美国乡村教师补充政策的进展、经验及启示

吕武 程晨

摘      要 新世纪以来，美国联邦政府和地方政府通过增加拨款，设置类型多样的项目等方式改进乡村教师补充状况，基本建立了较好的乡村教师补充机制，并形成了将乡村教师补充纳入地方事务统筹考虑，建立多样化的补充机制等基本经验。借鉴新世纪以来美国的基本经验，当前我国乡村教师补充政策亟需从分散走向一体，并将乡村教师补充政策与乡村社会经济发展政策相融合，重在长效机制的建立。

关 键 词 新世纪  乡村教师  教师补充  教师培养  教师招募

引用格式 吕武，程晨.美国乡村教师补充政策的进展、经验及启示[J].教学与管理，2022（09）：105-108.

新世纪以来美国通过颁行或修订法案、增加财政拨款、扩大培养和认证规模、设置偏远地区教师补充项目等方式使边远地区教师补充问题得到较好的解决。虽然现实中还存在一些问题，比如边远乡村教师待遇仍较低、吸引力仍不足等，但是当前相比于20世纪末期美国乡村教师补充状况得到了极大改善。我国自改革开放以来，乡村教师的补充政策经过多次转变，新世纪以来在总结历史经验与借鉴国际经验的基础上初步建立起了多途径、多形式的乡村教师补充机制[1]。但是到目前为止，乡村教师的补充仍较为困难，乡村教师的补充政策仍是当前我国亟需完善和优化的重要内容。研究新世纪以来，美国乡村教师补充政策对调整和改进我国乡村教师补充政策具有重要的借鉴和参照意义。

一、新世纪以来美国乡村教师补充政策的进展及其成效

新世纪以来，世界主要国家在乡村教师补充政策方面均有许多新进展，这为研究乡村教师补充政策提供了丰富的素材和资料。在地域广阔的国家，乡村和城市差别显著，乡村工作环境和条件非常艰苦;而在地域较小的国家，乡村学校一般距离城镇较近，工作条件较城市差距相对较小，教师补充困难的程度并不是特别突出。因此，不同国家乡村教师补充政策很难在一个维度上进行分析。本研究选择乡村地区广阔、乡村教师补充问题较突出，并且新世纪以来乡村教师补充政策颇具成效的美国作为研究和分析对象。

美国在老布什政府和克林顿政府时期，已经对乡村等弱势群体教育问题颇为关注，但是这一时期其政策主要集中在如何提高学生的学业成绩方面[2]。乡村教师补充成为政策焦点则是到了小布什政府时期，并一直延续下来，直至当前仍是美国教育政策的重要议题。2001年1月，小布什上任伊始就向国会递交了其关于教育改革的蓝图——《不让一个孩子掉队》（No Child Left Behind）（以下简称“NCLB法案”）。在NCLB法案中提出了对教师质量的要求，并且提出对未能够达到要求的学区和学校实施严格的问责和惩罚。虽然规定惩罚措施由各州具体制定实施，但是如果将教师质量标准定得过高，会产生两个方面的影响：一是导致很多乡村教师因不能过标而被迫离岗，二是增大了乡村教师的补充困难[3]。针对这一状况，一些州和学区开始对此前的政策经验进行总结反思，并积极探索和尝试适合当时条件的新项目和新机制，因此采取了四类主要政策举措：一是扩大乡村及其他师资缺乏地区教师的培养与认证;二是面向乡村学校实施教师定向培养和招聘项目;三是提高乡村教师待遇福利，吸引优秀教师到乡村任教;四是培训教辅人员和返聘退休教师。在联邦政府和各州政府较为充足的经费支持下，上述举措在NCLB法案颁行之后的十多年间对乡村教师的补充产生了很大的推进作用[4]。

