韧性城市规划建设实施路径分析

杨辉智

（贵州省建筑设计研究院有限责任公司，贵州 贵阳 550081）

0 引言

近年来面对新冠肺炎疫情带来的“大考”，城市在突发事件应对上的能力短板日渐突显。2020 年3 月，习近平总书记在武汉考察疫情防控工作时指出，应加快探索城市现代化治理路径，完善城市治理体系。而完成韧性城市规划建设，确保城市可以应对各种灾害挑战，获得较强应急能力和恢复能力，可以推动城市的现代化建设，为城市的可持续发展提供保障。结合城市以往的灾害事故处理经验和教训来看，城市能否承受各种冲击与城市在经济、空间、技术等各方面表现出的韧性密切相关，因此应做到全方位探索韧性城市规划建设实施路径，确保城市可以更好地应对各种未知的灾害风险。

1 韧性城市内涵及特点

1.1 内涵分析

从物理学角度来讲，韧性指的是材料受外力作用后的复原能力。而所谓的韧性城市，则是强调在外界干扰下可以保持发展活力的城市，要求城市做好应对各种冲击的准备，能够尽快适应变化。不同于过去单纯强调减灾防灾，建设韧性城市强调完成多种灾害耦合分析，通过动员全社会力量进行协同应对，不要求在短时间恢复原状，而是通过长时间持续更新达到进化效果[1]。面对灾害则要求从过去被动响应变为主动调控，通过柔性化解从不确定的风险中获得进益，推动城市转型创新发展。通过动态规划，可以应对各种不确定问题，体现城市发展弹性。

1.2 特点探讨

从特征上来看，韧性城市首先应展现稳健性。具体来讲，就是面对各种风险和压力，可以保持社会经济系统稳定。在城镇化建设速度不断加快背景下，城市人口不断增多，引发了资源紧张、生态恶化等各种问题，火灾、疫情、经济社会问题等突发事件频繁发生，要求城市具备一定抗压能力。其次，城市需要同时面临事故灾难、社会安全、公共卫生和自然灾害4 次方面的风险，因此强调韧性城市在应对技能方面带有多样性特征，可以抵御多种风险[2]。再次，韧性城市应具有冗余性，可以通过多重备份保证城市功能可靠，能够维持城市正常运转。此外，韧性城市具有可恢复性，在受到损伤后可以重建原有结构，恢复城市功能。最后，韧性城市具有成长性，通过不断积累经验和教学取得成长，获得更强的灾害适应能力。

2 韧性城市规划建设思路

2.1 总体规划

作为全球性城市发展理念，韧性城市规划建设工作在国外已经取得了一定进展，如纽约市早在2013 年制定了《一个更强大，更有韧性的纽约》规划，从基础设施、经济建设、社会发展和制度建立4 个方面制定了发展计划[3]。日本作为多灾害国家，在2014 年提出了《国土强韧化基本计划》，同样从设施、经济、社会和制度方面提出了城市建设举措。相较于国外，国内韧性城市规划研究起步时间稍晚，在防灾减灾规划方面缺乏对城市适应能力、恢复能力等能力评估，需要借鉴国外经验建立符合我国国情的城市规划框架，确保韧性城市理念能够在城市规划建设工作中全面渗透。北京作为国内首个进行韧性城市规划建设的城市，在2016 年开始了韧性城市规划纲要研究工作，结合城市实际情况从全要素、全过程、全领域3 个维度提出了城市建设目标，通过建立风险数据库对各种致灾因子展开分析，通过全过程模拟完成多风险耦合分析，把握各灾害间的关联，完成城市综合风险地图绘制，通过分类编码提出有针对性的应对措施。结合国内外韧性城市建设经验可知，还应围绕目标提出具体的城市建设措施，从城市系统和韧性管理两个层面完善城市硬软件条件，最终生成相应规划方案，形成系统的规划体系，如图1 所示。

图1 韧性城市规划建设框架

2.2 建设策略

按照韧性城市规划思路，应从空间、经济、基础、社会和制度5 个层面提出具体的建设策略，推动城市系统的不断完善，同时加强城市韧性管理，全面提高城市规划建设水平。在空间层面，应针对城市规模效应进行布局优化，完成工业产业区、商贸区等不同职能区的分散布置，打造网络化、开放性的城市空间格局，形成多核心互补、互动效应，使人口和企业过度密集带来的问题得到缓解，改善城市人居环境。在经济层面，应结合城市发展需求合理进行产业规划，推动产业智慧化、云端化发展，实现产品和服务创新优化，通过延长产业价值链寻求新的经济增长点，推动城市经济高质量发展，从而获得更强抗风险能力。在基础设施层面，应把握信息时代发展趋势，通过技术升级完成智慧城市建设，依靠云计算、大数据、物联网等技术推动城市管理模式转变，为资源优化配置和高效利用提供支持。在社会层面，应体现城市规划弹性，通过预留空间满足城市建设发展需求，提前完成防疫、战争等救治接口设置，增强城市发展的可塑性。最后在制度层面，需要健全城市应急管理体系，在物资储备、应急预案编制等各方面采取优化措施，充分发挥政府治理和社会调节作用，确保各部门、人员和城市居民能够良性互动，保证城市治理工作得以有效落实。

