社会主义民主何以落地——用中国协商民主程序支撑全过程人民民主

韩福国

（复旦大学，上海 200433）

“在中国建立什么样的政治制度，是近代以后中国人民面临的一个历史性课题”，而“中国共产党领导人民取得革命胜利后，国家政权应该怎样组织？国家应该怎样治理？这是一个关系国家前途人民命运的根本性问题”。①习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话（2014年9月5日）》，《求是》2019年第18期。作为推进国家治理体系和治理能力现代化的执政党，中国共产党着眼坚持和拓展中国式现代化道路，对以上历史性课题和根本性问题进行了回答，在深化对现代民主政治发展规律的认识基础上提出了“全过程人民民主”的重大理念。庆祝中国共产党成立100周年大会和中央人大工作会议、中央政协工作会议等一系列重要会议，尤其是党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，均从不同视角肯定了“全过程人民民主”在党的建设、人民代表大会制度、人民政协制度、政府决策和基层治理等不同领域推进的必要性。

由此，一个核心的问题是：“全过程人民民主”与此前所建构的社会主义民主制度一样，究竟如何“落地”？借助何种载体而成为“最管用”的民主形式？

一、超越重复解释：过程与制度、规范与程序的逻辑关系

“中国是一个发展中大国，坚持正确的政治发展道路更是关系根本、关系大局的重大问题”“以什么样的思路来谋划和推进中国社会主义民主政治建设，在国家政治生活中具有管根本、管全局、管长远的作用”。①习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话（2014年9月5日）》，《求是》2019年第18期。“全过程人民民主”正是这一思路下的中国民主的战略谋划和具体推进。

（一）从“民主的全过程设计”走向“全过程民主落地”的逻辑进展

中国共产党十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》对社会主义民主制度的最新总结和判断是：“党的十八大以来，我国社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进，中国特色社会主义政治制度优越性得到更好发挥，生动活泼、安定团结的政治局面得到巩固和发展。”这里清晰地界定了中国民主政治发展的三个取向，即制度化、规范化、程序化。因此，我们研究和界定社会主义民主制度的任何一个层面或领域，都必需回答三个关键问题：社会主义民主在制度上有何结构化生成？在规范上是否稳定提升？在程序上何以有效操作？

这三个问题同样需要在政治内涵、理论内涵、实践内涵三个层次上得以呈现，而不能陷入理论话语对政治规定的简单且重复解读的循环；否则，理论研究会失去对政治制度解读的生命力和价值所在。社会主义民主不是离开具体实践而缺乏验证的制度设想，而是在规范化之下的民主程序实际操作的结果。实际操作、概念解释与制度体系三者构成一个自下而上的验证过程，使制度化、规范化与程序化形成一个相互循环的逻辑结构。

由此，三个问题与三个层次构成了一个复合关系，贯穿了社会主义民主制度如何解释和何以发展的内在脉络（见图1）。

图1 中国特色社会主义民主的逻辑结构图

从政治内涵上观察，中国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，以人民代表大会制度为政体，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度为基本政治制度，形成了全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建了多样、畅通、有序的民主渠道。这些制度规定已经十分成熟，在政治理念上具备了先进性和现代性，从这个角度而言，社会主义民主制度已经完成了政治设计的“前半程”。如何把历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一起来，把民主价值和执政理念转化为更加科学有效的制度安排，并且进行有效的操作，真正做到“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”？换言之，在国家政治规定和政策文本对社会主义民主制度的“前半程设计”下，如何更好地坚持和发展全过程人民民主？这是我们当下研究面临的一项重大课题。

全过程人民民主发展的“治理中轴”，可对上述问题做出回答：构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵，从实际操作的“后过程落地”入手，把理论和政策上界定的“社会主义民主政治特色优势”发挥出来，使“全过程人民民主”成为“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。这就是我们研究和实践“全过程人民民主”的中轴线。其中需要抓住一个理论解释关键点，即“全过程人民民主”不能是对制度文本的重复描述。当前许多理论解释，恰恰是把“全过程民主”的概念套用在中国“人民民主制度体系”之上，重复说一遍，如同我们过去过多、过快地解读很多有生命力的概念一样，最后均变成一个什么都能装的“概念筐”，理论解释变成了“循环论证”，从而损伤了“全过程民主”的实质性价值和时代进展性。

