巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接研究

□文/张文浩

（湖北大学 湖北·武汉）

［提要］巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是今后一段时间乡村发展的重点环节，也是实施乡村振兴战略的基础环节。本文主要分析现阶段衔接期内关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接问题及其重点、难点，进而提出包括党、政、市场其他社会力量的多元参与主体；规划、政策、体制机制；产业、人才在内的多维有效衔接路径，力求脱贫攻坚成果得到最优化的巩固与拓展，以更好更快地实现乡村全面振兴。

一、关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接问题分析

（一）脱贫人口返贫、边缘人口致贫风险大，相对贫困治理任重道远

1、返贫、致贫风险大。现行标准下，农村贫困人口全部脱贫，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。伴随着第一个百年目标的顺利实现，我国完成了人类史上史无前例的减贫任务。如此大规模的贫困人口实现脱贫，尤其是处在特困地区脱贫人口和贫困边缘人口的返贫、致贫风险会相对较大。据各地初步摸底，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万人存在致贫风险。分类来看，部分已脱贫地区产业发展基础薄弱、产业项目同质化严重、就业不够稳定、政策性收入占比高、易地扶贫搬迁后续帮扶不充分、自身内生动力不足等都是易引发脱贫人口返贫、致贫的风险因素。

2、扶贫产业效益低，脱贫户增收难度大。脱贫户持续增收路径不畅，扶贫产业效益低下也是造成脱贫人口返贫、边缘人口致贫的一大风险。谭久生、胡伟强实证调研结果显示，对于扶贫产业问题发现如下几个问题：首先，扶贫工作队对于贫困地区扶贫产业的前期设计、基础设施建设等方面的大量投资，对后期维护、运营等产生了较大的压力，可能产生较大的闲置浪费现象。其次，由于着重强调依据自身资源禀赋建立产业，造成相同地区产业的同质性较强，从而造成产业链条短、附加值低；第三产业市场化水平不高、一二三产业融合发展能力不足。产业发展问题不仅仅存在产业本身，对已经脱贫或在贫困线周围的边缘人口都造成了收入的不稳定，在现今时期以工资性收入作为主要收入的普通农民，这种不稳定性无疑对其生产生活、幸福感、获得感产生了极大冲击，更增加了农户的返贫、致贫风险。

3、推动减贫由“绝对”到“相对”转变。巩固拓展脱贫攻坚成果是治理相对贫困的前提和基础，按照世界银行每人每天1.9美元的国际贫困标准，改革开放以来我国已有8亿多贫困人口实现脱贫，占同期减贫人口的70%以上，超过欧洲国家的人口总和。脱贫摘帽不是终点而是新生活、新奋斗的起点。脱贫攻坚任务顺利完成之后，下一阶段我国的扶贫工作该如何去做呢？《国家人口发展规划（2016～2030年）》提出：推动扶贫开发由主要解决绝对贫困向缓解相对贫困转变，由主要解决农村贫困向统筹解决城乡贫困转变。相对贫困问题治理所要解决的不仅仅贫困人口的生存问题，更是发展问题以及发展成果的共享问题；不仅要持续解决收入上的相对贫困，还要着力解决多维的相对贫困。集中资源支持脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴转变。

（二）内生动力释放不充分

1、流动性劳作难以对乡村振兴提供充分支持。由于经济社会的不断发展，农村的季节性耕作收入难以满足农户生存发展的需要，半耕半工的劳作方式符合农民实际越来越多的农民进城务工，异地化的生产生活工导致原本空心化的农村愈发严重，农民农闲时节去城市，农忙时节回农村，这种流动性的增强难以激发其对脱贫攻坚和乡村振兴的参与度，其内生动力也就得不到充分释放，这种劳动力的流动导致农村人口中常年以老人和留守儿童为主，从而也就导致了脱贫攻坚和乡村振兴的农村主体能力不足。

2、政府主导性与农民主动性难以协调。坚持中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的工作机制，充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导作用，省、市、县、乡、村五级书记抓巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴是当前巩固拓展任务期的主要原则，明确了任务的责任方的主要职责，这种政府主导性的工作机制客观上会是一些脱贫户产生懒惰心理，一切都指望政府来做，积极性、创造性、主动性得不到发挥，其参与巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的内生动力自然也就得不到释放。

3、农户主体自身发展意识淡薄。学者孟立慧以2020年河南省退出贫困县序列的两个国家扶贫开发工作重点县为研究样本，对两个县的农户自我发展意识进行了梳理。在对两个样本县的研究中发现农民自我发展意识淡薄主要表现在以下几个方面：第一，脱贫户思想松懈，没有进步，“靠、等”思想严重；第二，村里面的青壮年劳动力大多出去打工，对村里面的扶贫产业不了解，甚至还会产生排斥心理；第三，脱贫户因为受自身能力、文化程度等多方面因素的限制对村里面新的产业和工作学习能力较弱。

