分配式协商民主：国家有效介入与社区居民自治培育

2022-03-23张雪霖

中共宁波市委党校学报 2022年1期

[摘要] 单位制解体后的社区建设面临着去政治化的困局，老旧社区内生公共品供给能力严重不足，普遍形成了“居民闹大—政府兜底”的特殊主义供给模式，带来诸多不良后果。为破解此困局，地方创新实践中培育出一种“社区自主—居民自治”的普遍主义供给模式，取得较好效果。两种模式的实质差异在于国家介入社会方式的转变，激活了社区政治以及行政与自治相衔接的双轨治理。在城市社区经济资本和社会资本双重稀薄的场域中，“自治轨”得以有效运转的内在机理为，在国家有效介入的前提下构建分配式协商民主治理机制。

[关键词] 居民自治;协商民主;公共品供给;社区政治

[中图分类号] D638 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4479（2022）01-0073-10

一、问题的提出

城市住房商品化改革后，物业管理服务等社区公共品的供给责任由单位转移至业主。社区作为居民的生活空间，宜居的生活环境是居民的首要关怀，而物业管理水平直接关涉小区居民的生活质量。由于有市场化的专业物业公司提供物业管理服务以及拥有住房维修基金与公共收益金等集体资源支持，新商品房社区具有较强的内生公共品供给能力。然而，由单位房改制而来的老旧社区，一方面由于市场化的物业公司不愿入驻，面临市场机制失灵的困境;另一方面由于缺乏住房维修基金与公共收益金等集体资源，业主自管也易陷入失灵的困境。老旧社区日常生活中大量“跑冒滴露”问题常常无法及时解决，导致矛盾外溢或上移至地方政府，成为长期困扰基层治理的难题。而且新商品房社区随着房屋年龄的增加，各种设施设备的老化，居住群体的更替，以及住房维修金与公共收益金的损耗，也会逐渐向老旧社区过渡。如何有效破解城市老旧社区公共品供给的难题，成为当下全国各大城市社区治理面临的普遍性内生需求。

既有关于城市社区治理的研究基本以国家—社会的二元关系范式为主，主流观点认为社区行政化是强国家—弱社会的自然结果，国家介入对社会资本和居民自治产生了挤出效应，因此主张国家的退出与放权，赋予社会主体与居民自治发育空间。如徐昌宏认为社区行政化挤压了居民自治的空间[1]。陈伟东认为社区行政化因政府权力扩张而出现，也需要政府权力缩小而减弱[2]。何艳玲认为“真正的变革首先在于政府到底在多大程度上可以割舍对社区的管理情结，以及社区中的‘社会到底在多大程度上可以进一步滋生出真正与国家对话的力量”[3]。与此相对，还有一种观点认为社区自治并不必然排斥国家的介入，国家的大规模退出并没有直接导致公民社会的形成和社会自治的良性运行，反而可能导致社会灰黑化发展，因而认为有效的国家介入对社区自治发挥着正功能。如唐文玉认为“简单的国家退出并不是社会组织公共性生长的理性选择”[4]。叶敏认为国家的有效介入有助于培育社区自治能力，具体包括输入外部权威和组织力量、拓展社会自治组织网络、分摊部分集体行动成本以及作为集体行动的公共激励者[5]。王德福认为应突破国家—社会范式的分权制衡逻辑，应该在国家有效介入下加强居民自治能力建设[6]。

国家退出论在城市社区自治研究中产生了压倒性的影响，对政策制定产生了深远影响。为让居委会剥离行政职能回归自治性质，“议行分设、居站分离”的“社区工作站模式”成为当下各地政府改革效仿的普遍模式[7]。但国家退出论指导下的改革在实践中却产生了社区居委会被边缘化、制度化交易成本增加和居民参与不足的困境，即无法实现居民自治的悖论[8]。居民自治组织的功能主要是提供社区需要的公共品与公共事务治理。然而在实践中，在没有国家介入的情形下，围绕社区居民需求的公共品供给，居民自治常常陷入无法有效运转的困境，如开头提到的业主自管失灵。这让我们不得不从实践出发重新思考我国行政与自治的关系或国家与社会的关系，以及城市社区居民自治的条件与机制。

