国土空间规划下村庄规划编制存在的问题及对策

吕 静，曲 杨

（吉林建筑大学建筑与规划学院，吉林 长春 130000）

0 引言

在城市化进程不断加快的背景下，乡村振兴工程也在紧锣密鼓地进行着，相较于城市建设来说，乡村地区在规划编制工作上的难度更大，需要考虑的因素更多，尤其是随着时代的高速运转，乡村地区的很多新兴产业得到了发展，但同时也给村庄规划用地分类带来了一定的影响，使得乡村振兴工程难以有效落实。因此，在当前社会背景下，加强对村庄规划编制存在问题的研究与分析，有着十分重要的指导作用，对推动乡村地区发展更是意义重大。

1 村庄规划编制的基本概述

1.1 政策背景分析

随着新时期社会的不断发展，以往的国土空间规划理念难以体现其应有的价值，注重增量、以物质为主的规划理念不符合当前时代发展方向[1]。我国十九大报告就提出了乡村振兴，近几年也取得了一定的成就，想要进一步实现乡村振兴工程，就必须要做好地区村庄的规划编制工作。在乡村振兴工程的实施过程中，往往需要乡镇政府提前进行村庄规划编制，确定规划报告通过审批之后，方可进行乡村地区的开发与改造工作，如图1 所示。

图1 我国的村庄规划体系

1.2 定位分析

实际上，村庄规划属于空间地区的规划，囊括的区域非常广，需要划分的区域也比较多，比如山、水、农田、树林等，想要确保整个规划工作有序进行，就必须要确保规划工作的系统科学性。乡村之所以能够长存至今，是因为其本身就属于中华传统文化的发源地，对整个国家的发展都起到了至关重要的作用，而做好乡村规划编制工作在一定程度上可以加快我国的总体发展步伐。因此，在进行乡村规划工作时应当具备统筹全局的理念，采用大局全面规划的方法，并结合各个乡村的实际发展情况，如此方可提升整个规划工作的合理性，在保留农村地区独特价值的基础上实现更好的发展。

2 村庄规划编制过程中存在的问题

2.1 用地分类问题

2.1.1 无统一的用地分类标准

就现阶段实际情况来看，在进行村庄规划编制过程中，涉及的主要问题就是无统一用地分类标准。而造成这一现象产生的原因则是村土规与村庄规划合一问题未得到有效解决，使得同一属性的土地在用地类别上会产生差异，进而影响后期整个规划工作的有效开展。具体来看，村庄规划用地分类更为全面，主要分为大类、中类和小类三部分，对农用地的定义则比较粗略，与我国当前国土空间规划体系的相关要求不相符，且更注重土地的经济和社会属性。而村土规用地分类则偏重于土地大的自然属性，其虽然囊括了村庄内的所有土地类型，但是在用地类别划分上不够细致，难以满足村庄规划工作需求[2]。

2.1.2 新兴产业用地无法定义

在乡村振兴工作有条不紊的发展建设过程中，既有改造失败的案例，也有一些较为成功的案例。通过相关调查可以发现，乡村振兴建设的关键是产业振兴，很多农村地区都增设了一些新兴产业，这些产业带动了村民就业，提高了农村生活质量，但同时也给村庄规划编制工作带来了不小的挑战，比如农业观光采摘园、农家乐等，现有的村庄规划用地分类难以对这些新业态的用地进行有效管控，在一定程度上制约了乡村振兴工程的发展。

2.1.3 历史文化与风貌保护用地的缺失

随着村庄规划工作的持续推进，最新的政策规定也愈发注重对历史文化的传承和保护。“特色保护型”这一村庄类型的提出，能够最大程度地保护该地区的历史文化[9]。然而，在具体的实施过程中，大多数的乡村都无法完全满足“特色保护型”树桩的创建要求，主要原因在于原有规划体系在保护乡村历史风貌的过程中过于追求表面，没有对历史文化与风貌空间进行明确定义，并且相关的法律依据和准绳也不够完善，使得文化振兴工作举步维艰。实际上，大部分乡村都有局部的特色风貌与历史文化，比如一些种植已久的梯田、农耕文明下留存的老磨坊、古树下的百年老井等，这些也是乡村文化内涵的展现，如果缺乏村庄规划编制工作对此类空间的用地不加以明确，则历史文化的传承与保护工作也难以进行，如图2、图3 所示。

