新中国成立以来户籍制度的变迁改革及经验启示

唐琼 吴静

[提 要]户籍制度是国家治理的重要手段，是一个特定时期的制度建设，其目的是支持一条特殊的工业化道路。新中国成立以来，户籍制度变迁改革适应了各个历史时期的内在需求，为维护社会稳定和促进经济发展起到了举足轻重的作用。探究中国户籍制度的历史变迁和改革历程，找到其内在经验启示，能进一步把握中国户籍制度的运动规律，了解不同时期户籍制度功能的变化，掌握经济社会发展的一般规律，对进一步深化户籍制度改革具有一定意义。

[关键词]户籍制度;历史变迁;改革历程;经验启示

[作者简介]唐 琼，中共湖南省委党校（湖南行政学院）研究中心副教授，国家行政学院博士后，硕士生导师，研究方向为区域经济;（湖南长沙 410006）吴 静，中共岳阳市委党校经济学教研部讲师，研究方向为区域经济、农业经济。（湖南岳阳 414000）

[基金项目]湖南省社会科学成果评审委员会课题项目“湖南健全城乡基层治理体系对策研究”（XSP22YBC489）

党的十九大报告提出破除户籍制度造成的劳动力市场分割。二元户籍制度是一个特定时期的制度建设，其目的是支持一条特殊的工业化道路。在新中国成立初期的经济发展状况之下，二元户籍制度有其存在的合理性，并在一定程度上为社会发展作出了贡献。然而，在新型城镇化进程发展的实践中，户籍制度本身的二元结构及其附加利益，提高了农民进城的门槛，农村人口在城镇定居落户的自由受到严重限制，二元户籍制度已成为中国新型城镇化发展的制度性障碍[1]。为加快户籍制度改革，政府部门紧锣密鼓地采取了与之相关的一系列的改革举措。改革的本质是让公民平等享有公共服务权利，保障农村人口的各项权益，真正落实以人为本的新型城镇化战略。

一、中国户籍制度的历史变迁

（一）城乡二元制户籍制度的开端（1949-1956年）

新中国户籍制度始于1950年《关于特种人口管理的暂行办法草案》，其关键是对重点人口的管理。

《城市户口管理暂行条例》（1951年）适用于城市常住人口，具体要求是登记管理人口的出生、死亡、迁入、迁出等事项。这是新中国成立后最早的户籍法规。至此，我国基本实现了统一的城市户口管理。

1953年4月3日，政务院签发了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，全面部署人口普查工作。同时，颁布《全国人口调查登记办法》《人口调查登记表填写说明》《人口调查登记表样式》等政策文件，并在全国各大报刊上发表公布，由此开启了新中国第一次“点名报数”。在1953年颁布的《中共中央关于粮食统购统销的决议》中，政府对农村所有农户实行粮食计划收购，并规定了收购和计划供应的范围。

1954年，我国政府多部门联合发布通告，建立了农村户口登记制度。1995年颁布《关于建立经常户口登记制度的指示》，其主要作用是通过户籍政策制度有效控制农村人口流动。文件要求将人口以及户口变动情况进行登记管理。各级行政单位必须实行年度户口登记。由此，我国城乡的户口登记工作实现了统一。同年颁布的《关于城乡划分标准的规定》认为，城乡之间的经济条件和生活方式都不同，因而城乡人口要分别计算，并明确将人口分为两种属性，即农业人口与非农业人口。至此，政府对农村人口流动的监管变得更加严格，城市和农村处于隔绝状态，城乡二元的社会管理结构已经初见端倪。

1956年2月，按照国务院指示，户口登记管理工作被公安机关接管，建立了“户警结合”的户籍管理模式。同年3月，全国第一次户口工作会议明确规定了户口管理的基本任务，并要求争取在一段时期内建立一套比较系统的户口管理制度。