李雪萍认为把握居民社区公共品需求是有效供给的起点，而由于当前社区分化与利益群体分化明显，低收入人群居住社区、中等收入人群居住社区与高收入人群居住社区的公共品需求具有很大差异性[9]。L.B. Read指出，新商品房社区的兴起将促进业主自治与基层民主的发展[10]。Luigi Tomba将住房商品化改革后的城市住房分为商品房社区与单位房改制的老旧社区两类，并认为政府对两类社区有意采取了不同的治理机制与策略[11]。单位房改制的老旧社区往往是中低收入人群或弱势群体聚居区，而新商品房社区往往是中高收入群体聚居区，两类社区的居民需求以及治理样态具有较大的差异性。那么，本文将主要以老旧社区为研究对象，通过考察老旧社区公共品供给模式的变化，分析认为居民自治实现的有效条件不在于国家的退出，而在于国家通过有效介入以激活社区政治、生成分配式协商民主治理机制。社区作为一个具有利益再分配机会和能力的自主政治空间，能够成为国家与分散的市民个体之间的利益整合与沟通机制，从而实现国家与自治的有序互动。

本文属于质性经验研究，采取以个案为基础的机制分析方法，研究单位为城市社区。本文的經验材料主要源于笔者所在学术团队2015年7月在江苏南京田野调查和2015年12月在上海的田野调查，并于2017年6月再度赴南京跟踪调研，进行历时性观察。调研采取半结构式访谈和参与式观察的方法，访谈对象包括街道领导、社区两委干部、居民代表、党员、楼栋长、普通居民等不同利益主体。全国各城市的老旧社区居民的构成、需求以及面临的问题具有相似性，南京市部分社区在破解老旧社区治理难题上做出了创新性制度探索，而上海市的老旧社区还是采取传统治理方式，分别代表了两种不同的老旧社区公共品供给模式。而且以个案为基础的机制分析方法，和一般的个案分析相比，目标不在于描述详细的个案本身，而是透过个案去把握背后普遍性的机制，能突破个案特殊性的限制，有助于超越从个案推论到一般的质疑，形成经验的可复制性与推广性。

二、社区去政治化：“居民闹大—政府兜底”公共品供给模式

所谓政治就是为利益再分配而进行的协商、博弈与妥协，既有讨价还价，也有强制过程，更有利益再分配的规范与正义[12]。社区政治则是指在城市街区社会内部展开的利益再分配博弈过程。单位制时代，单位作为国家与市民个体之间利益整合和再分配的中间结构存在，构成了单位政治。单位制解体后，大量“单位人”转为“社会人”，国家直接面对众多分散、无组织的社会个体，国家与个体间缺乏一个利益整合的中介组织。在此背景下，国家在20世纪90年代末提出社区建设的政策目标，希望建立以社区为治理单元的利益整合体系，将社区作为中国政治建设的战略性空间，从而保持国家与社会的协调[13]。然而，社区由于没有内生的集体资源，唯有依靠政府自上而下的少量转移支付维持运转，缺乏自主利益整合和再分配的政治空间，毋宁说社区是一个基层行政单位。社区基层组织内生的治理能力不足，居民的需求和意见只能向上反映，导致社区矛盾不断向上转移。如老旧社区面临物业弃管的难题，基层组织为各种“跑冒滴漏”无法及时修复问题所困扰，在实践中形成了“居民闹大—政府兜底”的公共品供给模式，居民内部的责任反而演化为居民与政府之间的矛盾，利益博弈呈现无规则化与无序化，形成社区去政治化的社会后果。

（一）“居民闹大—政府兜底”模式的形成机制

1.居民合作供给：无法克服搭便车难题

老旧小区的屋顶、水管、下水道等设施设备日益老化，污水外溢等“跑冒滴漏”现象的发生具有反复性和长期性特征，在没有被政府纳入城市更新改造计划前，只能依靠日常生活中的小修小补。由于小区修复主要依靠居民之间协商集资达成集体行动，其面临的核心问题是无法约束少数不合作者和搭便车者。在城市小区内，哪怕只是一个楼栋甚至只涉及几户的公共品供给，都可能因为无法达成集体行动而搁浅，更别说更大范围内的公共品供给了。究其原因，一是城市社区是个陌生人社会，无法生长出有效的社会舆论和评价机制来约束机会主义行为;二是城市社区是个原子化社会，属于扁平化的无权威结构，造成居委会干部的动员能力不足;三是老旧小区的居住群体一般以老年人、城市中下层者以及流动租户为主，居民对公共品供给的支付意愿和支付能力均不足。因此，老旧小区的公共品供给无法完全依靠居民内部的自主合作。