由于NCLB法案中过于严格的要求，乡村教师补充并没有达到预期的目标。实际上，NCLB法案中规定的联邦政府的资金支持的确改善了乡村教师的待遇和条件，使得乡村教师职业吸引力增强，但是太过严格的专业要求又限制了乡村教师的补充。据统计，到2008年美国大约一半的州不能够达到确定的目标，这种情况下很多州纷纷申请豁免权[5]。到2015年，近一半的州已经申请了豁免权，NCLB法案中的要求已经大打折扣。针对这一问题，奥巴马政府后期开始对NCLB法案进行修订，2015年12月美国众议院通过了《让每一个孩子都成功》（ESSA）法案，奥巴马签署后生效。该法案中联邦政府之前附加在资金支持上的各种要求要么取消，要么交给各州自行决断，但是经费等方面的资源供给并不缩减。到特朗普政府时期，虽然在高等教育政策方面相对于奥巴马政府时期改革很大，但是在基础教育领域基本延续了奥巴马政府时期的政策基本框架。总体上，NCLB法案颁行以来教师补充的途径和机制的活力，这种务实的要求和举措为这些年乡村教师的补充提供了坚实的保障。从美国教育部公布的数据来看，2000年至2019年美国乡村教师补充显著改善。更值得注意的是经过近二十年的努力，美国基本建构起了较良好的乡村教师的补充机制和体系。

二、新世纪以来美国乡村教师补充政策的基本经验

新世纪以来，美国对于乡村教师的补充政策出台集中而频繁，有些专门针对乡村教师的补充，有些则是在其他政策中涉及或者提及乡村教师补充的相关问题。总的来看，这些政策均取得了较好成效，乡村教师补充规模得以扩大，流失率降低，教师总体质量得到提升。新世纪以来，美国乡村教师补充政策有以下几个方面的重要經验。

1.联系乡村教师补充事项和地方整体社会事务

将乡村教师补充事项和地方整体社会事务紧密联系、综合考虑，是新世纪以来美国乡村教师补充政策的基本经验。美国很多学区，尤其是城乡结合地区的学区和社区合作，通过为乡村教师提供住房，为到乡村从事教师工作的优秀教师解决配偶工作等方式吸引其赴乡村学校工作。将教育、医疗、卫生等与社会其他事务进行整体规划，其中包括边远地区的乡村学校发展。部分州政府为一些落后地区的乡村社会发展提供大量的拨款，以支持这些地区的乡村学校改善条件，补充到充足的更高质量的教师[6]。这一时期美国不同地区采用的吸引乡村教师方式存在一定的差异，但是均将乡村教师的补充和地方社会事务联系起来，建立起良好的沟通和互动，实现优势互补和资源共享，这是新世纪以来美国乡村教师补充的一个新特点和基本趋势。

2.建立适合乡村学校实际的补充机制

美国的基础教育管理实行学区制，教师招募工作主要由学区按照既定的程序来组织完成[7]。但是在实际中，这种状况一般只是限定在城市及其周边地区。在较为偏远的乡村地区，实际参加应聘的合格人数往往少于招聘名额，运用这种招聘方式难以招到数量充足的合格教师。在这种情况下，美国地方政府根据各自的实情逐步探索，对教师补充机制进行一些探索与创新，如通过增加临时性的教师资格证书、本土化培养项目、新教师支持计划、培训教辅人员和返聘退休教师等形式为乡村学校补充教师。尽管各地采用的具体方式有所不同，但都是通过多种方式、多种途径逐渐建立相对独立的、形式多样的、不同于城市但又适合乡村学校实际的教师补充机制。

3.改善待遇，提高乡村教师职业吸引力

乡村教师补充困难的根本原因是在乡村从事教师工作缺乏吸引力。但是无论在哪个地区的乡村的学区和学校往往都是经费较少，资源较为匮乏，难以为教师提供具有吸引力的待遇[8]。面对这一情况，美国通过专项项目、转移支付、与地方政府以及社区合作等方式尽力改善乡村边远地区教师待遇水平，提高乡村教师的职业吸引力，以期减少教师流失，稳定教师队伍。在具体的政策举措上各地存在不同，但基本都采用增加乡村教师津贴、為有志于从事乡村教师工作的学生提供助学贷款、为乡村教师提供住房贷款或住房，以及和地方政府合作解决配偶工作、提供交通补助等方式。值得注意的是，乡村学区财力毕竟有限，通过不断提高待遇提升职业吸引力的举措难以延续，政策效能难以持续[9]。