总体而言，这一时期内，登记居住人口的个人基础信息是户籍制度的主要功能，但也逐渐向界定家庭和个人身份转变，并以此为基础对人口进行分类管控。这一阶段，城市与乡村之间的人口流动相对自由，但制度所体现出来的功能呈现放大的趋势[2]。

（二）城乡二元户籍制度的确立（1957-1958年）

《中华人民共和国户口登记条例》（1958年）的实施，开启了户籍法制化管理的新征程。条例主要对户口迁移审批和凭证落户两项制度与程序上进行安排。条例将农业人口准予迁入城市的情况分为三种：一是进城务工，并获得城市劳动部门颁发的招聘证明;二是农业户口的学生被城市学校录取，具有录取证明;三是持有城市户口登記机关签发的准予迁入证明。在办理迁入的程序上，需要提交户口迁出地申请到常住地户口登记机构。从这一条例看出，在当时农村人口迁入城市只有三个途径：一是工厂招工;二是考上大学;三是在部队表现优秀，复员后分配在城市。该文件是我国第一次采取法律形式严格限制农民流入城市，控制城市间人口流动，并明确提出区分“农业户口”和“非农业户口”，“农”与“非农”二元格局确立。城市与农村之间从隔绝变为城市建立高墙，阻挡城乡之间的人口流动，城乡分化的经济模式由此根深蒂固[3]。条例出台之初，在国家“快速工业化”的指引下，城市出现劳动力供不应求，大量农业人口以工厂招工的形式进入城市。因而，在1958-1959年期间，人口转移表现为农村迁往城市。

（三）城乡二元户籍制度的发展（1959-1978年）

1959年至1978年是城乡二元户籍制度的发展阶段，户籍管理总体上处于制约迁移。

1959年至1961年间，国内自然灾害的频发，致使国民经济遭受重创，农村和城市都面临粮食危机，农村出现大面积饥荒，城市粮食供应严重不足。鉴于此，1961年中央政府出台了《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》，以行政命令方式要求在3年内，减少2000万以上的城镇人口。

《关于加强户口管理工作的意见》（1962年）强调严格控制农村人口流入城镇，全面开放人口从城市流向农村;对于想进入大城市的城市人口，要根据实际情况制定相应的政策。在当时的背景下，许多知识分子响应国家号召“上山下乡”，大量的城市人口转变为农业人口。

1963年，公安部界定了“非农户口”和“农业户口”，指出“非农户口”是吃国家计划供应的商品粮的人口。“农业户口”是吃自给粮的人口。通俗来说，“非农户口”是通常所说的“吃国家粮、吃皇粮”的人。此后，“农业户口”“非农户口”普及化。

《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》（1964年）严格限制人口向上级市镇迁移，它不仅包括农业人口迁入城市、集镇，还包括集镇人口迁入城市。此规定完全封堵了人口由农村进入城镇的道路。

1966年至1976年，十年“文革”动荡，经济发展遭受致命性重创，人民生活物资极其紧缺。户籍管理工作的重点，依旧是严格控制农民迁往城镇，以控制城镇物资供应不足的状况。

1977年颁布的《关于处理户口迁移的规定》，标志着户籍管理制度的完整形成。该文件首次提出“农转非”概念，并规定了处理户口迁移的基本原则，此后又出台了控制“农转非”的指标措施。该措施规定：每年批准转为非农户口和准予迁入市镇的指标，不得超过批准市镇非农人口数的0.15%。“农转非”指标化提高了户口潜在的价值，某种程度上，城市户口自带的属性加强了社会等级意识。

在这一时期，国家在制度层面制定了一系列的政策法规，其导向是限制人口的流动，户籍也因为城乡之间的分化而产生了附加价值[4]。客观地说，这些限制性政策在推动经济发展，控制人口从而维护社会稳定方面的作用显著。但随着经济的发展，户籍制度的弊病不断显现，人为地造成了城乡之间、人与人之间的不平等。