2.居民闹大的过程：进入政府的决策

老旧小区内各种“跑冒滴漏”问题不会因为居民无法自主合作而自动解决，但它们给居民生活造成的困扰却是持续性和长期性的。遇到这种情况，居民一般是先向社区居委会反映，希望居委会能够及时介入和提供帮助。居委会干部在社区一线工作，虽然能够及时发现问题，但由于没有集体资源支撑而无法直接帮助解决。同时，居委会干部也没有强制手段来对付搭便车者，以帮助汲取资源实现公共品供给。社区不是一个具有自主政治空间的社会组织，无法在内部合理分摊责任和义务，也无法实现利益和权利的再分配，呈现出社区去政治的样态。居委会干部只能将居民的诉求向上级街道反映，发挥上传下达的功能。

实行部门化分工和程序主义的科层体制比较笨重且有惰性，很难对居民日常生活中的“小事”及时回应。所以，很多居民的诉求在通过居委会和街道进入行政体制后往往都在等待过程中石沉大海，导致居民对政府的不满。为了解决问题，居民会采取更为激烈的措施，如通过反复拨打12345市长热线、直接到省市上访、举报到媒体，以求造成更大影响甚至成为轰动性事件，以援引更高级别政府来向基层政府施压，从而得以进入政府决策议程。因此，“居民闹大”的过程是实现“政府兜底”的前提条件[14]。正所谓 “大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决。”

3.政府兜底的逻辑：民生保障与维稳政治

政府之所以对老旧小区出现的、原本属于居民内部责任的“跑冒滴漏”问题兜底，其行为逻辑主要有两个。一是民生保障逻辑。拥有基本的住房和生活条件是城市居民享有的生存权范畴，也是人民政府提供的民生保障内容。相对开放的老旧小区具有较强的公共性;而且老旧小区的居住群体以老年人、城市低收入者和流动租户为主，属于广义上的“弱势群体”;政府对部分社区公共品供给进行兜底，具有民生保障和再分配的考虑。二是维稳政治逻辑。在社会矛盾多发的转型期，从中央到地方都把维稳作为重要工作，形成了信访压力型体制，息访维稳成为地方政府重要任务之一。当前我国的新闻媒体正呈现出 “官媒去政治化，商媒政治化”的趋势，一旦矛盾被曝光，新闻媒体就会一边倒地站在民众立场上来指责地方政府，地方政府为了尽早走出舆论漩涡，就得迅速平息事件，而最有效的手段是 “政府兜底”[15]。

（二）“居民鬧大—政府兜底”模式的后果

“居民闹大—政府兜底”式公共品供给模式是政府在感受到压力后被动做出回应的机制。虽然也能有效回应社区居民的真实需求，维持城市社区秩序的再生产，但由于政府被迫与分散的个体直接对接，在信息严重不对称的情形下，政府很难对居民需求进行有效甄别和分类。因此，从可持续治理的视角来看，该模式在实践中可能带来诸多不利后果。

1.内生公共品供给能力严重弱化

一旦出现“跑冒滴漏”等公共品供给由政府兜底的先例，那么居民就会对政府产生角色期待，等着政府来解决，进一步形成一种无限政府预期。政府供给的越多，居民自主供给的意愿就会越少，政府和居民之间的责任边界就会越模糊，居民自主式集体行动中的不合作者就会越多，居民内生公共品供给能力就会进一步弱化，形成一种恶性循环。

2.大量无理诉求和“特殊群体”的产生

在个别居民闹大获得好处的示范下，会带动更多效仿者，“有事找政府”逐渐成为居民的普遍行为模式。居民的需求是无限的，而国家的资源是有限的，国家的资源如何分配成为关键。在国家与个体直接打交道的过程中，由于信息不对称，很难对居民诉求进行有效的甄别和整合，易出现特殊主义的分配政治。因此，那些特别能闹的社区就会俘获更多国家资源，在这个过程中自然就会滋生大量无理诉求。越是刁滑或能闹的人，越能利用“居民闹大—政府兜底”体制的弱点谋取更多利益，进一步诱发更多的“特殊群体”出现，造成不公平的社会后果，基层治理丧失正义性和合法性。

3.国家资源使用的内卷化

在“居民闹大—政府兜底”被动治理模式下，不仅大量国家资源被用于支付无理诉求，而且还将耗费高昂的行政成本。因为从居民提出诉求到闹大，再到政府兜底，这是一个长期的行政过程，行政体制围绕着居民闹大而运转。国家资源的输送被“居民闹大—政府兜底”体制的运作过程所损耗，并没有转化为满足居民需求的国家能力增长，产生了国家资源使用内卷化的后果。由于国家与居民个体之间缺乏一个利益整合和再分配的中间结构，社区矛盾无法内部化解决，就会有越来越多的基层矛盾不断上移[16]。个体通过援引更高层级政府来对基层政府施压，而上级政府很难对居民的有效诉求进行识别和分类，那么整个行政体制的运转成本就会越来越高，加剧国家资源使用内卷化的后果。