关于“全过程人民民主”的文本表述是：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”①《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调 坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主》，《人民日报》2021年10月15日，第1版。由此可见，全过程人民民主超越了过去反复强调的“实质民主”“成果民主”“间接民主”等，而是把“实质民主”与“程序民主”，“成果民主”与“过程民主”，“直接民主”与“间接民主”结合在一起，构建了一个整体性、系统性和科学性的论述，形成了“全链条、全方位、全覆盖的民主”这一论断，使之落地为“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。如果仅仅停留在政治内涵和理论内涵的“前半程”论述中，我们就无法真正理解“全过程”这一新提法的价值所在。

习近平总书记强调：“发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标，是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。前一句规定了根本方向，我们的方向就是中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路。后一句规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。两句话都讲，才是完整的。”②习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话（2014年9月5日）》，《求是》2019年第18期。全过程人民民主的目标必然是“推进国家治理体系和治理能力现代化”，在这一目标下对其进行完整的程序和环节设计，并在实践中进行检验，是社会主义民主发展“后半程”的重要任务——这正是党的十九大报告提出的“形成完整的制度程序和实践案例”①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第38页。最重要议题；进而保证社会主义民主制度在各个层面和领域、各个组织和结构中得到实践，凝练出“最管用”的民主程序和治理方法出来。中国社会主义民主的逻辑结构由此就向“全过程民主”延伸——从民主的“全过程设计”走向“全过程民主”（见图2）。

图2 全过程人民民主的逻辑延伸图

“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力”，实现“用制度体系保证人民当家作主”。毫无疑问，全过程人民民主是在中国共产党的政治领导下人民当家作主制度的深化，它自然要把党的领导贯穿在各方面、各环节，这也为各级各领域的党建工作提出了要求，要把“人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”②《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调 坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主》，《人民日报》2021年10月15日，第1版。。

更为重要的是，以上所述社会主义民主全过程的逻辑延伸，通过“制度实践绩效”而落地，通过有效的程序创新实践，为实现“党领导人民依法有效治理国家”提供了现代化的载体，从而在整个过程循环上将党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一到社会主义民主政治实践中，实现了完整的“闭环运行”。

（二）从“选举过程”走向“治理过程”的程序设计

全过程人民民主践行“以人民为中心”的发展思想，只有它构成了人民当家作主的生动实践和必由之路，才能更好地凝聚人民的力量。人民当家作主完成“投票”以后，日常的民主绩效如何获得，更是“当家作主”的重要过程。

“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”①习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日，第2版。至此，社会主义民主制度在政治内涵上明确包括了两个部分即“选举民主”和“协商民主”，具有了“两条腿”，可以走完“全程”（见图3）。

图3 中国社会主义民主制度结构图

党的十八大报告第一次把协商民主作为党代会报告单独部分列出：“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。……把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”②胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年，第26页。这在中国民主历史上第一次明确了协商民主是人民民主的重要形式。

党的十九大报告进一步指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”③习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第37—38页。这里就把协商民主作为党的领导的重要方式，并且把党的领导与人民民主融合在协商民主之上。这蕴含了“全过程”的思想理念——“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”④同上。。

两次全国党代会报告都规定，协商民主要在政党协商、人大协商、政协协商、基层协商和社会组织协商等全领域推进，要广泛、多层、制度化发展。所以说，社会主义协商民主已经成为中国民主制度在“后半程”实际操作中的程序载体。

2019年习近平总书记在上海视察基层社会治理的空间时强调人民民主是全过程的。因此，在我们长期论证社会主义民主制度优越性的基础上，要坚持人民至上，践行全过程人民民主，除了重要的人大换届选举工作外，还要重点发展公众全过程参与立法机制、人大法律监督和工作监督机制、人大代表深度参与常委会工作机制、民生实事项目人大代表票决制等一系列具体实际程序，才能把人民当家作主真正具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往上来。这个逻辑线不能偏。