（四）城乡二元户籍制度的调整（1979—1996年）

1978年我国踏上了改革开放的漫漫征程。在此期间，城市与农村分化的户籍制度进入调整阶段。1978年“关于真理标准的讨论”极大解放了人们的思想，经济也尝试着由计划体制向市场体制转轨，生产力极大被解放，生产积极性被激发，各行各业一片生机勃勃。这一时期，社会活力竞相迸发，全国约有1.5亿的农村劳动力离开“黄土地”去城市营生，促进了一部分劳动力向非农产业的转移。究其原因，一方面，改革开放初期，各种生产要素的活力被激发，城市建设、各行各业的发展对劳动力的需求巨大;另一方面，在广大农村地区，以家庭联产承包责任制方式实施农村土地制度改革，削弱了土地对劳动力的束缚。农村劳动力打破传统的就业模式，进入城市寻找新的机遇。不可忽视的是，这一阶段政府逐渐放宽对人口迁移的限制，在改革开放大幕拉起之时，农村人口大规模地向城市流动，“民工潮”在各发达城市此起彼伏，农民工成为非农产业中的主力军。

1980年，多部门联合发布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》，在“农转非”指标控制方面有所放宽，譬如科技骨干、部分边防军官等为社会发展作出杰出贡献者的农村家属，可被纳入城镇户口。“农转非”的指标数量有所增加，不到当地非农业人口的2%即可。

跨入20世纪80年代，日益增多的农村剩余劳动力，使得大量农民选择进入城镇寻求发展，政府不得不调整政策，引导农民进行转移，小城镇户籍制度逐步放开。

1984年11月3日颁布实施《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，这一文件改变了集镇落户的规定，即口粮自理情况下，在集镇务工、从商者以及长期稳定在乡镇企业务工的农民及其亲属，准予落户集镇。这一文件衍生出第三种户口形态——“口粮自理”户口，然而口粮自理户口与城市户口在权益方面依然有差别。“口粮自理，落户集镇”政策经历了初期被追捧，集镇人口加速增长到后来缓慢下降的过程。在政策导向下，各地区逐步实行与自身更贴合的户籍管理。“地方合法城镇居民户口”逐渐在全国多个省、自治区、直辖市得到广泛应用。

1985年7月，公安部出台《关于城镇暂住人口管理规定》，将公民长期在非户籍地居住纳入合法范畴，对人口流动进行深入的规范化管理。一是暂住证制度，申请暂住证的条件是年满16周岁且暂住时间超过3个月的人口;二是通过与常住户口所在地的户口管理机关和雇佣单位合作，管理暂住时间较长的外来人口;三是寄住证制度，寄住证是针对外来人口暂住时间较长的，将其户口状态变更为寄住，并给予其寄住证。

同年9月，《中华人民共和国居民身份证条例》明确规定，身份证可作为公民身份的凭证，由此打破了“一户一簿”的限制。

二、中国户籍制度的改革历程

20世纪90年代，我国经济体制改革不断深化，农民工大规模迁移。为了控制城市人口数量，合理分流务工人员，党中央选择小城镇作为户籍改革的試验区。

（一）全面推进小城镇户籍政策改革（1997—2001年）

根据公安部1997年5月颁布的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，允许将满足条件且已就业生活在小城镇的农村人口，纳入城镇常住人口范围，并为其办理城镇常住户口。文件规定不允许向落户小城镇的人口收取城镇增容费。从表面上看，城镇似乎是向农村人口敞开大门，但实际上，在小城镇落户依旧十分艰难。具体体现在以下几个方面：一是进行户籍制度改革的是小城镇，农民与大中城市依旧是格格不入，大中城市的落户门槛依然高不可攀;二是将在小城镇拥有合法的自建房或者商品房，作为农民进入小城镇的硬性条件，此举措变相提高了小城镇的落户门槛;三是承包地和自留地必须在农民入城落户时选择无偿退出，农民入城的机会成本和风险太高，挫伤入城落户的积极性。