三、激活社区政治：“社区自主—居民自治”公共品供给模式

在“居民闹大—政府兜底”模式下，不仅普通群众不满意，而且地方政府也常常为老旧小区各种“跑冒滴漏”的小事所困扰。为此，地方政府在实践中开始探索基层治理的创新机制，试图走出内卷化的资源输送模式，其中最有代表性的是南京市石磨坊社区议治共赢模式。在对石磨坊社区试点经验总结的基础上，南京市从2015年开始统一为每个社区每年发放20万“为民服务专项资金”，用于社区内部的公共事务。在公共品供给的目标框架下由居民表达需求，然后由社区召开议事大会，集中商讨资金的分配和使用。不同于“居民闹大—政府兜底”模式下国家被动地直接面对诉求个体，南京市的探索则是将社区作为国家与个体之间的中间组织。通过资金的整体输送赋予社区自主权，社区从而成为居民之间利益整合和利益再分配的自治实体，激活了社区政治，取得了良好的社会效果，笔者将之提炼为“社区自主—居民自治”公共品供给模式。

（一）“社区自主—居民自治”模式的构成

南京市为每个社区发放了20万“为民服务专项资金”，规定资金只能用于社区的公共品供给。南京市的社区人口规模一般在一万人左右，20万资金远远满足不了所有居民的所有需求，资金如何合理分配成为关键。如果这笔资金由社区两委干部决定分配，那就还是行政逻辑的延伸，只是将行政分配的单位降至社区一级而已，居民并未被有效动员，还会因利益分配不均引起群众不满。而石磨坊社區则通过将居民组织起来，选举产生议事代表，由议事代表针对居民的公共品需求提出议案，然后召开议事大会，按照议事规则对所有议案进行投票表决以决定资金的分配。

1.议事主体：谁来议？

居民自治离不开治理主体，对于上万人的社区而言，只能通过议事代表进行间接治理。石磨坊社区在为民服务专项资金的输送下，重新激活了居民自治议事制度。2014年5月，通过广泛宣传，在既有居民代表之外重新选举产生议事代表，以商议社区公共事务和公服资金的分配;并定于2016年4月社区两委换届选举时同步改选议事代表，实现议事代表和原有居民代表归并合一。每一个楼栋作为一个居民小组，按照一定的人口比例每个小组选举产生若干名议事代表，同时保证每一个楼栋至少有1名代表，共同组成社区议事代表大会。最终选举产生议事代表86人，其中原来的居民代表占到80%，50岁以上有闲有钱有能力的中老年人占到70%以上。议事代表需要每个季度开一次会议。针对召集全体议事代表比较困难的问题，从议事代表中又选举产生30名常务议事代表，每个月召开一次会议，可以对社区日常性小事琐事行使决策权。议事代表连续三次不参加常务代表会议或议事代表会议就要被取消代表资格。

2.议事内容：议什么？

议事代表大会的主要功能是商议社区为民服务专项资金的分配使用。为民服务专项资金的用途限定于社区内部的公共设施和公益活动等居民自治事项，其中不包含已经有专项资金支持的事项，也不能用于社区慰问、社会救助或志愿者工资等事项。石磨坊社区通过召开社区党委、居委会以及议事代表会议，共同商定将公共品供给分为两大类：一是物质性公共品，主要是指小区环境改造类，且规定有物业管理的商品房小区不属于此类。此类事项单项资助比例不超过50%，最高额不超过1万元，其余则要靠居民自筹、募捐等方式自主解决。石磨坊社区下辖15个居民小区，其中有8个为无物业管理的老旧小区。二是非物质性公共品供给，主要是指社会文化活动类，此类项目对全体居民都适用，且不需要居民自筹。此外，南京市规定为民服务专项资金每两年进行一次清零。如果一个社区两年内资金未使用完，剩余资金就会被政府上收清零，但是政府接下来还会继续向每个社区全额发放20万为民服务专项资金。这样的制度设置能避免社区为留住资金而故意浪费，可以将中高档商品房小区用不了的资金转移至老旧小区，以保证资金的使用效率。

