高职院校“双师型”教师队伍建设政策检视与反思——基于2010-2020年发布的36份政策文本的分析

聂伟进

(1.厦门大学 教育研究院,福建 厦门 361005；2.江苏理工学院 职业教育学部,江苏 常州 213001)

“双师型”教师队伍建设既是高职院校建设的根本内容,又是实现高职院校办学目标的重要基础。自《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出“以‘双师型’教师为重点,加强职业院校教师队伍建设”以及“加强‘双师型’教师队伍和实训基地建设,提升职业教育基础能力”以来,我国接连出台了一系列促进高职院校“双师型”教师队伍建设的政策文件,高职院校“双师型”教师队伍建设也因此取得较大突破。但同时,我国高职院校“双师型”教师队伍仍存在着数量不足、来源单一、结构性矛盾突出等诸多亟待解决的问题。鉴于政策对高职院校“双师型”教师队伍建设具有风向标作用,以及政策是政府处理公共事务的行为印记和重要线索[1],本研究以近十年颁布的与高职院校“双师型”教师队伍建设相关的政策文本为研究对象,意在把握高职院校“双师型”教师队伍建设政策的特征与现状,以期为政策制定与优化提供些许启示。

一、文献回顾

学界对高职院校“双师型”教师队伍建设的政策关注由来已久,已有研究主要集中在以下几个方面:一是以时间为主线,研究职教教师政策演进的阶段划分、阶段特点和成效。如将改革开放以来职教教师政策划分为恢复重建、改革探索、优化调整和深化发展四个阶段[2]；从1995年“双师型”概念正式提出到2020年,围绕“双师型”职教教师政策分为概念提出期、概念解读期、内涵深入期和培养体系构建期等5个时期[3]。二是聚焦专项政策,研究职教教师具体政策的成效、问题和建议。如对培养培训政策、兼职教师政策、教师资格认定政策和职业院校教师素质提高计划政策等专项职教教师政策进行研究。三是从政策工具视角分析“双师型”教师政策。研究者认为职教教师政策工具有命令工具、能力建设工具、劝告工具和激励工具,并分析了政策工具存在的问题[4]。四是从政策文本分析角度进行研究。认为职教教师政策主要集中在教师评聘政策、教师培养政策、教师发展政策、教师资格政策和教师管理政策等领域[5]。尽管关于高职院校“双师型”教师队伍建设政策的研究成果已较为丰富,但仍存在两点不足:其一,就政策文本的解读和内容分析来看,现有研究更多是从主观层面出发,缺乏对政策文本的客观分析；其二,现有政策更多是关注高职院校“双师型”教师队伍建设政策中的某一方面,系统性研究相对缺乏。

高职院校“双师型”教师队伍建设离不开国家政策的支持与引导。在当前国家高度重视职业教育发展以及职业教育师资队伍建设的历史机遇期,有必要系统梳理高职院校“双师型”教师队伍建设政策,从宏观层面了解政策演进规律、把握政策特征,从而分析政策改进的可能路径,更好地促进高职院校“双师型”教师队伍建设。因此,为厘清高职院校“双师型”教师队伍建设政策的特征与现状,本研究对2010-2020年间发布的高职院校“双师型”教师队伍建设政策文本进行了计量分析和深度挖掘,以期为高职院校“双师型”教师队伍建设政策的优化与完善提出改进建议。

二、研究设计

(一)样本选取

本研究以中共中央、国务院、教育部等国家部委及其直属机构颁布的与高职院校“双师型”教师队伍建设相关的政策文本为研究对象,时间跨度从《教育规划纲要》颁布至2020年10月。为此,笔者以“职业教育”“高职院校”“教师队伍建设”等作为关键词,在中华人民共和国中央人民政府门户网站、教育部门户网站、北大法宝法律数据库等进行检索,搜集政策文本,并遵循权威性、公开性、相关性、规范性四大原则对搜集到的政策文本进行筛选。其中,权威性指政策文本必须由中共中央、国务院、教育部等部委及其直属机构等国家层面的权威主体颁布；公开性指政策文本必须以公开的方式对外公布；相关性指政策文本必须与高职院校“双师型”教师队伍建设密切相关,即使政策文本的名称不以高职院校“双师型”教师队伍建设直接命名；规范性指政策文本必须是规范性的政策体系,如意见、通知、决定等。据此,最终确定36份高职院校“双师型”教师队伍建设政策文本,涉及中共中央、国务院、教育部、财政部、国家发展改革委等多个部门。其中,中共中央参与发文2项,国务院参与发文7项,共占比25%。