1998年公安部发布《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，针对新生儿落户、夫妻分居、老年人赡养和其他落户条件四个方面的问题进行变革。新生儿落户遵循自愿随父或随母原则;如果夫妻分居，对已投靠配偶所在城市，并超过一定的居住时间期限的，依据自愿原则落户;投靠在城市里子女的老人，男性大于60周岁、女性大于55周岁，可以在子女所在城市落户;针对其他落户情形，在城市投资、购买商品房的公民，其本人与共同居住的直系亲属，均可申请城市定居。这一举措进一步放宽了农民进城所必备的条件：一是放宽中等城市的落户数量;二是拥有和保留农村承包地和自留地的农户也可申请在城市落户。小城镇的户籍改革在争取农民合法居民身份上迈出了坚实步伐。

2000年出台的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》提出，凡是在县级市区或者县级以下的小城镇固定生活（包括有固定居住场所、固定的职业或稳定的生活来源）的人口，遵循自愿原则转为城镇户口，已转为城市户口的农民依法享有城市居民的待遇。

（二）大城市户籍政策改革启动（2002—2012年）

经济飞速发展造成大城市外来人口迅速膨胀，各种户籍制度的制约使得外来人口与本地人口之间的待遇落差大，不同身份间所享有的社会福利与权益天差地别，造成大城市社会矛盾日趋尖锐，大城市的户籍制度改革迫在眉睫。

2001年，郑州等多个大城市率先将“拥有合法固定居所、职业固定和收入稳定”三个条件作为准许落户的标准。由此，大城市户籍制度进入“条件准入”阶段。然而“条件准入式”的改革之路在郑州并不顺畅。由于落户条件放宽，使得人口大量流入城市，城市面临人口急剧增长的压力，所以只能在户籍管理方面进行严格控制。

大中城市进行的户籍改革举措都侧重于建立统一的城乡户籍制度。2001年，江浙一带的部分地区，取消农业和非农业户口的试点，将户口统称为居民户口，城乡分化的二元管理体制转变为城乡一体的一元管理体制。截至2010年，已有20多个省（包括自治区、直辖市在内）统一了城乡户口登记制度，不再区分农村户籍和城市户籍。尽管在户口上没有了城市与农村的区别，但农村人口依旧属于弱势力，在教育、医疗、就业等生活的方方面面与城市人口有着巨大差异。

在全面深化改革的大潮流中，各大城市都依据自身发展需要，纷纷探索创新户籍制度改革的内容。2008年，深圳市为了加强流动人口管理，推出居住证取代暂住证的措施，居住证让持有者享有户籍人口的部分权益。2008年至2010年间，居住证管理制度在我国十几个城市得到广泛运用。2010年，广东省创新性提出“积分入户”，指标量化农民工入城落户的条件[5];重庆市在“综合配套、自愿有偿”原则的指导下，全面启动户籍制度改革;成都提出了新型户籍管理制度，实现了户口登记地和居住地的统一。

（三）户籍制度改革多领域推进（2012年至今）

党的十八大报告提出，要加快改革户籍制度，有序推进農业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，之后户籍制度等多个关键领域已开始改革。2013年中央出台一号文件加快改革户籍制度，落实放宽中小城市和小城镇落户条件。2014年发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下称《意见》），明确规定城乡户口登记将统一，将全面推行居住证制度作为当前实施户籍改革的目标，并强调要健全人口信息制度管理。“十二五”时期，全国城镇人口实现年均2000万的速度增长，城镇化率年均提高1.23%。2018年年末，全国拥有8.3亿城镇常住人口，常住人口城镇化率达59.58%，然而户籍人口的城镇化率仅为43.37%，水平较低。上述数据在城市内部表现为：城市的流动人口数量大，多为城市务工的农民。受城乡户籍制度分割的限制，外来人口无法实现有效管理，流动人口的权益无法得到有效保障，为社会发展埋下了诸多隐患。在《意见》中，根据城市间不同的人口规模制定了不同的落户对策。对于建制镇和小城市，落户的限制全面放开;对中等城市，划定的落户条件，实施有序开发;对大城市，制定合理的落户政策;对特大城市，严格控制落户的人口规模。党的十九大报告指出，通过户籍制度改革挖掘人口潜力以释放红利，提高全要素生产率，将促进中国经济未来发展。