要全面呈现全过程人民民主的显著优势，就必须从民主制度安排的选举程序走向治理程序，也就是说，在选举制度不断完善具体的程序设计基础上从“选举走向治理”（见图4）。

图4 中国特色社会主义民主中的选举与治理过程匹配图

二、实现治理过程：社会主义协商民主的程序创新

社会主义协商民主不是简单的民主式协商过程，或者按照西方欧美社会的单纯随机抽样选择参与者的程序，而是一个融合了党建引领、人大决策监督、政协全面参与、民众自治民主与政府决策的民意整合的全过程协商——协商于决策之前和决策之中。这是中国式协商民主创新的关键点，即把全过程人民民主落实在全过程协商的完整程序与环节之上（见图5）。现在很多地方在决策的评价中，也引入了协商民主程序。基于中国已有的多个实际操作案例，社会主义协商民主已经提炼出涵盖决策全过程的民主程序与科学环节，是“可行则必行”理论的落地。换言之，它是政治需行性、理论应行性、实践可行性三者的结合。

图5 社会主义协商民主全过程结构图

（一）程序合理与环节完整：实际操作让民主落地管用

社会主义协商民主完整的科学程序，能最大可能地保证决策项目涉及的所有民众（利益相关者），均有平等的发声机会，并且发出的声音经过全过程的有序协商，让政策制定者能科学地吸纳到政策结果当中。

一些操作者既渴望创新的民主制度能得到延续，同时又不耐烦全过程的民主程序与科学环节的要求，认为全部的过程过于烦琐，而所谓的程序与环节未必有用。殊不知，恰恰是程序及其环节保证了制度过程完整；反之，缺失了完整性，操作者往往会面临新问题，又抱怨制度不科学或者参与民众素质太低。我们发现，最早实践协商民主的一些地方已失去了科学的程序坚持，变成了一个“停滞或者倒退”的形式化存在。

中国改革开放四十多年来，起初被认为如同天书的民主程序规则，如今大多变成了中国地方党委政府与社会的基本行为规范。完整的民主与科学程序可以为人们提供交流的共同平台，因此中国特色社会主义民主制度需要严格的程序设计；否则，人民民主的真诚愿望将会逐渐被混乱的“私利”或者“假公济私”所侵蚀。

（二）复式选择代表程序：寻找“最大多数人”

无论民主参与的评价指标如何界定，它已是衡量中国社会主义政治发展——“党的领导、人民当家作主与依法治国”的重要部分。其中，民众是否具有平等参与机会，是衡量人民当家作主的重中之重。毫无疑问，我们必须改进传统基层社会治理中的“政治分配”与“指定代表”参与的弊端，这也是我们在协商民主实际操作中的重点。要得到真实的民意，就要找到有代表性的民众，而不是指定的“可靠的熟人”。协商民主的复式程序，一是通过随机抽样选取部分参与者，“选择最大多数人参与”，让“沉默的大多数普通民众”能进入表达渠道中；二是保留政治分配的体制代表，让干部群体真正议事，而不是一贯的“领导者”，与民众进行平等的协商沟通。

其一，超越欧美国家的随机抽样方法。欧美很多国家认为随机抽样方法可以产生一个没有偏差的参与样本。例如“协商民意测验”就坚持随机抽样，以及协商程序的有序规则。①［美］詹姆斯·S.费什金（James S.Fishkin）：《倾听民意：协商民主与公众咨询》，孙涛、何建宇译，北京：中国社会科学出版社，2015年。但其可以随机抽样的社会前提，是基于一个区域具有完全竞争性的民主制度，且民众的表达机会、能力和参与意识是匀质的。在中国实践中，我们面临着纯粹依靠随机抽样的“社会结构不均衡”，随机抽样就会产生如下问题：一是除了基于全体样本随机抽样的民意代表外，党委政府部门中具体工作人员的意见变化如何考虑？二是社区干部和村干部这些日常比较了解社会的群体意见如何？积极参与者如何表达意见？三是如果人大代表沟通选民的机会不足甚至缺乏，那么他们的决策意见如何表达？四是如何进一步科学地整合这些民意，而不是简单地进行项目得分排名？基于中国基层社会的政治结构、国家的政策文件，以及国际经验的参考，社会主义协商民主的实际操作过程，应根据前期实践项目的经验，解决以上容易导致中国协商民主出现偏差的程序问题和过程不完整的问题，以超越“指定代表”和“单纯随机抽样”的片面群体的决策参与，适应中国政治结构的独特性。