（三）区域整体发展不均衡

1、深度贫困地区发展不均衡问题亟待解决。由于地理环境原因深度贫困地区生态环境恶劣、自然灾害频发（贵州省仅2019年一年农作物受灾面积323.8千公顷，自然灾害受灾487.6万人次，自然灾害直接经济损失340.9亿元），限于地质因素的影响居民分散居住，扶贫开发空间受限、成本高、公路等基础设施通行缓慢，医疗、教育等公共服务发展不完善，产业结构单一、基础薄弱，地区群众收入来源受限、增收难度大以及返贫致贫风险高等一系列问题，在巩固衔接时期应得到重视并加以解决。

2、脱贫地区有效衔接地区化差异明显。分区域看，2020年东部地区生产总值525，752亿元，比上年增长2.9%；中部地区生产总值222，246亿元，增长1.3%；西部地区生产总值213，292亿元，增长3.3%，地区差异明显。22个脱贫地区与其他九个省市GDP近年来不断增大，两者由2010年的15，836亿元上升到2018年的31，299亿元，人均GDP由2010年的30，615元上升到2018年的52，342元，差距不断增大给接下来一段时间实施巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接带来巨大挑战。张琦根据第六次全国农业普查数据分析指出，参与测算的22个省区市中有13个高于全国巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接平均指数其他9个则低于平均值，13个省份中中部省份高达近70%，西部省份超30%，可见相较于其他地区西部地区参与巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的难度相对较高。

3、城乡居民可支配收入增长缓慢、差距较大，农民持续增收稳定性差

（1）就城乡居民而言，从表12013～2020年城乡居民可支配收入情况看，2020年全国居民可支配收入32，189元，比上年同比增长4.7%总体呈上升态势。但对比8年来城乡居民可支配收入情况可以看出，由2013年17，037元到2020年的26，703元，收入差距逐渐拉大，增长比例逐渐放缓。（表1）

表1 2013～2020年城乡居民可支配收入一览表

（2）就农村居民而言，根据2013～2019年农村居民按收入五等份组的人均可支配收入情况可以看出，20%低收入组家庭人均可支配收入7年间名义增长利率波动较大甚至在2014年、2016年在其他组分正增长的同时出现了负增长现象，2017～2019年有缓慢正常的趋势，但反观其他组分成效不高，尤其是20%高收入组家庭人均可支配收入出现了逐年下降的态势，由此说明无论是低收入户还是高收入户的农村人均收入起伏不定，缺乏收入稳定增长机制。这就要求在巩固衔接期各类扶贫主体加大对农村产业发展与农民就业的扶持，拓宽农民营收渠道，促进各组分农民持续增收。（表2、表3）

表2 2013～2019年农村居民按收入五等份组的人均可支配收入一览表（单位：元）

表3 2014～2019年农村居民按收入五等份组的人均可支配收入名义增长率一览表（单位：%）

二、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接重点难点

（一）贫困地区和贫困人口内生动力再提升

1、坚持巩固拓展脱贫攻坚成果与激发贫困人口内生动力有机结合。巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的主要原则是坚持群众主体、激发内生动力，充分调动贫困地区广大干部群众的积极性、主动性、创造性，依靠自身能力改变家乡落后面貌。一方面因地制宜建立符合当地自然资源禀赋的农村产业组织，促进农村居民积极参加各种农业合作组织，扩大农民增收渠道；另一方面深化农村集体产权制度改革，逐渐完善三权分置，促进农地经营权规范有序流转，不断壮大农村集体经济实力。

2、坚持精神扶贫与乡村人才振兴有效衔接。巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的后扶贫时期应更加关注人才衔接，积极开展培养农民职业经理人、乡村电商带头人等新型职业农民，为乡村振兴战略提供人才支撑。此外，在脱贫攻坚期遗留的“福利悬崖效应”应得到充分重视，中央规定了过渡期内严格落实“四个不摘”要求使这种怪相更为显著。衔接时期应该着重处理好γ*左右两侧人口经济理性问题，对相对贫困群体采取福利补偿，弱化“福利悬崖效应”。

3、坚持以人民为中心的发展思想，接续推进乡村振兴。《共产党宣言》指出：“无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动”。党的十九届五中全会明确把“坚持以人民为中心”作为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的一项重要原则，提出坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，促进社会公平，增进民生福祉。巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接时期应毫不动摇地坚持以人民为中心的发展思想，全面推进乡村振兴。

（二）扶贫产业再发展

1、助力扶贫产业提档升级。产业发展既是巩固脱贫成果的基础、推动乡村振兴的关键，又是实现“有效衔接”的前提。一是推动由脱贫攻坚时期集中帮扶、短期性的产业扶贫向长期性、普遍性的乡村振兴战略产业帮扶转变；二是以农业供给侧结构性改革为基点，合理推进东西部地区农业产业转移，促进两地双向互补发展；三是发展数字经济，推进农业产业数字智能化水平，促进资源共享，提高产业附加值。