3.议事规则：怎么议？

议事代表选举产生后，召开议事大会讨论通过了《石磨坊社区居民自治章程》《石磨坊社区居民自治“幸福资金”财务管理制度》和《石磨坊社区议事规则十三条》。居民议事制度实施后，由居民发现和查找问题并向议事代表反映问题或者议事代表主动发现问题，在形成初步解决方案后，议事代表将议案提交社区党委审核把关。社区党组织主要把握居民自治的方向，不符合居民自治类范畴的议案不能提交议事大会讨论。其中数额在1万元以下的议案可由议事常务代表会议（30人）直接讨论决定，1万元以上的议案则由议事代表大会讨论决定。对提交到议事代表会议上的议案清单，按照议事规则进行集中商讨和投票表决。

议事代表向社区提交议案时，不能仅仅表达需求和向社区要钱，而是要形成初步解决方案，如环境改造类项目需要居民自筹至少50%的资金，不足的部分再向议事大会申请社区为民服务专项资金。议事大会表决的结果分为通过、不通过和暂时搁置三类。因为整个社区的为民服务专项资金只有20万元，而居民的需求是无限的，议事代表商讨和表决时就要根据项目的受益规模、轻重缓急程度、方案的可行性以及居民的自主努力程度等因素综合判断。

（二）“社区自主—居民自治”模式的效果

在“社区自主—居民自治”的模式下，国家对承担兜底功能的公共品供给，不再是直接向居民提供终端产品，居民也不再是简单被动地消费产品;国家只是扮演资金的提供者，将资金整体输送到社区，由社区作为一个利益整合和再分配的单位，激活了社区政治。当然，并不是政府仅仅向社区输入20万项目资金就能自动取得激活社区政治的效果，还需要辅之以相关的制度与治理措施。从短期来看，政府需要投入大量行政成本进行居民动员，用社区干部的话说，“现在居民被动员起来了，社区工作好做多了，但是前期的发动是很累的。”从长期来看，由于有集体资源和利益再分配权的支撑，社区具备了解决居民日常生活中的“小事”“琐事”的能力，成为一个具有自主政治空间的居民自治组织，国家与社会也能实现良性互动，取得了良好的社会效果。

1.资源效率：供给与需求的有效衔接

在“社区自主—居民自治”模式下，公共品需求是由居民自我主张的，公共品供给是根据居民内生需求来安排的资源供给与居民需求的有效衔接，实现了资源的优化配置与利用效率。这避免了自上而下行政主导型分配常常带来的供给错位，一方面在居民不需要的地方进行过剩性投资，另一方面却在居民有强烈内生需求的地方缺位[17]。如笔者调研的上海市两个小区都面临着这样的困境，在社区书记的努力下，兰苑小区向政府跑到一个项目，政府投资20万建了漂亮的老年人活动室，设置了乒乓球桌、谈心室等功能场所，并规定不准用于打麻将，但是活动室的利用率很低。与此同时，小区内很多老年人在小区空地上搭起了违建破草棚，挤在里面打牌聊天，执法部门几次来拆除都遭到居民的集体抵制。

同样，绿源小区的公共活动室较小，小区的街心花园就成为居民的活动场所，但花园除了几个石凳子外什么都没有，居民多次向居委会反映希望政府能资助进行简易改造，却因打牌聊天等理由没有亮点而一直无法纳入政府议题。居民说哪怕是我们自己集资也愿意，但是政府也不批准。一方面是居民强烈的内生需求无法得到满足，另一方面是国家大量资源的浪费，构成了当下城市社区公共品供给的困境。作为一种公共品供给机制，“社区自主—居民自治”模式有效克服了这个困境，具有代表性和普遍性。

2.规则生产：利益整合和再分配秩序

由于社区成为居民利益整合和再分配的整体，居民需求之间的竞争性矛盾就会内部化，而不会像“居民闹大—政府兜底”模式下那样向上转嫁，演化为居民与政府之间的矛盾。虽然任何居民都可以向议事代表提出议案，各种诉求都可以表达，但由于为民服务专项资金只能用于公共品供给，所以任何无理诉求在社区居民内部都能得到有效识别。各种议案在议事大会上经过公开讨论和表决，议事代表在不断议事的过程中，通过不断商讨要不要支持、支持多少、怎么支持，最终达成共识。在不断沟通、协商、博弈和妥协的过程中，逐渐生产出根据议案受益规模、轻重缓急以及居民自主责任等因素分配有限资金的公共规则，形成社区内部的利益整合和再分配秩序。相较于“居民闹大—政府兜底”模式下居民与政府进行利益博弈的无原则性和无序性而言，“社区自主—居民自治”模式则是有原则、有正义和有政治的利益分配秩序。