其二，建构中国协商民主代表的复式选取方法。复式协商民主决策方法，精准地聚焦于中国具体的社会分层和政治结构，采用“政治分配”+“随机抽样”的复合式方法，形成具有中国特色的协商民主决策过程（见图6）。它超越了传统的“全部指定代表”的缺陷，又包含了体制内政治分配的代表；超越简单随机抽样的中国困境，在社会群体尤其是新生的社会群体中选取代表，形成更完善的参与样本，合理提取各社群意见。在中国公共事务领域，人们参与意愿与能力之间差异很大，不像生物医学的随机抽样具有科学的匀质性。协商民主选择代表的复式程序，在同样样本容量的情况下比单纯随机抽样的精度高。②常见的社会分层变量有性别、年龄、教育、职业等，最合适的变量就是“职业”这一最能体现政治结构的社会变量。

图6 社会主义协商民主的复式选取参与者过程图

（三）从随机抽样到复式抽样的地方实践

1.随机抽样的项目制案例

在协商民主实操的初期，针对项目制的内容采取随机抽样，改变了传统的指定与邀请参与代表的习惯，扩大了参与面，让协商过程覆盖了全体人群。此处列举部分已成功落地且管用的案例，以印证这一过程的“管用”。

（1）“古美平阳六社区改造项目”协商代表的抽样

2014年上海市闵行区古美路街道，针对“平阳六社区改造项目”，随机抽样了260名符合参与资格的居民代表，并且提前进行了随机分组（见表1）。提前分组减少了当场随机分组的工作量，但报到当天各小组出现人数不均衡的现象，有的小组人数太少。这是随机方法坚持“抽大数”和“当场随机分组环节”的原因所在。

表1 上海闵行区古美路街道“平阳六社区改造项目”代表选取名单（略）

（2）浦兴路街道自治项目的代表抽样

2015年上海市浦东新区浦兴路街道采取了分步随机抽取：第一步在6.5万户街道居民中，随机抽取了400个门牌号；第二步在400户中设置“18岁以上，生日距离5月31日最近”的条件，每户选取一人参与协商民主决策，共抽选360名有效的居民代表，且规定不能替换（见表2）。街道委托各居委会邀请这些居民来参与。“居委会只管诚意邀请，来不来是居民自愿。”①刘璐：《 我的地盘谁来做主 浦东新区浦兴路街道首次采用协商民意测验》，2015年8月24日，http://www.shzfzz.net/node2/zzb/shzfzz2013/yw/u1ai865488.html。

表2 上海市浦东新区浦兴路街道“居民自治金分配”参与代表抽样名单（略）

（3）温岭市泽国镇的“随机”与“挑选”代表

中国最早采用随机抽选代表的浙江温岭市泽国镇的协商民主恳谈，得到了党和国家领导人的高度评价：“中国的协商民主比很多西方国家都做得好。”②［美］熊玠主编：《把协商民主作为国家战略——〈习近平时代〉选载》，《学习时报》2016年6月30日，第3版。其选取方式进行了多次调整：2005年泽国镇按村（居）抽样到户；③2005年泽国镇采用了被当地群众形象地称为“乒乓球摇号”的方式，在全镇12万居民中抽样：按照1000人口以上每村4人、1000人口以下每村2人的分配比例，确定了民意代表人数，全镇每户人家都分到一个号码，写有哪户号码的乒乓球被抽中，该户就可派出1名代表参会。2006年是按人口比例，即从全镇12万人口总数按2‰比例，随机抽选出237名民意代表；2008年依据村民选举名单，计算机随机抽选197位民意代表；2009年则使用了2008年样本；此后一段时间内采取了邀请代表参加，回到老路上。2016年为各个样本库内“乒乓球摇号随机抽样”，初步实现了复式抽样的流程。

2016年度预算恳谈代表就从全体人口中的“乒乓球摇号”，改为在各个确定的人口库中“摇乒乓球”——抽取村民代表、妇代会代表、共青团代表、企业代表和“新温岭人”若干人。同时规定：①民意代表的产生不是按村（居）而是按人口比例，按全镇人口总数的2‰比例从12万人口中随机抽选出237名代表；②从规模企业中随机抽选出12名外来员工代表；③由镇人大主席团推荐产生5名人大监督员。