2、因地制宜发展特色产业。因地制宜依据当地自然资源禀赋发展特色产业，向西部深度贫困地区进军巩固拓展脱贫攻坚成果推动多维产业同步发展，例如：禄劝彝族苗族自治县重点发展水电、钛、磷深加工、新建材、农特产品和加工、旅游等产业降低产业同质性，加快“一县一特”“一村一品”“一乡一业”等农业产业推广行动；依据自然资源禀赋及区位优势推动当地“两山”理论（绿水青山就是金山银山）合理转变；支持扶贫地区培育绿色食品、有机农产品和地理标志农产品，打造区域公共品牌。

3、促进多维产业深度融合。农业作为弱势产业深受自然环境和自身生产周期、低附加值等的限制，严重阻碍了农民增收渠道。巩固拓展时期不仅要使产业链持续走向纵深，更要使农业与二三产业深度融合，增加产品竞争力拓宽农民营收渠道，加快推进农业产业化发展。一方面以延长农业产业链为导向，积极推进农产品深加工，建立当地名特优产品品牌，营造良好品牌效应，增加产业附加值；另一方面依托当地特色产业建立农副产品加工业，积极顺应互联网潮流，推陈出新探索“互联网+农业”营销模式。

（三）脱贫攻坚经验、做法再延续

1、各主体思想的有效衔接。一方面引导农民由脱贫攻坚时期被动接受帮扶、援助向积极主动参与乡村振兴建设转变，更好地发挥政府宣传教育作用，适时向农民讲解乡村振兴各项政策，树立增强自身能力，以推动乡村建设的思想理念，积极发挥自身积极性、创造性、主动性；另一方面农村基层组织要积极承担乡村振兴建设任务，村两委等基层干部借鉴脱贫攻坚经验，发挥模范带头作用，促进村民思想觉悟的提升，助力乡村振兴战略。

2、政策措施的有效衔接。在过渡期严格执行“四个不摘”的要求，对现有救助政策进行延续、优化和调整，确保政策的连续性，救助政策应继续保持稳定。实施教育、医疗、住房、饮水等普惠性民生保障政策，根据脱贫群众的实际困难给予适当优惠。优化就业和其他发展政策。并且，脱贫攻坚时期实施的针对性、临时性扶贫政策在乡村振兴阶段要积极实现转化，使其更加适应广大乡村振兴地区。

3、人才保障的有效衔接。乡村振兴关键在人。中央明确提出贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造方针，《关于加快推进乡村人才振兴的意见》提出坚持把乡村人力资本开发放在首要位置，大力培养本土人才，引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村，吸引各类人才在乡村振兴中建功立业。

三、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接路径选择

（一）做好党+政府+市场+其他社会力量的多元参与主体有效衔接

1、始终坚持中国共产党领导。没有共产党就没有新中国，就没有中国特色社会主义，也就没有如今人民群众幸福的美好生活。“一定要认清，中国最大的国情就是中国共产党的领导。什么是中国特色？这就是中国特色”。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆在治国理政的突出位置，随着返贫事业的不断发展，困扰华夏民族几千年的绝对贫困得到彻底解决。充分彰显党领导亿万人民坚持和发展中国特色社会主义的伟大奇迹，充分展现中国共产党领导和我国社会主义制度的优势。

2、坚持有为政府与有效市场相结合。衔接期内，应充分认识到政府帮扶政策、稳定持续的财政投入“看得见的手”与市场这只“看不见的手”两者协同发力的重要作用。坚持行政推动与市场机制有机结合，发挥集中力量办大事的优势，广泛动员社会力量参与。一方面以政府作为主导力量的重要地位应得到进一步加强，完善内部各部门之间、政府部门与市场之间的工作衔接和效率提升，积极推进相关配套优惠政策、体制机制和政策体系落地、落细、落实，并逐步优化；另一方面进一步激发市场活力。在“双循环”发展的大背景下充分发挥“看不见的手”在衔接期内物资、服务、资源有效配置和培育农户市场能力的重要作用，以促进乡村振兴为导向，积极引导市场各要素向农村地区加速流动。

3、持续引导社会力量有效参与。2015～2020年底，东西部扶贫协作和对口支援项目中东部9省份对中西部14个省份开展结对帮扶，22，000多家东部企业赴扶贫协作地区累计投资1.1万亿元；全国累计组织12.7万家民营企业“万企帮万村”精准扶贫行动，精准帮扶13.91万个村其中贫困村7.32万个，共带动和惠及1，803.85万贫困人口。新时期转换新的工作方法顺应衔接期的工作要求。接下来要进一步坚持并改善东西部合作和对口支援，以及引导社会力量的参与，推动东西部“一帮多”或“多帮一”的省际帮扶向“一帮一”转变，优化帮扶方式逐步向支持乡村振兴战略转变；继续发挥企事业单位帮扶作风，尤其是民营企业在脱贫地区持续推动当地特色扶贫产业高质量稳步发展，带动区域农户就业解决脱贫后农户的持续增收问题。