(二)研究方法

本文采用政策文献量化研究的分析方法(包括政策文献计量和政策内容量化),对高职院校“双师型”教师队伍建设政策的发文时间及数量、政策体例、政策主体、政策内容、政策工具使用进行分析,系统揭示和客观把握高职院校“双师型”教师队伍建设政策的特征与现状。政策文献计量适用的研究问题包括:政策分布特征(包括时间分布、效力级别分布、文种分布等)、政策主题变迁、政策主体合作模式、政策体系的结构与演进等[6]。政策内容量化适用于测量与分解政策文献中非量化的、非结构化的信息,以发现政策文献内在特征,解释政策内容所含的隐形信息[7]。

在分析高职院校“双师型”教师队伍建设政策的内容时,本研究将36份高职院校“双师型”教师队伍建设政策文本导入NVivo12 Plus分析软件,对政策文本进行标注和开放式编码,经过三级编码,最终形成“界定标准”“建设路径”“招聘聘用”“保障制度”和“考核评价”五个“父节点”,具体如表1。

表1 高职院校“双师型”教师队伍建设政策内容编码表

三、研究结果

(一)发文时间及数量:稳步增长与阶段性波动

从政策发布时间来看,高职院校“双师型”教师队伍建设政策具有如下特点。第一,政策数量总体上呈稳步增长态势。从《教育规划纲要》确定“以‘双师型’教师为重点,加强职业院校教师队伍建设”以来,涉及“双师型”教师队伍建设政策的文本接踵而至,文本数量至2020 年已达到36 份。尤其是2015年以后,高职院校“双师型”教师队伍建设政策发文数逐年上升,这体现了国家对于高职院校“双师型”教师队伍建设的重视。第二,政策具有阶段性波动的特征。2011 年为政策出台之年,为落实《教育规划纲要》对高职院校“双师型”教师队伍建设的总体要求,2011年教育部接连发布5份政策文件,对高职院校“双师型”教师队伍建设各方面作出了系统部署和安排,基本确定了总体框架和具体要求。此后,政策发文量经历了“下降—上升—再下降—再上升”的局面,并于2020年达到顶峰。从政策发文量可以清楚看到,近年来我国尤为重视高职院校“双师型”教师队伍建设,不仅在于“双师型”教师队伍建设是提升高职教育质量的关键,同时也反映了随着我国进入社会经济发展的新阶段,产业发展、创新驱动以及区域经济发展要求高职教育培养更多高素质的技能人才,国家对高职教育的关注度明显提升。

图1 高职院校“双师型”教师队伍建设政策发文量变化图

(二)政策体例:多样性与低位阶

政策体例不仅可以体现政策文本的功能,还能够反映政策的效力。通过对36份政策文本的统计和分析,我国高职院校“双师型”教师队伍建设政策文本的文种类型可分为“意见”“工作要点”“计划”“方案”“通知”等十大类。其中,“意见”类政策文本最多,为13项,占总政策文本量的36.11%,其次是“工作要点”类政策文本,为9项,占比25%,“计划”“方案”“通知”“办法”“决定”等相对较少,均未超过3项。可见,我国高职院校“双师型”教师队伍建设政策体例类型丰富多样,政策文本大多以“意见”“工作要点”“计划”等形式发布,以指导落实、规范管理为主,发展规划相对较少,这也意味着具有较高强制性与稳定性的高位阶法律法规类政策文本的缺失,一定程度上影响了高职院校“双师型”教师队伍建设政策的效力及稳定性。