3 韧性城市规划建设实施

3.1 城市评价

贵阳市为贵州省的省会城市，是西南陆路交通枢纽，拥有良好的区位优势。自2015 年以来，贵阳市生产总值年均增速达到9%以上，在全国省会城市中处于前列。伴随着经济快速发展，城市体量逐渐增加，贵阳市开始聚焦城市发展问题，在区域“十四五”规划中首次提出韧性城市建设要求，希望提高城市应对各种突发事件的能力，为推动社会的稳定发展提供更多保障。为达到韧性城市建设要求，需要通过科学评价确定城市发展短板。结合北京、上海等城市工作经验，可以利用表1 对城市系统进行评价，结合城市实际情况从建筑、人员、基础设施等多个方面设立具体评价指标，对系统韧性特性进行反映。在韧性管理方面，可以从领导力、风险评估、应力管理、城市协同能力、风险预警等多个方面进行评价，具体可参考北京韧性城市规划内容。

表1 城市系统韧性评价

3.2 建设策略

通过系统评价分析，可知贵阳市近年来实现了城乡一体化规划协调，完成了恒力产业园等多个区域项目建设，同时加快了花溪大学城、贵安生态新城、马场科技新城等多个功能空间规划建设，在空间融合、互动方面取得了重大进展。但作为省会城市，未来贵阳市还应不断增强城市影响力、竞争力，辐射带动周围区域发展，应进一步打造现代化工、先进装备制造等百亿级产业集群，通过推动产业新城建设获得更强空间韧性。

在经济层面，近年来贵阳市人均GDP 从2015 年2.99 万元发展至2019 年的8.19 万元，总体经济水平稳步增长。但从产业互动角度来看，第二产业占比仍然较重，整体产业结构单一，遇到重大风险容易引发结构安全问题。为提高经济韧性，贵阳市应大力发展物流、旅游、通信等服务性产业，持续扩大民间投资空间，通过提高产业承载能力实现素集聚配置，为推动城市经济可持续发展提供保障。

在基础设施方面，贵阳市近年来致力于打造城市优质便民服务圈，加快城市基础设施更新改造步伐。但目前贵阳市老旧小区为城市薄弱环节，普遍存在建筑和基础设施老旧化问题，抗风险能力较弱，缺乏自救能力。为增强基础韧性，贵阳市将加快老旧小区改造和社区建设，并通过推动海绵城市建设获得更强防排涝功能。针对基础设施脆弱性问题，应通过系统间备份提高冗余性，在智能网络支持下实现信息联动和资源共享，完成基础设施融合，如表2 所示，使城市建设获得更大弹性空间。

表2 智慧城市基础设施规划建设

在社会层面，贵阳市在公共卫生领域存在医疗资源总量高、人均少的特点，每万人拥有医疗卫生机构不足一家，在面临疫情等重大公共危机时容易出现应对不足问题。采取紧凑式集中布局形式，利用建成区外冗余空间作为战略留白用地，日常作为生态用地，遇到疫情等非常时期建设救治、避难等场地，应当推动生命线工程建设，建设大空间公共建筑，配齐水、电、气、网络等接口，通过完善城市系统硬件提高城市应变能力。

在制度层面，在城市应急管理上仍然需要解决资源供给、分配不均衡问题，建立完善应急管理制度体系。为打造城市安全格局，可以制定防灾减灾专项规划规程，完成市级详细规划，通过多灾害风险评估、修正等措施确认防灾分区控制内容，如图2 所示，使城市获得对抗风险的能力。在规划实施过程中，根据市级总体规划完成不同地块风险评估，明确分区防灾控制内容，做好安全社区重要等级划分，并做好安全线、防灾用地边界线等区域线条的划分，能够确定防灾抗灾薄弱区、高风险区等不同区域，制定有针对性的防灾减灾策略，合理进行防灾减灾规划布局。根据防灾减灾工作开展效果，能够完成规划内容的逐级修订，最终对市级总体规划进行评估修正。在循环修正的制度体系下，可以持续提高城市的防灾减灾能力，不断增强城市的制度韧性。

图2 韧性城市防灾减灾专项管理

4 结语

在韧性城市规划建设实施阶段，在准确把握核心理念的内涵及特点的基础上，还应提前明确发展目标才能制定科学建设策略，从而生成详细的城市规划方案和行动计划，为城市建设发展指明方向。结合韧性城市规划思路和建设策略，从城市经济韧性、社会韧性、技术韧性等多个层面进行评价，结合城市建设短板提出发展建议，能够做到合理进行韧性城市规划建设。