（二）做好规划+政策+体制机制的有效衔接

1、规划衔接。（1）做好乡村振兴这篇大文章首先要强化脱贫地区乡村特色产业发展，夯实乡村振兴基础；（2）统筹做好县级巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴项目库建设，为聚焦防止返贫动态监测和帮扶、易地扶贫搬迁后续扶持、乡村产业发展和乡村建设行动等提供支持；（3）促进脱贫人口稳定就业持续增收；（4）持续改善脱贫地区基础设施水平；（5）进一步提升脱贫地区公共服务水平；（6）科学编制“十四五”时期巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接规划。

2、政策衔接。脱贫攻坚以来，党中央国务院实施了包括“两不愁三保障”“四个不摘”“五个一批”“六个精准”等在内的大量政策，新的阶段实现有效衔接就必须实现有效转换。第一，对有关于乡村振兴中的农村发展、巩固脱贫攻坚、相对贫困、区域贫困的治理等应当延续其政策的有效期并根据新的发展状况进行提档升级；第二，继续保持各项救济政策的稳定，落实教育、医疗、住房等普惠性民生保障政策，根据脱贫群众的实际困难给予适当优惠；第三，对于易造成“福利悬崖效应”的发展主体内生动力产生抑制的政策应予以退出；第四，统筹政府部门、市场、农户等相关农村发展主体，切实依据生产发展问题，提出顶层设计、政策指引，畅通政策实施渠道使政策效用最大化发挥。

3、体制机制衔接。完善党的全面领导体制，充分发挥中央和地方各级党委农村工作领导小组的作用，建立统一高效的决策机制，审议和协调机制，巩固和扩大扶贫成果与振兴有效衔接。继续落实中央统一部署、省总责、市县落实。省、市（地）、县、乡（镇）、村五级书记工作机制。坚持和完善东西部合作和对口支援，社会力量参与扶贫机制，优化扶贫方式。完善农村低收入人群返贫帮扶常态化防控机制，充分利用政府数据平台对低收入人群实施动态监控，完善多部门联动的风险预警、判断和处置机制，实现对农村低收入人群风险点的早期发现和早期救助。建立健全以党为核心的组织工作体制，强化各个层面组织建设；对于乡村振兴相关产业落实落细资金统筹保障机制，做好县级巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴项目库建设，将符合标准的防止返贫动态监测和帮扶、易地扶贫搬迁后续扶持、乡村产业发展和乡村建设行动等项目纳入其中。

（三）做好脱贫产业+人才双向支撑有效衔接

1、产业支撑有效衔接。首先，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，并明确“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求“产业兴旺”是重点，是实现农民增收、农业发展和农村繁荣的基础。产业的衔接是巩固脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的关键和基础，在新的时期内推动脱贫产业在发挥其带动农户发展的基础上继续壮大实体经济根基。其次，推动建立健全巩固脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接产业项目库，为实施产业发展提供可行性规划与资金保障，更好地实现乡村产业优质、高效发展。最后，脱贫攻坚以来累计建成各类产业基地超30万个，建立市级以上龙头企业1.44万家、农民专业合作社71.9万家，新型农业经营主体在分散的小农户与大市场之间充当了不可缺少的缓冲角色，维护了农户获取劳动收益的稳定性，有效地保障了农户独自面对市场价格波动带来的收益损失，继续加大力度发展农业专业合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体，实现适度规模经营，增加农民收入。

2、人才支持有效衔接。一方面保持原扶贫攻坚队伍体系总体不变，持续完善发展科技扶贫、教育扶贫等“五个一批”扶贫机制为农村衔接期发展注入人才活力。习近平曾多次强调“治贫先治愚，扶贫先扶志”。在新的形势下依据乡村振兴衔接发展的要求，大力发展教育，大力培育各类人才队伍。另一方面增强农村人才吸引力，建立健全乡村人才振兴长效机制。强化各类人才政策保障，加强农村人才振兴投入保障，鼓励各级各类专业人才向基层转移的激励机制，落实、完善工资待遇倾斜政策；加强新型职业农民、家庭农场经营者、农民合作社带头人等新型农业生产经营主体的发展力度，鼓励支持高校毕业生、退伍军人、回乡农民工创办家庭农场或农业合作社，促进乡村振兴全面发展；建设农村基础设施和公共服务设施，改善农村发展条件，提高农村生活便利化水平，吸引大批教育、科研、教育人才，推进医疗卫生服务下乡。