4.实施项目化的乡村教师补充机制

新世纪以来，美国乡村教师补充政策在补充形式上非常多样，但是基本都是通过项目化的机制在运作。相比于系统化机制，项目化运行机制所针对的对象或者问题更为具体和明确，并且能够根据对象或者问题的变化而随时调整。美国的“替代性教师认证项目”“新教师的支持”“培训教辅人员和返聘退休教师”等均是通过项目化的运作机制进行。项目化的运作机制以项目问题或者项目目标为依据，根据项目问题或者目标的不同而适时调整，提升了乡村教师补充的精准性和灵活性，从而保证了美国乡村教师补充的精确性和高效率。

5.延伸乡村教师补充环节

乡村教师补充困难迫使乡村教师补充由招募招聘环节向前延伸，从培养阶段开始，地方政府、高校、学区甚至部分乡村学校一起为乡村学校选择适合的人员，给予各种优惠的条件，经过训练之后成为合格的乡村教师。美国类似这类项目比较多，并且开始的比较早，比如弗吉尼亚的“家乡教师”、阿巴拉契亚教学联盟的“乡村教师培养计划”、印第安纳大学和当地学区的“合作教师培养计划”等。地方政府、高校以及学区和乡村学校建立协同运作，将乡村教师的补充从招聘招募阶段延伸至培养阶段。这种政策举措不仅在选择对象上更为精确，而且能够按需培养，对乡村教师补充发挥了巨大作用，已经成为美国乡村教师补充中非常成熟的制度。

三、新世纪以来美国乡村教师补充政策对我国的启示

新世纪以来，我国乡村教师的补充政策也在逐步优化和改善。但是直至目前，我国乡村地区尤其是边远贫困乡村地区仍面临严重的教师补充问题，乡村教师补充政策预期目标仍未实现。美国乡村教师补充问题和我国具有一定相似性，均存在乡村地区广阔、学校数量多、条件较为艰苦等共同性问题，其政策经验对我国乡村教师补充政策的改进完善具有很大的启示与借鉴意义。

1.统筹规划乡村振兴战略，协调推进

新世纪以来我国乡村教师的补充政策取得了巨大的进展，方式更为多样，途径更为多元，补充政策的成效也非常明显[10]。但是我国乡村教师补充政策相对而言较为封闭和局限，主要是教育部门和人社部门的工作，并未融入到地方整个乡村社会经济发展之中。在大力推进乡村全面振兴的新时期，需要树立大教育观，将乡村教育发展纳入乡村振兴战略，在学校发展和教师队伍建设等方面应与乡村产业政策、文化政策和社区建设等各类政策举措统筹部署、协调推进。具体到教师补充方面的措施有：第一，地方政策应将乡村学校建设规划、教师周转房建设规划纳入乡村布局规划，积极改善乡村学校教育教学条件和乡村教师生活条件，为乡村教师补充营造良好的环境;第二，加强乡村学校与乡村社区在文化、体育等方面的资源共建共享，将乡村学校建设成为乡村社区教育文化中心，充分发挥乡村教师在乡村文化振兴中的作用，重建乡村教师在乡村社会的精英地位，进而提高其总体社会地位，改善教师补充状况。

2.完善乡村教师补充体系，探索推广本土化定向培养补充方式

当前我国已初步建立起以公开招考为基础，以公费师范生、特岗计划、硕师计划等专项计划为辅助的多元化乡村教师补充体系。但是相比于美国，我国乡村教师补充机制尚不健全，补充体系仍有待进一步完善，特别是要探索适合乡村学校特点的教师补充方式。当前新补充的教师群体仍存在明显的“下不去”“留不住”“教不好”等问题，其根源在于新补充教师对从教地区和学校缺乏认同感和归属感。借鉴美国本土化培养补充的政策经验，充分总结我国各地地方性公费师范培养的政策实践，进一步完善并推广乡村学校全科教师本土化定向培养政策，即定向（本地）招生、定向（本省市师范院校）培养、定向（本县或本乡）就业、公费培养、全科学习。