(三)政策主体:强权威性与弱协作性

政策文本的主体,即政策的颁布部门。对高职院校“双师型”教师队伍建设政策主体进行分析,可以准确把握发文的级别、部门以及各部门之间的协作情况。高职院校“双师型”教师队伍建设政策制定的主体较为多元,不得不提的一点是,自2017年以来,中共中央、国务院对于高职院校“双师型”教师队伍建设的发文量日益增多,这说明中共中央、国务院高度重视高职院校“双师型”教师队伍建设,充分发挥最高层次权威部门的保驾护航作用。高职院校“双师型”教师队伍建设是一个涉及多主体利益的复杂事务,需要各个部门协同合作,这种部门间合作往往以联合发文的形式表现出来。结合对政策文本内容的分析发现,中共中央、国务院及其办公厅发布的政策文本大多侧重从宏观层面进行引导,为高职院校“双师型”教师队伍建设设定基调,而各部委及其直属机构颁布的政策大多根据自身职能,针对高职院校“双师型”教师队伍建设的具体实施、某一方面或某一领域制订意见。此外,虽然高职院校“双师型”教师队伍建设需要各个主体共同参与治理,然而各主体联合颁布的政策文本不到政策文本总数的一半,且以两个主体联合颁布为主。也就是说,虽然各主体在支持高职院校“双师型”教师队伍建设方面已有一定协作,但相对偏弱。

(四)政策内容:整体趋于完备与关键要素缺失

从36份政策文本的内容编码结果来看,高职院校“双师型”教师队伍建设的政策可涉及五大方面:一是界定标准。模糊性虽是政策不可剥离的一种属性,但任何政策都应包含某些基本的规范和标准,具有最低程度的清晰性,否则就只能沦为空洞无物的宣言或告示[8],即政策本身是否明确、清晰对政策执行具有重要影响。或许是深谙此道,界定标准成为了高职院校“双师型”教师队伍建设政策的重要构成。界定标准从“双师型”教师和“双师型”教学团队的建设这两个方面提出了具体要求。二是建设路径。建设路径是关于如何促进高职院校“双师型”教师专业发展的政策。需要强调的是,建设路径的政策文本和参考点在五个一级编码中所占比重最多,具体包括“体系建设”“职前培养”“职后培训”和“兼职教师”。三是招聘聘用。招聘聘用是高职院校“双师型”教师队伍建设政策的一项重要内容。在招聘聘用上,政策主要聚焦新教师准入和聘用管理两个方面。新教师准入强调把好入门关,保证“双师型”教师的实践能力。聘用管理主要关注职业院校的选人用人自主权,如支持高职院校自主设置招聘岗位、自主设置招聘条件、创新考试考核方式等。四是保障制度。教师保障制度可再细分为培养培训制度、教师资格制度、职称评审制度和分配管理制度。近十年来,虽然各省各校制订出了符合本地本校的管理办法,并在高职教师职称评审制度、绩效工资分配制度建设等方面取得较大进展,但国家层面没有制订高职教师专业标准,高职教师资格制度未从高校教师资格制度中独立或者单列,职教教师培养培训制度也缺少顶层设计。教师保障制度的设计规划与建设落实作为高职院校“双师型”教师队伍建设的重要条件,也是目前“双师型”教师队伍建设亟需解决的重点问题。五是考核评价。教师考核评价是高职院校教育改革的重要内容,也是高职院校教师选聘、任用、薪酬、奖惩等人事管理的基础和依据。考核评价主要包括“评价体系”和“评价内容”两个部分。评价体系要求高职院校结合自身实际,依据“双师型”教师的工作特征,建立科学合理、行之有效的“双师型”教师考核评价体系,并吸引行业企业、培训评价组织等多元主体参与到评价中来。评价内容则强调把企业实践经历纳入对“双师型”教师的考核评价。