图2 梯田村庄类型

图3 古楼村庄类型

2.2 技术底图不统一

通过对现有村庄规划编制的相关研究发现，在进行这项工作的过程中，所使用的技术底图与村土规所使用的技术底图有所不同，前者主要是利用AutoCAD中DWG 格式的数据，而后者则主要以ArcGIS 地理信息系统数据[3]。不仅如此，两者技术底图的比例尺也不一样，村庄规划常用比例为1:1000，而村土规常用比例为1:10000，但从目前实际情况来看，未来国土空间规划所采用的比例尺应不低于1:5000，难以实现对居民点布局的详细指导。在这样的背景下，想要更好地落实“多规合一”，促进乡村振兴工程的发展，就必须要对原有的空间规划体系进行改革，尤其是要重视对技术底图的有效统一[11]。

3 国土空间规划下村庄规划编制的创新对策

3.1 创新用地分类标准制定思路

3.1.1 用地分类体系的构建思路

为了使村庄规划编制工作发挥出更大的作用与价值，首先需要对用地分类体系的构建思路进行创新，充分顾及到土地的社会经济属性和自然属性，从大局角度来进行村庄规划[4]。通过对当前空间规划体系的工作思路分析可以看出，想要更好更快地实现乡村振兴，则还应当将农村建设与城市发展进行有效结合，并在原有的工作基础上进行同一标准体系的建立，这样才能更好地提升村庄规划编制工作水平[8]。

3.1.2 新兴产业用地分类的定义

通过对乡村振兴成功的案例分析可以得知，很多村庄地区都建立了新兴产业，这些新兴产业极大地促进了乡村经济的发展，但同时也给村庄规划用地分类标准带来了一定阻碍。由于大部分产业在以前的村庄规划空间布局中并未出现过，比如农家乐、民宿、文化活动室、民俗馆、农事观光体验园、乡村酒吧等，想要更好地推动乡村振兴工程的进一步发展，则必须要将这些新兴产业用地纳入用地分类体系中，如将农家乐、民宿等农村住在建筑用地划分到混合式住宅类别中；将农村合作社、养老医疗中心、文化活动室划分到村庄公共服务与管理用地类别中；将工艺品生产、农副产品生产用地划分到村庄工业用地类别中等[5]。

还需注意的是，在对新兴产业用地分类进行重新定义之后，还应当加强对此类用地的合理管控，以便更好地推动乡村振兴工程的发展。

3.1.3 历史文化与风貌保护用地的新增

如前文所述，虽然我国重视关于历史文化的传承和保护工作，并且也设置了“特色保护型”的村庄类型，但由于对这类村庄用地的定义并不清晰，使得一些原本需要保护的村庄未得到有效保护，不仅不利于历史文化的传承与发扬，同时也不利于乡村振兴工程的发展。因此，为了改善当前的现状，必须要重视对村庄规划用地分类标准体系的创新与完善，将历史文化与风貌保护用地纳入该体系当中，同时还要对用地分类标准进行明确，使更多的历史文化名村名镇可以得到有效保护[6]。

3.2 提高技术底图的相互统一性

通过对国土空间规划的相关分析可以得知，目前“三调”工作已有显著的成果，并且在这个过程中还优化了村庄用地分类标准，使得空间规划工作的要求得到满足。在这样的背景下，想要促进村庄规划编制工作的进一步发展，则还应当提高技术底图的相互统一性[7]。具体来说，需要对规划手段和基础进行统一，在国土空间规划的背景下，应当打破村庄规划和村土规原有的规划数据，统一采用shape 格式存储。此外，虽然“三调”数据在一定程度上可以应对工作底图不统一的问题，但实际上“三调”数据的精度还不够高，如果有空间规划体系的工作底图作为基础，则可以采用该数据，并确保比例尺不小于1:2000，如果需要进行更加细致的用地规划编制，则应当尽可能地采用至少为1:5000 的比例尺，以便更好地知道居民点的详细规划布局，并实现一张蓝图、一本规划[10]。

4 结语

总而言之，在现代化社会高速发展的当下，对村庄规划编制存在问题及对策的研究与分析，不仅有助于改善提高村庄规划编制工作的整体质量，同时也有助于更好地实现乡村振兴。因此，相关人员必须要提高对规划编制工程的重视程度，正确看待当前编制过程中存在的问题，同时还要将国土空间规划为前提，运用科学合理的方法与措施来解决规划编制中的各类问题，切实提高村庄规划编制工作的质量。也唯有如此，才能更好地发挥规划编制的基础作用，促进我国乡村地区的快速发展，真正实现乡村振兴。