委的工作进行了沟通与评议。在社区的代表议事会层面，2020年7月石岩街道辖区的三个社区联络站即围绕“幼儿园交通安全问题”“地铁13号线施工影响居民楼问题”“石岩街道困难股份合作公司发展问题”三个议题召开了三次代表议事会。④《石岩街道2020年“人大代表活动月”工作总结报告》，《石岩人大》2020年第3期。

石岩街道人大工委坚持将解决交通难点、痛点问题作为推进人大协商的重要举措。例如，2019年4—9月，它推动开展了艾美特路口的交通安全隐患整治工作。石岩街道松白路、宝石南路和建兴路交会处，是一个重要交通节点，路口东侧为艾美特工业园，该路口存在严重交通安全隐患。2016年1月至2019年4月，该路口共发生258起交通事故，累计受伤71人。石岩街道人大工委组织人大代表进行了专题视察，并请市、区人大代表刘文灿领衔向区交通局和交警大队提出了改善建议。交通局和交警大队接到人大代表的建议函后高度重视，经过仔细研究，从9月28日开始连续采取了多方面的措施彻底消除了交通安全隐患，车辆行人通行效率大大提高。①石岩街道人大工委办公室编：《石岩人大工作纪实2019》，2019年，第67—68页。

2019年4月至2021年12月，石岩街道人大工委组织人大代表持续跟进，组织集体调研6次，召开座谈会9次，人大代表、政协委员联名提交建议与提案5件，收到相关部门回复函14件，推动有关部门取缔了辖区范围5个污染严重的混凝土搅拌站。②吴思荣：《中天元搅拌站、成晖石材厂开始清拆》，《山湖石岩》2021年第22期。

（三）参与式预算监督与协商式履职监督

深圳市基层人大协商体制机制创新的第三种类型体现在人大监督功能方面，代表性案例是罗湖区人大的参与式预算监督和宝安区探索的任后履职监督。

2014年以来，深圳市罗湖区人大创新开展部门预算——“参与式”阳光预算预审，形成了一套较为完善的财政预算监督机制。其要点在于，区人大常委会每年确定一个政务部门、一个街道作为“参与式”阳光预算的部门，将预算编制成册并作详细说明，组织人大代表深入社区，征求社区居民对于财政预算编制的意见；以此为基础，人大代表、行业代表、市民代表与相关部门的一把手进行面对面协商对话，代表如果对预算编制有疑问，部门负责人需要当场解释，或者事后给予书面答复；预算部门还要针对代表、市民提出的合理意见建议进行预算修改、完善，经区人大常委会审议之后，提交人大进行表决。③黄洁、汪济国、黄香珍：《先行示范和理论探索——“深圳市第三届基层人大创新案例交流推进会暨坪山区基层人大工作创新燕子湖论坛”会议综述》，《人大研究》2021年第10期。迄今为止，罗湖区人大共对10个政府职能部门和7个街道办事处的预算进行了审查，累计收集了近9000条意见建议，促使预算项目修改100余项，涉及预算资金近6000万元。

宝安区人大常委会于2017年7月开始探索对人大选举任命的国家机关工作人员履职情况进行监督。如，在每年年终召开的区人大常委会上，听取区长、法院院长、检察院检察长的专项工作报告后，常委会委员和列席代表就关心关注的问题与“一府两院”主要负责人面对面互动沟通；对于政府工作部门主要负责人的监督，侧重对其个人履职情况进行重点监督，每年年底审议个人履职情况报告，并组织人大代表提出意见建议。在任后监督实施的四年时间里，宝安区人大常委会共听取“一府两院”专项工作报告18项，评议区政府副区长、法院副院长、检察院副检察长及政府部门主要负责人139人次，共提出意见建议674项。宝安区人大常委会将开展任后监督的评议意见报送区委，也抄送了“一府两院”的主要领导，促进了人大常委会与“一府两院”的工作沟通，有效推动解决了一系列事关经济社会发展和人民群众的生产、生活、生态问题。④黄洁、汪济国、黄香珍：《先行示范和理论探索——“深圳市第三届基层人大创新案例交流推进会暨坪山区基层人大工作创新燕子湖论坛”会议综述》，《人大研究》2021年第10期。

三、基层人大协商提升治理效能的条件与机制分析

（一）基层人大协商对治理绩效的促进作用

迄今为止，深圳市区级人大常委会和街道人大工委在协商机制方面的创新实践，已经取得了明显成效。

第一，畅通了国家与基层社会、代表机关与执行机关、政府与群众之间的常态化而且行之有效的沟通机制，成功解决了城市基层治理中的一大批民生热点难点问题，提升了人民对党和政府的信任。如上文所述，石岩街道人大工委组织人大代表持续跟进，用了三年多的时间解决了辖区五个混凝土搅拌站的噪音污染和环境污染问题，在没有大的社会冲突的情况下促使搅拌站自主搬迁，改善了当地居民的人居环境；坪山区的社区代表议事会制度化推进，解决了2000多个民生热点问题；盐田街道人大协商会在盐田港后方陆域交通治理方面持续发力，促进了政府部门和民众之间的沟通，提升了群众对党和政府的信任。

