县域经济中民生企业的混合所有制改革研究

摘 要：2021年政府工作报告中明确指出，深化国有企业混合所有制改革。自1992年开始的国有企业改革随着改革的深入，成果显著，但目前在县域经济的实践中，涉及民生的供水、供暖、供气、环卫、交通等企业却存在一些问题，有的近几年刚刚经过经营性事业单位转企改革，行政影响还比较强;有的民营经济进入较早，国有经济成分退出时间较长，行政话语权逐步弱化。实行县域经济中民生企业的混合所有制改革，是“十四五”时期地方政府促进企业健康发展和保障政府在民生事业中的话语权可采取的有效经济模式。

关键词：县域经济;民生企业;混合所有制;经济改革

中图分类号：F270.7 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）09-0029-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.09.029

县域经济是国民经济最基本的区域性单元，是我国经济社会全面健康发展的重要组成部分。随着改革开放社会主义市场经济的不断推进，各种所有制形式蓬勃发展，县域经济也得到了“解放式”飞跃。但在县域经济的实践中，混合所有制改革也存在不少问题。如涉及民生的供水、供暖、供气、环卫、交通等企业，有的近几年刚刚经过经营性事业单位转企改革，如供水、城市建设等，行政影响还比较强，有的民营经济进入较早，国有经济成分退出时间较长，如供暖、城市公共交通等，行政话语权逐步弱化。可见，实行县域经济中涉及民生的混合所有制改革，是“十四五”时期地方政府促进企业健康发展和保障政府在民生公益事业中的话语权可采取的有效经济模式。

文章将从县域经济发展中混合所有制改革存在的问题入手，分析县域经济中不同所有制经济结构的利弊，并对改革方向提出探索性建议。

1 县域经济混合所有制改革过程中出现的问题

在深化改革过程中，混合所有制改革率先從商业一类普通制造企业开始，近年来取得了巨大进展，如：前身为葫芦岛锌厂的中冶葫芦岛有色金属集团有限公司从资产负债率高达249%的“僵尸企业”，通过引入民营资本，破产重组混改，成为全国首家实行混合所有制改革的央企。五年来，年工业总产值超过百万亿元，锌业股份恢复上市。混合所有制改革让很多濒临破产、已经停产的“老牌国企”实现了股权多元化的改革，推动了经济高质量发展。混合所有制企业取得成效的同时，部分企业混改过程中也出现了一些问题。

1.1 混合所有制改革中的股权和管理之间的失衡

国有企业根据主营业务和核心业务范围，具体可分为商业类和公益类。其中商业类又分为：充分竞争领域的商业一类，如普通制造业、服务业等;关系国家安全国民经济命脉承担重大专项的商业二类，如石油、电信等。公益类则按照财政依赖度，具体分为极少依赖财政的供电和供气;很大程度依赖财政的公交和地铁;完全依赖财政的环卫和城建等。目前我国商业类国有企业混改推进成果较深入，效果较好，但部分企业依然存在国有资本控股不放，影响混改积极性的情况。在县域经济状态下，公益类国有企业财政依赖度更高，行政手段干预过多，出于收益考虑不敢迈出改革探索步子，造成股权和管理的探索少之又少。

1.2 混合所有制改革中的结果和过程之间的失衡

推进国有企业混合所有制改革，在引进非国有资本时，要注重适配性，以实现“1+1>2”为目标导向，也就是说参与混改的非国有资本要适应参股的国有企业的自身条件，不是盲目地“拉郎配”，因前期评估不足，不仅没有实现双方资源互补，还造成参股各方利益受损，严重影响了改革质量。如：县域经济中，城市投资和建设集团等公司，前期调研论证差，为急于找到“接盘手”，造成国有固定资产折损严重。部分经营良好的民生企业担心入股国有企业后丧失话语权，难以保障自身权益，不愿参与混改，混改推进缓慢。

1.3 混合所有制改革中的个体和全局之间的失衡

混合所有制改革的战略理解存在偏差，企业的混改是双向的，既包括国有企业的混改，也包括私营企业的混改，特别是县域经济中民生企业的混改不能仅从企业自身利益出发，关键要服从服务民生的大局，全局思维不足就会缺少战略协同，不能拿资本混改当成是“啃”垄断行业的“唐僧肉”。比如：机构改革后，自来水公司改成水务集团，进行混改时需注意不能以企业盈利多作为评判标准，统筹协调“经营”好水资源。还有部分县域经济中，一个县有多家民营供暖企业，企业责任心差，这类民生企业的公有制混改也迫在眉睫。

2 县域经济中不同所有制经济结构的利与弊

2.1 单一国有制经济模式的利与弊

单一国有制的经济模式优势主要体现在所有权全部归国家所有，能够依靠国家的支持集中力量办大事，且不以追求经济收益为目的，更加看重社会效益。劣势也因为国家独有而体现出来，此类国有企业一般规模大、单一领导，造成企业管理机制僵化，受政府管控严重。由于企业的收益与亏损一般与企业关系不大，从而造成从管理层到普通员工的工作积极性极其低下，突出表现出来的就是管理不善和效率不高等问题。因此在县域经济中，常常表现为城市建设类国有公司不敢承接外域建设项目和营利性项目，造成收不抵支，负债日益加重。水务集团工业供水和中水利用程序化，不敢尝试经营活动，从业人员内部招聘，中高层领导上级任命，行政化严重。