总体上看，从1999年开始的“民主恳谈”到现在，温岭市一直鼓励各乡镇的创新积极性，没有在程序上强制统一规定，因此，各子样本的代表选择方式比较多元（见表3）。

表3 浙江省温岭市协商民主子样本的结构比较表

2.协商民主的程序进展：从单项目参与到全过程参与创新

以上随机抽样的实操项目，基本限于具体而明确的事项参与，例如预算分配或者改造项目，项目结束，协商过程也随之结束。而在一些涉及全过程参与的制度创新，需要结合中国政治参与结构，进行人员的复式选择。

（1）上海市浦东新区洋泾街道社区代表会议列席代表的复式抽样

2019年上海市浦东新区洋泾街道提供了“社区活动的志愿者、积极分子、街道没有分配代表名额的部分居委会书记和主任”构成的2300多人的“抽样大名单”，由复旦大学城市治理比较研究中心随机抽取了73名人员（见表4）。

表4 2019年浦东新区洋泾街道社区代表会议列席代表抽样名单（略）

经确认共有28名抽样代表进入了名单，当天出席为21名，他们参与了与体制内政治分配和邀请的代表的全部协商民主活动。此次并非真正“随机抽样”，列席代表实质上仍然是在社区积极分子内选。

（2）上海市浦东新区陆家嘴街道社区代表会议的复式抽样

陆家嘴街道处于中国改革开放标志区，人口结构的国际化和多元化十分突出，因此，其社区代表会议代表的复式抽样，更吻合国际大都市的现代人口结构特点。随着中国改革开放的不断深入，人口的国际化特征会更加普遍，这一方法也必然具有更大发展空间。

陆家嘴街道的一个重要的创新是，即使是社区干部的“社代会代表”，名额不再是全部“政治分配”：除了规定的社区书记（或坐班主任）是社代表外，其他社区干部名额在全体社区干部群体内随机抽样，避免了前面谈及的社区层面的社代表为“书记+主任”的“老面孔”。在街道提供的99名社区干部名单中，复旦城市治理比较研究中心抽取了61名社区干部代表（见表5）。

表5 上海市浦东新区陆家嘴街道第五届社区代表随机抽样结果名单（略）

该街道还在5万多名外来人口（不包括境外人口）里，按照“1/3的参与率”，随机抽取了40人；在9万多名实有人口库里随机抽取了40人。

3.中国协商民主全过程抽选程序的总结

在随机抽样方式选择协商参与代表的浦兴街道自治金分配和古美平阳六社区改造项目实操之后，上海浦东区的洋泾街道和浦东新区陆家嘴街道、静安区南京西路街道“社区代表会议”，嘉定区真新街道的“党代会和社代会”参与名单选择程序上，都改变了传统的街道党工委分配和邀请全部代表的单一政治分配方式，采取了复式抽样方式，“拿出”了部分代表名额（列席代表或正式代表），在街道内全部户籍人口名单中随机抽选参与代表。这一“政治分配”+“随机抽取”的复式结构推广到乡镇层面的代表协商会议中，紧扣了上海“加强社会建设和创新社会治理”的“1+6”政策的目标。

协商民主的复式代表选择过程，超越而非抛弃邀请代表的政治程序，超越而非抛弃“随机抽样”的环节，在很大程度上激励或者“激活”体制内分配代表的协商议事。

（四）全过程协商：人民民主实践的完整闭环

社会主义协商民主之所以能有效提升治理的效能，形成最广泛、最真实、最管用的程序，关键在于它不仅完成了第一步的科学选举代表的过程，而且形成了决策过程的“完整闭环”。

1.有主持的分组恳谈

“注意收集不同的意见。意见一致了就不会发生不团结现象，不团结就是因为有不同的意见而又得不到解决。”①《毛泽东文集》第5卷，北京：人民出版社，1996年，第28—29页。缺乏协商的社会主义民主下的集体决策和简单多数投票表决，个体也往往关注的是其利益最大化和成本最小化，很少审慎地“思考”公共利益和其他人合理的利益。民主需要达成妥协，一个程序科学的协商民主恳谈过程在相互的利益妥协中需要考虑以下几个问题：一是每个人到底可以获得什么利益；二是妥协付出的代价是什么；三是付出的代价能否有一个正反馈。