第二，提升了基层政府部门的回应性，提高了行政效率，促进了依法行政。如何迅速而有效地回应社会公众的需求，建立高效的回应型政府、服务型政府，是世界各国行政体制改革所面临的共同难题。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。如何更好地满足人民对美好生活的需要，也是提高基层政府回应性的重要目标。政府回应能力建设的一个重要难题是由于资源有限、注意力有限，政府部门无法轻易识别公众特定需求的强度和迫切性，从而难以及时而精准地予以回应。深圳市基层人大协商机制创新的一个重要功能在于能够有效整合公众的利益诉求，通过代表建议、代表联系函等方式提交给有关部门，提升了政府回应的精准性和时效性。

第三，提高了区人大常委会、街道工委和基层人大代表在参与立法、监督、重大事项决定以及联系群众、反映群众诉求方面的履职能力。《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉》指出，长期以来，我国地方人大在行使法定职权方面存在不充分、不到位，甚至虚化现象。深圳市在加强街道人大工委建设、推进代表联络站建设的基础上，赋予代表联络站以社区立法联系点的职能，依托街道人大工委和代表联络站召开协商会、代表议事会，使基层人大在参与立法、监督、重大事项和联系群众方面的法定职权得以落到实处，充分发挥地方国家权力机关和人大代表的作用。

第四，作为中国特色社会主义先行示范区，深圳在基层人大协商方面的体制机制创新，为全过程人民民主在基层人大建设方面的推进提供了可供借鉴的经验。2019年1月，坪山区龙田街道工委被广东省人大常委会办公厅授予“广东省推进县乡人大工作和建设先进集体”；2018年11月—2019年7月，上海、贵州、辽宁、黑龙江、陕西、新疆等多个省、自治区、直辖市的基层人大负责人率团来深圳考察坪山等地在人大代表社区联络站建设方面的经验，①深圳市坪山区人大常委会办公室：《基层人大规范化建设的坪山实践》，2019年8月。深圳基层人大协商开始发挥示范效应。

（二）深圳基层人大协商的运行机制分析

深圳市基层人大协商机制的建立、持续和扩散，取决于区人大常委会/街道工委与市人大常委会、区“一府一委两院”三个维度的良性互动关系，以及人大常委会与人大代表之间的良性互动关系。如图1所示。

图1 基层人大协商的运行机制

市—区人大常委会之间的法律监督与指导、联系。本文所谓基层人大协商，主要是指区、街道和社区层面的协商机制。尽管深圳市人大常委会对于各个区人大常委会没有领导关系，但是市人大常委会对区人大常委会的工作联系和业务指导，在很大程度上决定了基层人大协商机制的建设和运作。例如，代表议事会所依托的代表联络站，其建设规范即来源于《深圳市人大代表社区联络站工作职责》（2008年）、《深圳市人大代表社区联络站工作办法》（2015年）；2017年福田区率先推出民生项目人大代表票决制之后，深圳市人大常委会于2019年开始在全市推广，并出台了《深圳市区级人大开展民生实事项目票决制工作指引》，明确了民生项目票决制的原则、程序、工作流程和监督方式。区人大常委会对市人大常委会的工作支持与配合，也为基层人大协商提供了新的合法性。例如，宝安区人大常委会通过立法调研，给市人大常委会制定地方性法规提供了非常专业翔实的立法建议。

区党委对区人大及其常委会的领导关系。根据《中国共产党重大事项请示报告条例》，区人大常委会所主导开展的各项重要协商议事活动和监督活动，以及相关机制创新实践，均通过区人大常委会党组向区党委进行了请示报告，获得了区委的同意与认可。以宝安区建立街道人大代表会议制度为例，2019年10月29日，区委六届132次常委会研究通过了《中共深圳市宝安区人大常委会党组关于建立街道人大代表会议制度的请示》；2019年12月13日，区六届人大第48次常委会审议通过了《宝安区人大常委会关于建立街道人大代表会议制度的决定》；2020年7月至8月，在区人大常委会的领导和组织下，石岩街道等十个街道先后召开了街道人大代表会议，听取评议工作报告、测评民生实事、组织代表视察，开展相关协商活动。

区人大常委会与“一府一委两院”的互动关系。区人大常委会与“一府一委两院”的关系主要体现在三个方面：一是区人大常委会通过代表建议、代表联系函等方式向政府部门和法院、检察院提出具体建议，相关部门办理建议并进行回复；二是对政府部门开展“参与式”预算监督；三是探索对人大任命国家机关组成人员开展任后监督，以协商式监督为主要形式。从深圳市各区的基层协商实践来看，代表建议办理最为关键。为了避免政府部门“重答复、轻落实”从而导致协商机制空转的问题，坪山区就代表建议办理的评价机制进行了改革，将政府部门对建议的答复评分确定为40%，办理落实评分为60%，①坪山区人大常委会办公室：《坪山区人大常委会关于探索建立代表建议办理工作百分制分段评价机制的工作方案》，深坪常委办［2018］52号文件，2018年11月30日。推动政府部门切实办理代表建议，提高了协商实效。