2.2 单一非公有制经济模式的利与弊

单一非公有制经济模式的特点就是产权归个人或者股东所有。最大功能优势是产权明晰，利益机制是唯一导向机制。因为单一的追求利益最大化、追求目标效益，民营经济能够激发整个经济主体的积极性，可以用“企业兴则待遇好”来形容非公企业的利益诉求。但也是“利益”反映出非公经济模式的最大弊端，即缺乏社会责任感，政府在单一非公有制经济中没有或者缺乏话语权。如：市县级党委政府对签约民营供暖企业“鞭长莫及”，供暖期即使多次督导检查，多次约谈，企业仍然“我行我素”。

2.3 民生企业实行混合所有制经济模式的利与弊

2.3.1 有利于在民生企业中引入现代企业经营机制

现代企业经营机制以市场为导向，依据市场运行机制，能够机动灵活调节企业运营，同时引入多种股权有利于制衡与监督，是市场经济中最为高效的企业经营机制。国有企业通过混改的方式，既能运用现代企业经营理念引入私营股权以增加企业活力，又能使错配的国有资本通过控股、参股等形式，参与非国有企业经营，改善国有资本结构，有利于国有企业真正实现政企分开，国有资本保值增值，并有效化解政府债务。

2.3.2 有利于增强政府对民生企业的话语权

不同利益主体相互制约的混合所有制，可以保证政府在企业发展战略选择、资金分配等方面的话语权，促进企业把保证民生和取得利润当作同等重要的任务，从而承担更多社会职责，保证广大人民群众的切身利益。

2.3.3 有利于搞活各类资本

属于国有的民生企业，因更加看重社会效益而备受各级政府的“青睐”，不论是在财政、税收上都往这类企业倾斜。有了政府的加持，企业在经营时就有了限制，国有资产增值的效率不高。另外，在机构改革中产生的大部分公司仅仅是为了政府化解债务，在成立之初就“负债前行”，一直以“空壳”的状态存在，始终没有进行经营。因此要盘活民生企业或者改革中的“僵尸企业”就要引入民间资本，激活国有和民间资本融合，组成由国有私营资本混合的所有制企业，才能激活企业发展潜力，增强市场竞争力。

2.3.4 有利于培养锻炼经济型干部

当前，人才缺乏是制约县域经济发展的瓶颈问题，更是制约县域企业发展的突出问题。在混合经济企业中由政府选干部参与企业经营管理，不仅能够监督国有资本运行，而且能夠在企业一线锻炼干部，补充经济型人才不足。如深圳在国有企业改革中“不拘一格降人才”，聘任高学历人才担任混改企业的负责人。

综上所述，混合所有制经济模式在实际操作中也存在着在产权制度改革的方式、产权转让、产权收益的束缚。管理等方面没有固定的模式可以遵循，需结合实际情况，按照“一企一策”的方式不断探索。但总的来说，混合所有制经济模式对于保证民生企业健康运行还是利大于弊。

3 民生企业实现混合所有制改革的探索路径

3.1 牢固树立变革理念，摒弃传统观念的束缚

科学的管理模式和运行机制是民生企业的生命。任何单一的所有权形式，都存在着各种难以克服的缺陷。因此，必须改变对非公有制经济的种种偏见。特别是在县域经济中，按照“有进有退，有所为有所不为”的原则，鼓励私营资本以参股的形式，参与到国有、集体企业的运营当中，建立多元化的产权结构，用市场化的手段打破各种界限，通过量上的增减和质上的提高，促进混合所有制在基层发展。

3.2 推进配套政策改革，营造良好的外部环境

县域经济中民生企业的混合所有制改革要重视政府对公益性国有企业的政策倾斜，加强对各类产权主体的保护。

首先，要根据国家相关法律、法规、政策的要求，明确县域经济中可开放的领域和行业，开放到何种程度，盈利收益的使用方向等，尤其是民生企业未来基础建设方面的公益性项目资金投入，使得私营资本能够有效找到资本匹配的入手点，这期间政府可作为参谋，但不是“引领员”。其次，要完善民营企业与国有企业混改相关的资产评估、产权定价、市值管理、产权交易、员工持股和信用担保等政策体系，有序规范民生企业混改。混合所有制改革，尤其是国有企业的混改，是易于产生寻租行为的地带。政府作为曾经的产权所有者，在混改过程中切忌参与过深，可引入第三方机构监督混改，并将混改的国有资产纳入监管体系，由国资委监管，建立和完善公司的法人治理结构，明确划分股权与管理，真正形成权利机构、决策机构、监督机构和经营管理层之间的制衡机制。最后，要建立公共服务项目，民生企业要建立和完善产权交易市场，建立合理定价机制，加快信息公开，促进国有企业和民营企业产权的高效流转，为混改营造良好的外部环境。

3.3 健全法人治理结构，推进经营机制有效转变

民生企业大多数为改制企业，必须要健全法人治理结构，按照“权责明确、各司其职”的原则，明确各方产权关系，合理确定持股数额，保护各类资本权益，实现国民共进、共同发展。

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[作者简介]王晶晶（1985—）， 女，汉族，辽宁葫芦岛人，本科，中级讲师，研究方向：经济管理、党建。

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