3.大力改善经济待遇，实质性提升乡村教师职业吸引力

改善乡村教师待遇以提高乡村教师职业吸引力，是美国新世纪以来形成的基本认识和做法。单从货币性收入来看，美国乡村教师工资水平总体低于城市教师。但除了工资外，美国在其他方面采用多种方式改善教师的待遇水平，如为乡村教师提供住房或住房补贴、代还助学贷款、提供低息贷款，因此，乡村教师综合经济待遇还是非常有竞争力的。新世纪以来，我国各地在提高乡村教师待遇方面也采取了一系列政策措施，但乡村教师待遇仍较低。借鉴美国的政策经验，当前我国乡村教师待遇提升应多渠道综合施策：大幅度提升乡村教师津贴，让乡村教师货币性收入总体高于城镇教师;完善乡村教师子女入学、健康保障等保障性政策;建立完善乡村教师住房公积金制度和购房补贴制度，让乡村教师居有其所。

4.不断完善项目化运行机制，着力解决乡村教师补充问题

在乡村教师补充的方式上，美国的项目化运行机制非常具有特色，这与美国的政治体制和教育管理体制有必然的联系。但是项目制运行机制的优势就是能够发现问题，针对问题设置项目，然后根據问题不断地调整和完善项目。问题得到解决，项目也就随之终止。在此过程中政策目标很明确，政策成本非常低。我国虽然和美国管理体制不同，但是基础教育实施分级管理、地方负责的体制，在具体的运行过程中和美国具有极大的共通性。我国近年来推行的大多数关于乡村教师补充的项目，如特岗教师、地方公费师范生、大学生西部支教计划等，运行成效非常显著。因此，在乡村教师补充政策方式中，应继续坚持项目化的运行机制。相比于美国项目化的运行机制，我国当前关于乡村教师补充的项目机制仍不够灵活，地方政府在项目运行中的自主性不足、事和权不对等问题突出，应该在实践过程中有针对性地完善和改进。

5.综合使用多种政策工具，注重长效机制的建立

政策工具理论已经成为欧美各国教育实践中的基础性理论，合理、科学的使用政策工具是当前这些国家公共政策的基本准则。从美国新世纪以来乡村教师补充政策来看，通过多种政策工具的恰如其分的综合使用，最终建立起乡村教师补充的长效机制。每一种政策工具都有其使用的条件、成本以及针对范围。不同政策工具的综合使用可以减少不同政策工具的劣势和不足，从而实现其功能的互补和效能的提升[11]。在美国乡村教师补充过程中，命令性工具、激励性工具、能力建设性工具、劝告性工具等均有使用，并且以后三种政策工具为主。当前我国乡村教师补充政策中则是以命令性工具为主，后三种政策工具使用仍不充分。这种状况在当前我国政策资源不足的条件下具有必然性和可行性，但长期以往，缺乏激励性和能力建设工具的合理使用，乡村教师补充长效机制的建立则无从谈起，而综合使用多种政策工具、建立适合乡村教师补充实际的长效机制是当前我国乡村教师补充的根本之策。

新世纪以来，美国乡村教师补充政策为我国乡村教师补充提供了很多可资借鉴的经验和启示。但是需要注意的是，美国是联邦制国家，基础教育管理权为地方政府职责的范畴，并且美国乡村教师补充问题也只是在较大程度上得到改善和好转，并未得到彻底解决。因此，在借鉴其经验的过程中，需要针对我国乡村教师补充政策的现状和基础进行深入合理的分析，以推进我国乡村教师补充政策的优化与完善。

参考文献

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[11] 陈学飞. 教育政策研究基础[M]. 北京：人民教育出版社，2011：321.

[作者：吕武（1986-），男，甘肃平凉人，江苏第二师范学院学前教育学院，讲师，博士;程晨（1991-），女，安徽滁州人，南京师范大学教育科学学院，博士生。]

【责任编辑  郭振玲】

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