3.基层民主：居民主体性参与和社会活力

因为政府向社区输送的为民服务专项资金属于社区居民的集体资源，每个居民都有潜在的分享权，因而资金就具有很强的公共性，每位居民都有可能去关注资金的使用。而且社区对于资金的使用具有自主权，能够有效激发居民参与的主体性。居民选举产生的议事代表中五六十岁刚退休的年轻老年人達到70%以上，他们有退休金、有闲、有能力和有热情。加上社区有集体资金的支撑，议事代表们就有能力为居民办好事;通过获得居民的认可，进一步激发他们更大的热情去主动联系群众、发现问题和解决问题。在议事过程中，社区两委干部、议事代表和普通居民之间能形成有力互动，极大地激发了社会活力，从而突破社区干部与少数积极分子形成相对稳定利益联盟而出现的代表性断裂问题[18]。此外，为民服务专项资金的分配使用必须通过议事大会，由议事代表根据议事规则来商讨和投票表决;群众在这个过程中学会了有秩序地开会、沟通和对话，这也是民主训练和学习实践的过程，有助于实现基层民主与增强政治合法性[19]。

4.有限政府：政府与居民之间的权责关系

社区作为一个利益整合和再分配的中间结构，将居民矛盾内部化，在社区内部通过利益的表达、斗争和妥协，能有效地识别有理和无理诉求。换而言之，那些不应由政府承担的个体性诉求无法得到伸张，也不会因为矛盾的上移或外溢而扩散，政府就不会承担无限责任。石磨坊社区居委会主任告诉笔者，以前居民楼栋里的灯坏了，他们自己不修而闹到居委会;如果居委会帮他们修了一次，就会演变为居委会或政府必须要尽的责任;而你不去帮他们弄，就有居民天天来闹。但是现在不一样了，出现类似情况，楼栋议事代表首先就会组织楼栋居民商议，无法自主供给的再将议案提交到议事大会讨论。即使通不过，那也是集体做出的决策，属于片区居民自己的责任。在这个过程中，就能明晰政府与居民之间的权利义务关系，政府也能从社区日常生活小事中解脱出来办大事。

四、分配式协商民主：“社区自主—居民自治”模式的内在机制

为什么政府向每个社区注入为民服务专项资金，就能取得那么好的效果？“社区自主—居民自治”模式形成的内在机制是什么？能否形成可持续性的制度？形成制度的条件是什么？笔者将之提炼为在国家的有效介入下，激活社区政治与再造分配式协商民主的治理机制。

（一）分配式协商民主：协商民主理论的发展

1.理论发展：汲取式协商民主VS分配式协商民主

西方发达国家经历二战后的高增长阶段后，20世纪六七十年代深陷经济滞胀和福利国家危机，自由主义代议制民主政体陷入合法性危机。为挽救代议制民主政体、治疗其弊端，参与式民主理论应运而生，旨在不推翻代议制民主政体的前提下，扩大公民在基层行政、工厂经济以及公共生活等基层社会领域的参与权和决策权。作为参与式民主理论分支的协商民主理论，自20世纪80年代以来开始在西方政治学界逐步崛起，哈贝马斯为协商民主提供了重要理论支持。协商民主理论认为自由而平等的公民进行协商是合法的政治决定和自我管理的核心，关键目标是商谈过程把个人偏好转化为支持公共审议和检验的立场。由于可以共享知识、揭露特定观点的片面性、提高集体判断能力，协商民主可以克服私人观点的局限，提供公共决策的质量。

协商民主理论产生后被迅速引介到中国并得到广泛讨论。参与式民主和协商民主理论自诞生之日起，就被贴上过于理想化的标签，也因难以落实为操作制度而被批判，容易产生民主失灵的困境。我们抛开协商民主理论的政治性意涵即发育于公共领域的市民社会对国家权力的限制，而转向治理性意涵即将协商民主作为一种治理中的集体行动模型，来探讨克服民主自治失灵的条件。在贺雪峰关于集体经济状况对民主化村级治理类型的影响一文的启发下[20]，笔者提出“分配式协商民主”和“汲取式协商民主”一对概念，结合集体行动模型来进一步发展协商民主理论。集体行动的实现可以分为集体决策和决策执行两个过程，只有全部实现方能生产集体行动的最终产品。而协商民主是通过自由平等的商讨来达成少数服从多数的理性共识决策。奥尔森认为集体行动的困境在于无法克服搭便车者的机会主义行为，故在公共品供给的集体行动中，即使有可能通过民主协商达成多数决原则的集体决策，但也可能因为在决策执行中遭遇“搭便车者”而失败。