恳谈过程中维持规则的独立主持人的功能发挥，不仅是保证每个人能获得平等的发言机会、聚焦讨论问题，防止少数人控制讨论过程，更为重要的是防止个体执着于自我利益，导致矛盾的不断激化，进而造成每个人态度的固化。实操项目一般邀请中小学老师主持，他们具有协调多人的经验，主持效果比较好。其他利益不相关的志愿者也可以，但不能是当地政府官员和基层社区或村干部，以避免出现立场不中立的现象。也有学者提出，“无论是职业化主持人还是在校师生，都存在一个问题：地方性知识的欠缺。在针对社会矛盾而进行的民主协商中，这个缺陷几乎是无法弥补的”②谈火生等：《协商民主的技术》，北京：社会科学文献出版社，2014年。。

2.议事规则的全程遵守

协商民主全过程都需要严格遵循“议事规则”，让参加者只围绕着本次公共决策所涉及的“事项议题”进行讨论，而不是什么“社会话题”都拿到协商会上去讨论，即一次一事一议，不准跑题。

协商过程的“大、小组主持人”拥有“罗伯特议事规则”知识，可很好地帮助主持工作。温岭市泽国镇连续多年的“参与式预算民主恳谈会”，就有意识地援用了几条“罗伯特议事规则”：发言只能表达与议题有关的意见；一次发言，只能提一个问题；一个意见发表后，反对意见优先发表；每次发言时间限定三分钟；等等。同时，参与者有了前期的材料阅读基础，协商过程可以基本保证议题集中，而不会变成“话题牢骚会”。主持人需要严格的技能培训，尽可能进行一些主持模拟，了解如何保持中立、引导协商等各种问题。

3.不同意见的科学整合

除了个体之间的意见差异，如果按照社群分组协商，可以清晰地发现不同社会群体的小组讨论聚焦点存在着差异。

——基于全部人群随机抽取的小组协商结果，可能较专注利益分配是否公平；

——社区工作者的小组协商结果，可能较集中于弱势群体的需求是否考虑；

——政府工作者的小组协商结果，可能较注意政府目标落实的可行性；

——专家和社会组织的小组协商结果，可能关注社会整体性发展是否体现。

所以，不同群体协商意见的整合结果，可为公共决策提供一个多元民意基础，不再是传统“少数指定代表”的固定意见，或通过“激烈上访方式”表达的片面利益（见图7）。这些协商意见在最后整合中占多大的比例，既可以根据具体的项目来赋权，也可以设计一个合理公式来整合。这取决于当地决策者的经验判断，以及客观的区域社会分层结构。

图7 多元民意协商整合流程图

4.态度“极化”的避免

意见不同是社会民意的固有特点。民众“放于利而行”，不同表达构成了多元社会存在的基础，因此，现代社会更容易形成而不是减少态度极化（polarization）。独立主持人可以防止一些社区精英，或有过多意见的居民成为“麦霸”。良好的规则可以让大家的不同意见得以表达，在规则的引导下如何“对事不对人”地讨论和沟通，不至于演变成一个“伤感情”的争吵过程，这是协商民主最需要着力的地方。观点对立并不代表无法达成意见集中。协商民主的多次实操结果显示：在意见争执基础上，中国民众仍然可有效地达成“协商共识”。①刘璐：《 我的地盘谁来做主 浦东新区浦兴路街道首次采用协商民意测验》，2015年8月24日，http://www.shzfzz.net/node2/zzb/shzfzz2013/yw/u1ai865488.html。即使在竞争性的项目协商民主决策中，在中立主持人的有序引导下，结果也能避免“极化现象”，而这几乎是缺乏协商民主功能的一般性竞争民主讨论无法实现的目标。

真正的民主决策绝不是“为了简单反对而反对”，而是学会在维护自己利益的同时，对全体人民的利益予以理解，达到“站在自己的角度理解别人，站在别人的角度观察自己”。任何一个社会的民众参与议事效能，是通过民众参与过程中的反复训练，逐步达到一个大家利益共存的境界，尽力抵近最可能的“社会共识”。