实现人口内部公共服务的均等化是户籍改革的根本目的。居住证制度作为过渡性的政策，既是对大城市暂住证的替代，更是落实公共服务均等化的载体。居住证制度具体是指：满足一定条件的城市流动人口，可申请城市居住证，其目的是让不符合落户条件的城市人口，凭借居住证享有同等的基本公共服务。同时，在2016年的户籍制度改革措施中，按照各城市可容纳的人口规模、发展能力和自身的承载能力，拟定居住、参与社保年限和合法拥有住房（含租房）等各方面要求，以防止门槛过高而导致政策失效。整体而言，2014年至今的户籍制度改革，在保障流动人口享有平等的公共服务与基本权益上做了制度安排。

三、基于新中国成立以来户籍制度的历史变迁及改革历程的经验启示

（一）户籍制度的历史变迁体现了不同时期户籍制度功能的变化

制度的变迁见证了制度所承载的功能的变化。不同时期，户籍制度的变革与调整使得户籍制度在人口控制与管理方面的作用不尽相同。人口信息统计和身份定位是不同时期户籍制度所共有且最基础的功能。根据学者严士清研究[6]，本文整理出不同时期户籍制度的派生功能（见表1）。

在户籍制度确立之初，人口信息统计功能效果最为显著。受户籍制度的管控，不迁移户口的人口流动是非法的，因此严禁不迁移户口的人口流动。户籍地、就业地、居住地三地一致是我国户籍制度管理一大特色。在户籍制度调整阶段，因经济发展而采取的一系列举措，使得大量流动人口涌入城市，导致“人户分离”，弱化了人口信息统计功能。身份定位功能是指人口的等级身份和地域身份定位。等级身份定位，是指按照标准将人口划分为城市和农村人口两种身份属性，隐藏在两种属性背后的福利政策有明显差异。城乡分离的登记制度是等级身份定位功能得以实现的前提条件;户籍制度对人口流动迁移的严格限制，使得户籍身份难以变动，而划分等级身份的功能得以实现。不同的等级身份定位享有的资源不同，农民的权益往往受到侵害。地域定格功能是指根据人口出生的地理位置，定格相对应的地域身份。与身份定位功能相同，受二元制度的制约，人口的所在地域也难以更改[7]。因此，最终形成了户籍制度的地域身份定格功能。户籍的地域定格功能源于限制户口的迁移。在户籍信息采集登记工作进行时，空间属性必不可少。二元户籍利用人口信息所具有的空间属性，限制区域间户口迁移。在控制人口流动、实行城乡差别待遇方面，身份定位功能化提供了条件。

（二）户籍制度演变过程体现了经济社会发展的一般规律

历史唯物主义辩证法认为经济基础决定上层建筑。任何一种制度的变化都是经济起决定作用。户籍制度必须与经济发展相统一，并符合生产力发展的要求。新中国成立之初，面临内忧外患，资本主义国家虎视眈眈，集中力量进行经济生产是首要选择。由于资源稀缺，为保证城市的发展，“割裂式”的二元户籍管理制度应运而生[8]。