“汲取式协商民主”需要通过民主程序来商讨从参与决策的个体中汲取资源以提供对集体有益的公共品。换而言之，就是集体商讨如何出钱以改善共同境遇，这不仅要形成集体决策，而且还要能够克服决策执行中可能出现的“搭便车者”——不出钱而享受好处者。因而，在没有外力介入或集体内部社会性奖惩机制不足以约束“搭便车者”时，汲取式协商民主就极易失败。“分配式协商民主”是指通过民主程序来商讨如何分配既有集体资源来提供对集体有益的公共品，就是集体商讨如何花钱以改善共同境遇，这时只要按照多数决的民主程序形成理性共识决策，即可顺利完成决策的执行，不需要面对汲取资源时可能出现的“钉子户”或“搭便车者”。本文提出的“社区自主—居民自治”公共品供给模式有效的内在机制就是实现了从汲取式协商民主向分配式协商民主治理机制的转变。

2.经验分析：汲取式协商民主向分配式协商民主治理的转变

人口规模较大的社区在民主议事制度下无法实现直接民主，只能依靠居民选举产生的议事代表实现间接民主化治理。那么，议事代表的代表性和代表能力在社会治理秩序中就很关键了。石磨坊社区的议事代表大会制度并不是创新，和社区既存的居民代表及居民代表大会制度只不过是称谓的变化，其性质和功能是一样的，都是居民选举产生以维护居民公益的合法代表。石磨坊社区模式的关键不是在既有居民代表制度以外另设议事代表及议事大会，而是通过国家外生资源输入来激活居民代表制度。

在没有国家资源输入社区前，由于社区没有内生集体资源作支撑，难以形成自主解决社区内部矛盾与需求的能力。对于社区内公益事业，居民代表提出议案，虽也能在居民代表大会上获得大多数同意而达成理性决策共识;但是由于无社区集体资金支持，就需要居民自己集资，面对少数不愿意出钱的“钉子户”，居民代表和社区干部却没有强制手段。此时居民代表虽有代表性，但是由于代表能力不足，无法完成决策执行和完成公共品供给;居民代表的政治效能感较低，没有动力继续关心集体事务;极易陷入汲取式协商民主治理的困境。

事实上，社区干部在面对庞大的陌生人社会时，获取基本的人员信息都是困难的，这就需要动员一批积极分子帮助其释放各种政策执行的压力，其中居民代表大多都是社区干部眼中的积极分子与治理骨干。需要注意的是，此时的居民代表直接与社区干部发生关联，两者之间形成了相对较稳定的利益、情感、面子等互惠交换关系，所以居民代表是對上负责的，与普通居民之间是区隔的，居民代表也丧失了代表性。这是大多数社区居民代表制度陷入空转和异化的原因。

南京市通过每年向每个社区输送20万为民服务专项资金，形成了“社区自主—居民自治”模式，激活了居民代表的代表性和代表能力。国家资金通过整体性输入后变成社区的集体资源，民主选举产生的议事代表就可以通过民主程序，来理性商讨如何在众多不同需求之间分配有限的资金，以实现公共决策的优化。此时，议事代表通过民主协商达成理性决策共识后，就不需要再面对在执行中可能出现的“钉子户”困扰了，从而可以提高议事代表的政治效能感和参与动力。议事代表在提供公共品的同时，还能获得群众的认可和好评，进一步刺激议事代表深入联系群众和关心社区公共事务，议事代表的代表性和代表能力就会不断强化，形成良性循环的分配式协商民主治理机制。

（二）国家的有效介入：分配式协商民主治理的制度基础

哈贝马斯笔下的协商民主理论是放置在公共领域与市民社会中，寄希望于市民社会的理性交往行动和协商民主的发展，最终指向是限制与对抗国家权力的殖民以及保护个体的自由，具有“社会中心论”色彩。与之相反，本文的经验认为，分配式协商民主治理机制的运行以国家的有效介入为制度基础。国家的有效介入，不是指国家对社区社会事务的直接行政命令式干预，而是通过集体资源的输送、民主规则的供给、组织成本的分摊以及监督成本的承担等方式来支持居民自我决策和自我管理。