5.全体协商过程：信息均衡达成共识

社会主义协商民主的大会协商恳谈过程中，在第一轮小组协商结束后，每个小组总结出自己认为最重要的2—3个问题，向由决策官员、技术专家组成的“大会专家组”提出问题，通过决策者的回答，进行“答疑解惑”，进一步了解项目信息。如果小组想要提交大会讨论的问题多于两个，可以协商决定或者投票表决。大会主持人在每一个小组代表提出问题之后，要征询专家组，看看哪一个专家可以并且愿意回答这一问题；也可以请主要领导指定相关专家回答，但专家只针对决策事项的信息回答，而不对项目点评。

与小组主持人相比，大会主持人要具有更高的协调掌握能力，要避免大会讨论过程的意见重复，促进整体的协商效果：既不能过于主观地控制发言，又要注意时间，防止大会产生“态度极化”。

通过问题提问和解答，所有参与者进一步了解信息，做出信息深化后的判断。在各个小组提出问题基础上的大会讨论，提供了第二次的意见协商，让大家了解自己小组外的意见，这就进一步整合了意见和沟通了信息，从而使得个体利益进一步聚焦于公共利益。大会协商之后，各小组重新返回讨论场所，带着经过大会解答之后仍然存在的问题，进行第二次小组“复盘”。第二次小组协商恳谈之后，参与者填写第二次（或者第三次）项目问卷，整个协商恳谈过程结束。最后，项目成员统计问卷和进行技术分析，并撰写分析报告，提交决策部门决策参考。

6.协商民主的“分—总—分”复式过程

社会主义协商民主决策的“大小组”结构，形成了“分—总—分”式讨论，每个人不仅了解自己的“个体利益所在”，也了解“其他人的利益所在”，达成“共享的利益”，以及尽可能接近“公共利益”，形成一个“共赢”的人民民主结果：决策具有了多样性的民意基础，而不是简单多数人的“跟风式表达”；公众意见得到“过滤式”整合，而不仅是基于盲从和单纯个体利益的“意见反映”。

许多量化研究已证明，协商基础上的具体事项态度切实发生了向公共利益方向的转变。虽然在竞争性项目的选择中会出现公共利益的聚焦状况，但不会出现想象的激烈利益分歧；在一个完善的协商流程后，民众对一些更加具有公益性质的公共项目进行首肯，而不是狭隘地支持本社区或者小群体项目。

7.结果公开：形成“最大公约数”

结果的公布是任何民主决策最为重要的过程之一。结果没有公开的决策，虽然有民主化参与过程，但是与传统闭门决策没有太大的差异，因为民众不知道到底哪些民意得到了采纳。结果的反馈，既让参与者了解协商恳谈的结果是否提升了决策科学性，同时又可以让他们对下一次的协商民主决策拥有信心，形成了真正的全过程程序。这才能真正培育起民众的参与积极性，使其养成持续参与民主决策的习惯。

最关键的是，这些全过程的程序实现了中国政治结构下协商意见的全面性、合理性和科学性，可以说是对党的十八大、十九大报告以及一系列政策文件中关于协商民主在国家层面战略设计的“落地”。

三、实现全过程的知情决策：用有效的结果验证治理过程

虽然许多项目在协商前后都表现出“一致性评价”，但协商后的一致性具有真实而坚实的“公约数”基础。也许有人担忧：“如果民众否决了所有的项目怎么办？”提出这一问题是对民主缺乏最基本的理解。因为协商后不可能所有参与者的态度都发生截然变化，事实上也不可能发生，参与者在协商前后问卷中一直坚持的意见，才是体现其最为核心利益的所在。

在具体的协商民主参与中，决策者不是一定要“照搬”结果，而是要将部分结果通过“公告”等形式告知所有的参与者，形成最终的“全过程”。2015年上海市浦东新区浦兴路街道“居民自治金协商民主分配”结果，经过前后两次交叉对比，并且参考各个小组和大会的书面讨论意见，报请街道有关部门审议，按照协商结果公布资助名单（见表6、表7）。

表6 上海市浦东新区浦兴路街道居民自治金项目的资助名单（一）

表7 上海市浦东新区浦兴路街道居民自治金项目的资助名单（二）

其余五个项目暂时不予资助（见表8）。

表8 上海市浦东新区浦兴路街道居民自治金暂缓资助的项目名单

上海浦兴路街道和闵行区古美路街道，都出现过没参与的民众要求谁对决策结果进行解释的情况。政府工作人员把这些量化意见拿出来，说明决策过程。虽然有人开始并不同意选择结果，但最后都对科学量化的数据表示认同，对过程表示理解。这正是对全过程民主带来的决策合法性的认同。一些地方采取了比较直观的结果选择方式，例如云南盐津县群众参与预算协商后当场对项目进行投票。