在改革开放的浪潮中，人们的生产活力被激发，经济建设成为社会发展的重心，市场经济体制逐步完善。这些在人口流动方面的表现是，经济发展势头强劲的城市和小城镇均出现人口大规模地流入[9]。政策的地域性差异和资源的异质性，区域间发展差距日益突出让“割裂式”二元的户籍管理结构逐渐向“渗透式”转变，户籍制度与经济社会之间相互制约又相互促进。因此，再不顾经济发展状况，盲目推行户籍制度一元化，就会造成极大的负面影响。譬如在我国东南沿海相对发达的小城镇，由于制定的户籍制度改革措施与社会发展状况不相符合，最终只能以提高落户门槛为代价，户籍改革举措并未收到实效。除此之外，一些省市忽视区域间的差距，致使户籍制度改革名存实亡[10]。

（三）户籍制度的演变过程促进了社会结构的进一步优化

户籍制度的演进不断更新着社会的人口结构。在户口制度变迁过程中出现“自理口粮户口”“蓝印户口”、城市居住证改革等，让城市中的外来人口，在居住、就业、医疗等方面的问题得到一定程度地解决，外来人口的各项权益与本地人口相一致的要求，得到制度性保障。诸如此类，有利于社会结构优化的户籍制度改革举措，得到广大居民的认可而不断向前推进。反之，阻碍社会结构优化的户籍制度则难以为继[11]。當前，我国正处于经济转型升级关键时期，户籍制度改革要脚踏实地，改革步骤和目标要根据经济发展状况制定，以达到不断优化社会结构为目标。

（四）在乡村振兴大背景下实现城乡人口双向自由流动

结合目前社会发展状况，乡村要振兴必须走中国特色社会主义的城乡融合发展之路。通过户籍制度的变迁可以看出，人口对于居住地的选择，其首要标准是经济发展程度。经济发展越好，其所提供的社会公共服务水平越高，人们在生活中的获得感和幸福感就越高，对人口的吸引能力越强，而一个地方的发展又离不开人口要素。在现实中，大量优秀人才“挤破头”甚至“内卷”往大城市涌，形成人口的单向流动，愈发加剧了城乡发展不平衡。这些在教育资源上体现更为明显，譬如深圳一些小学的任课老师，甚至是清华北大等国家高水平院校的博士生，而中西部农村的小学，一个代课老师需要肩负几门课程的讲授。那么深圳的学生与中西部农村的学生在初等教育中已体现出差别，他们享有的教育资源是不均等的。鉴于此，要在人才特别是专业型、复合型人才的城乡流动上做文章。另一方面，随着城市发展体现出来的各种“城市病”，城市人口的生存空间被挤压，一部分城市人口，尤其是城市退休人员，对乡村充满向往与追求，这部分人是否能够再返回乡村发挥余热，以及如何返归乡村发挥余热，都是值得我们深思和研究的问题。

[参考文献]

[1]姚洋.户籍制度改革与城镇化若干问题研究[J].中国市场，2013，（9）.

[2]耿慧志.大城市人户分离的空间特征和影响机制[M].上海：同济大学出版社，2009.

[3]王海光.当代中国户籍制度形成与沿革的宏观分析[J].中共党史研究，2003，（4）.

[4]黄锟.深化户籍制度改革与农民工市民化[J].城市发展研究，2009，（2）.

[5]傅晨，李飞武.农业转移人口市民化背景下户籍制度创新探索——广东“农民工积分入户”研究[J].广东社会科学，2014，（3）.

[6]严士清.新中国户籍制度演变历程与改革路径研究[D].上海：华东师范大学，2012.

[7]唐琼.乡村振兴战略下稳妥推进城乡融合发展研究[J].湖湘论坛，2020，（2）.

[8]洪湖鹏.党建统领城乡一体建设县域社会治理共同体[J].社会治理，2020，（12）.

[9]薛亚玲.国家政策调整与城乡关系演进[J].探求，2020，（3）.

[10]许经勇.居住证制度的过渡性特征及改革路径[J].湖湘论坛，2020，（2）.

[11]施庆.新中国成立以来城乡关系的历史考察与发展趋势展望[J].老区建设，2020，（4）.

[责任编辑：上官涛]

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