1.国家对集体资源的输送

分配式协商民主和汲取式协商民主的关键区别在于有无存量集体资源作支撑。城市社区是个陌生人社会，对居民而言只是一个生活空间，居民之间的利益关联度很微弱，社区内部的利益密度和社会资本都比较稀薄，社区利益结构也是一种维持性利益，而非分配性利益[21]。社区居民对公共品供给需求缺乏内生性集体资源的支撑，外生资源的注入显得比较重要。国家有效介入的首要任务是向社区输入资源，而且需要采取整体性输送方式，以转化为社区可相对自主支配的集体资源。

2.国家对民主规则的供给

国家资源输送到社区，就会转化为集体资金，而集体资金如何分配使用就是社区政治的范畴。分配型协商民主治理机制就是通过民主程序来规范资金的分配和使用，以实现公共利益最大化。因为社区增加了利益流量，而没有相应的利益分配程序，就可能出现对利益的无序争夺，从而导致内部斗争和社区分裂[22]。居民议事制度是一种民主程序，遵从少数服从多数的多数决原则。少数服从多数的民主程序分配能有效避免由社区干部主导分配可能出现的恣意后果：一是社区干部按照自上而下的行政逻辑来使用集体资金，主要迎合上级政府的意志来供给公共品，而和居民的内生需求脱节;二是社区干部按照特殊主义的逻辑分配资金，以构建权力的庇护关系网络。

3.国家对组织成本的分摊

集体行动是需要承担组织成本的，由于城市社区的经济资本和社会资本都比较稀薄，志愿性的议事代表缺乏激励，难以完全承担分配式协商民主治理机制运转的组织成本;国家的有效介入分摊了部分组织成本。石磨坊社区以资源撬动居民自治的制度探索是在社区两委领导下进行的，是政府引导和培育的产物。前期宣传发动、选举议事代表、组建议事代表大会、指导订立各种议事规则等大量组织成本，都由社区党组织和居委会承担。且社区党委对议事代表候选人资格和议事代表提交的议案是否符合居民自治进行把关。对进入议事大会的议案进行商讨和投票表决时，则由出席会议的议事代表自主协商决策，社区两委干部都不得干预。

4.国家对监督成本的承担

分配式协商民主治理需要警惕产生精英合谋与精英俘获[23]，从而导致议事代表脱离群众，出现代表性危机。在城市陌生人社区，居民之间的信息严重不对称，仅仅依靠自下而上的居民力量来监督议事代表的行为是不够的，还需要加强自上而下的国家力量监督。国家的有效监督体现在三个方面：一是监督民主规则的执行;二是规范集体资金的使用;三是调节社会成员之间的权利关系，防止议事过程中“强个体”的出现，保障居民参与权的平等。南京市为民服务专项资金由街道和居委会代管，社区议事会的会计、出纳分别由街道办事处会计和出纳兼任，財务监督小组则从议事代表中选举3名成员组成。

五、结论

在比较了“居民闹大—政府兜底”和“社区自主—居民自治”两种公共品供给模式后，我们发现两种模式差异的实质在于国家介入社会方式的转变激活了社区政治，使自上而下的“行政轨”和自下而上的“自治轨”实现了有序互动。在“居民闹大—政府兜底”式特殊主义资源分配模式下，国家被动地回应居民需求，只有少数敢于“闹大者”才能获得特殊照顾，实质上只有自上而下的“行政轨”在运行。在“社区自主—居民自治”模式下，国家主动回应居民的需求，通过资源和规则的输入来撬动“自治轨”的运转，以实现“行政轨”和“自治轨”之间的良性互动。

国家的介入并不一定会产生对居民自治的挤出效应。相反，在城市社区经济资本和社会资本双重稀薄的场域中，“自治轨”有效运转的内在机理是在国家有效介入的前提下构建分配式协商民主治理机制。本文基于我国老旧社区公共品供给实践面临的问题以及创新性制度探索实践的考察，提炼出的“社区自主—居民自治”公共品供给模式及其分配式协商民主治理机制，发展了协商民主理论。

国家有效介入自治，不是指国家直接干预和下达行政命令主导社区决策，而是针对社区自治的薄弱点予以调节，这一研究发现同样具有重要政策价值，即主张“国家退场”式居民自治是不符合我国城市社区需要的。我国城市社区治理现代化改革的方向不在于社区去行政化和剥离居委会的行政职能，而在于转变国家介入社区的方式，以资源撬动自治的有效运转。城市基层民主的增量空间不在于实现居委会组织的民主投票选举，而在于国家赋权社区实现有限的分配式协商民主治理。

[注释]

按照学术规范，文中县（市）以下的人名和地名均做了技术化处理。

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