当然，一个民主化程度再高的决策项目，一旦进入执行阶段，如果缺少相应的审查环节，民主决策和威权决策之间的界限就会变得模糊。因此，社会主义协商民主决策还需要有一个结果评估环节，以观察通过协商恳谈形成的决策在执行过程中存在的问题与执行效果如何。具体问题如，它们是否因为更加符合民意而得到更好的执行？民众对自己参与决策的项目是否有更大动机去参与执行？民众是否有更大意愿进行持续监督？决策通过的项目是否符合区域的长期利益？在前期决策的绩效基础上，后期决策如何形成持续的利益决策？

从已经落地的实操案例可见，社会主义协商民主经受了全过程的科学性与民主性检验，但也存在一些问题。如，一些愿意进行创新的地方干部过度关注协商能否立即解决问题，但又不重视整个过程全部实施协商的重要性；一旦效果不理想，反过来抱怨程序与环节不解决问题。缺乏核心程序的全过程操作，往往容易造成“政绩创新项目的重复性”——“为了创新而创新”。就协商民主程序与环节的完整性而言，其影响因素主要包括三个方面，即参与者的抽样方式、区域民主创新环境与程序的完整性坚持。

总之，在全过程的充分沟通基础上，协商民主就是要考虑不同的意见，达成一个“民主决策闭环”，让参与者和决策者都有一个审慎思考和平等沟通的机会。

四、结论：完整的制度程序支撑全过程人民民主落地

现代比较成熟的西方民主政体，看上去有许多完美制度；但个体认知差异、非协商式的党争、尤其是不对称的信息——决策者掌握充分信息但故意遗漏或隐瞒信息，参与者获取信息不完整或不充分甚至是残缺的，加上过程的不完整性，最终导致公民参与决策失去了本来的民主功能。这也是西方民主在发展过程中协商民主日益凸显的原因所在，但其重点仍然在于解决竞争性选举问题。

协商民主试图改变“理性选民的神话”，因为问题不在于民主制度为何选择不良政策或者选择“笨蛋当政”，而在于如何尽量避免选择不良政策或者尽量减少选择“笨蛋当政”。我们当然不能排除一些极端意见，民主永远要允许那些一直坚持的异议者，因为没有一个公共决策可以满足所有需求。中国协商民主恰恰是要避免缺乏信息和沟通基础上的“民主极化”，要寻找“最大公约数”，用合理的意见整合和吸纳偏颇的利益需求，绝不是消除异议的专断模式。正是在这一点上，我们坚持的中国特色社会主义协商民主与那种“过度夸大协商民主”而试图取代人民代表大会制度的选举民主的政治行为，划清了知识和行动上的界限。

在选举领导人时，简单的多数票决制可依靠下一次选举纠正错误；而决策中要输入正确民意，就需要超越“简单多数票决”的结果。与一次性投票或一次性民意调查的最大不同，在于社会主义协商民主依靠完整的讨论过程和科学量化的决策意见等程序，来确保决策的合理性，达成结果的精确分析。全过程的协商民主程序让党委政府实现了知情决策，让民众达到了决策知情，从而真正检验了八个“能否”与四个“要看”①八个“能否”即“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”参见习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，《求是》2019年第18期。四个“要看”即“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”参见习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的重要讲话》，《人民日报》2014年9月22日，第2版。的落地方式。

中国特色社会主义协商民主制度的任何程序与环节设计，应该兼具公平和灵活性的特征，但灵活性不能牺牲科学的程序；否则，程序的创新就失去了它的制度意义，“全过程人民民主”是“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”也就无从谈起。

只有过程全的人民民主，才能充分反映中国人民意愿，适应时代发展进步要求，展现出独特优势。要贯彻落实党的十九大报告提出的“有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”，进而切实保障人民当家作主权利落实到国家政治生活和社会生活的方方面面。只有“切切实实”地解决人民需要解决的问题，中国特色社会主义民主才能从根本上避免西方一些国家民主的弊端和局限，为人类政治文明进步作出民主制度的重大贡献。