区人大常委会与人大代表的互动关系。在深圳基层协商实践中，区人大代表的积极履职发挥了非常关键的作用。由于缺乏必要的选举连任约束和选举关联性，一些地方的基层人大代表存在不会、不愿、不敢履职的现象。为了调动人大代表履职积极性和主动性，深圳市多个区的人大常委会进行了“代表履职积分制”改革，并将代表履职积分情况定期通过微信公众号和相关媒体平台向社会公众发布（见表4）。

依据坪山区和相关区人大常委会的文件，代表履职积分较高者可以获得适当表彰，并在换届时作为推荐连选连任的重要指标。应当指出的是，在人大代表的选举关联性没有得到提升的情况下，这种通过代表履职的量化评价和管理方式改革，在一定范围内非常显著地推动了地方人大协商履职模式的成长。①何俊志：《中国地方人大的履职管理驱动型创新：理论与案例》，《四川大学学报》（哲学社会科学版）2020年第2期。

（三）基层人大协商模式制度化的特殊条件与影响因素

深圳基层人大协商模式是否具有推广意义是一个非常关键的问题。这种协商机制的产生、持续和扩散，至少需要特别考虑三个方面的条件和影响因素。

其一，经济发展水平和公共财政能力。作为经济特区和新型工商业城市，深圳总体经济发展水平比较高，地方政府的财政收入也非常雄厚，2019年的一般公共收入达到3773亿元，政府性基金收入达到1005亿元，②深圳市统计局、国家统计局深圳调查队：《深圳统计年鉴 2020年》，北京：中国统计出版社，2020年，第281页。这使深圳市和各个城区均具备了比较充足的财政资源用于改善民生。本文所研究的基层人大协商体制机制创新，正是在这一背景下产生的。遍布各个街道的人大代表之家、覆盖各个主要社区的人大代表联络站以及各种民生实事项目的协商议事，均是以非常充足的财政收入作为基础的。在经济比较发达的背景下，这种以分配政治和民生项目为主要议题的人大协商机制，是否可以扩散到资源比较匮乏的中部发展中地区，乃至西部不发达地区，是一个需要理论界和实践部门共同研讨的问题。

其二，基层治理体制机制创新的政治空间。作为中国特色社会主义先行示范区，深圳各级党政领导和各级人大常委会领导作为基层治理体制机制创新的关键行动者，思想解放，具有较强的创新精神和创新意识，在发展全过程人民民主的具体策略和路径方面具有较大的空间，允许存在多种先行先试的探索。例如，在人大代表街道履职平台建设方面，宝安区称其为街道人大代表会议，而龙岗区称其为选民代表会议；在代表履职积分制和民生项目代表票决制方面，不同城区也存在一些细微差异。这一特殊条件使基层人大协商机制在深圳具备了多样化的成长空间，而正是这种多样化说明了这种协商机制还在起步阶段，每种具体机制的未来走向尚需长期观察。

其三，人民群众的参与意识与参与文化。图1显示，在人大协商各个主体所涵盖的五组关系之中，市人大常委会与区人大常委会、区党委与区人大常委会、人大常委会与政府部门及“一委两院”、人大常委会与人大代表之间均建立了比较良好的协商沟通机制；然而，人大代表与选民/群众之间的沟通机制依然比较薄弱。在选举关联性比较薄弱的条件下，由于管理驱动而诱发的人大代表积极履职现象是否可以持续，也需要时间检验。当然，应当注意的是，随着人大协商机制的发展，人民群众的人大意识、政治效能感和参与意识也在逐步提高。基层人大协商机制能否与人民群众的参与型文化相互促进，决定了基层人大协商机制创新的成长与扩散。

四、总结

本文以调查资料和文献资料为基础，对深圳宝安、坪山和盐田三个区的基层人大协商机制创新案例进行了简要考察，描述了基层立法协商、街道人大协商、社区代表议事会以及协商式监督的具体运作情况，探讨了人大协商提升基层治理效能的条件和机制，并就人大协商的深圳探索制约因素进行了分析。人大协商的机制创新，解决了众多民生热点难点问题，密切了党群关系，提升了人民群众对政府的信任；提高了基层政府部门的回应性；激发了区人大常委会、街道人大工委和人大代表依法履职的积极性，培养了其履职能力。当然，深圳在基层人大协商方面的创新及其成效，是建立在经济发展水平较高、地方先行先试空间较大、人民群众参与热情较高的基础上的，其制度化水平及其扩散潜力，尚需长期实践加以检验。

《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》特别强调：“鼓励基层人大在履职过程中依法开展协商，探索协商形式，丰富协商内容。”①《十八大以来重要文献选编》中册，北京：中央文献出版社，2016年，第295页。正是在这个意义上，深圳基层人大在探索协商机制、丰富协商内容方面的创新实践，提供了可资借鉴的宝贵经验。在中共中央提出全过程人民民主重大理论创新的背景下，深圳基层人大协商的体制机制创新值得学术界进一步关注。