根据世界银行的界定,教师政策包括教师培养补充政策、任职资格政策、教师聘任政策、岗位管理政策、专业发展政策、待遇保障政策、退休政策、教师评价政策、教师权利政策等[9],参照此界定,可发现我国高职院校“双师型”教师队伍建设政策的内容在整体上已趋于完备,也已初步建成促进高职院校“双师型”教师队伍建设的制度基础。但同时,现有政策缺乏待遇保障、教师权利、教师退出等方面的政策供给,这应成为未来高职院校“双师型”教师队伍建设政策发展的重点。除此之外,就已有政策内容而言,现有政策在一些关键内容上存在缺失,如“双师型”教师的概念有待明确、管理制度较为薄弱、制度配套有待进一步完善等[10]。

(五)政策工具使用:权威工具过溢与系统组合缺乏

政策工具也被称为政府工具或治理工具,是政府为实现政策目标所运用的方法和手段。本研究根据麦克唐纳尔和埃尔莫尔以及施耐德和英格拉姆等学者对政策工具的分类,将政策工具分为权威工具、象征和劝诫工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具。通过对36项政策文本中的政策工具进行统计分析,5类政策工具使用总次数为233次(见表2)。其中,权威工具使用最为频繁,占比41.20%,使用最少的是系统变革工具,占比8.15%。可以看到,政府主要通过运用权威工具、能力建设工具、象征和劝诫工具推进高职院校“双师型”教师队伍建设,这也反映了各类政策工具使用分布不均衡:一是权威工具使用过溢,表明政府偏好采用行政计划或管制手段推动高职院校“双师型”教师队伍建设；二是作为能够有效推动政策目标达成的激励工具相对短缺,不利于调动各方积极性；三是系统变革工具使用过少,而阻碍高职院校“双师型”教师队伍建设的深层次体制机制问题需要借助一定的系统变革工具才能完成。在高职院校“双师型”教师队伍建设的各维度上,政策工具使用的分布同样具有类别化特征(见表2),使用频繁的是“建设路径”,较多使用的是“保障制度”,“界定标准”“招聘聘用”以及“考核评价”上政策工具的使用差别不大,且五类政策工具在各维度的使用上大体以权威工具为主体,系统变革工具运用较少,因此发挥的作用较为有限。

表2 基本政策工具——一级编码二维分布表

总体而言,当前我国高职院校“双师型”教师队伍建设政策对权威工具使用过多,对系统变革工具、激励工具等使用较少,这种缺乏系统考量、注重短期目标的工具使用配置很难使“双师型”教师队伍建设政策的效果最大化。

四、思考与建议

(一)纳入法治轨道,高位统筹推进

虽然我国高职院校“双师型”教师队伍建设政策体例丰富多样,但具有明确法律地位的规章条例类政策文本较为罕见,这在一定程度上弱化了高职院校“双师型”教师队伍建设政策的效力,同时也影响了政策的稳定性,造成政策存在“短视”、内容重复等问题。法律之所以能够得以有效执行在很大程度上取决于法律的明确性、有责性与稳定性[11]。作为一种明确的行为规范,法律化的高职院校“双师型”教师队伍建设政策被赋予法律所具有的特性,这些特性能够确保“双师型”教师队伍建设政策得到有效执行,从而弥补行政规制手段的不足。鉴于此,我国应加强高职院校“双师型”教师队伍建设的立法工作,为高职院校“双师型”教师队伍建设发展提供全方位、高位阶的法律制度保障,最终实现高职院校“双师型”教师队伍的健康、可持续发展。

(二)加强部门协作,形成建设合力

我国高职院校“双师型”教师队伍建设政策普遍由中共中央、国务院、各部委及直属机构等单独或联合发布,具有较高的权威性。然而,大多数政策由单个部门发布,联合发布的政策数量相对较少,且多由两个部门联合发布。作为一项涉及多部门、多主体利益的政策,须着力于多维度的全方位协同。鉴于高职院校“双师型”教师队伍建设过程中各部门协作有待提升的现实状况,接下来的政策制定应注重多主体协同合作,建立多主体协同治理的模式以及稳定的长效合作机制,最终形成推进高职院校“双师型”教师队伍建设的合力。

(三)补齐政策缺位,优化政策结构

尽管我国高职院校“双师型”教师队伍建设政策日益完备,初步形成了促进高职院校“双师型”教师队伍建设的政策体系,但仍存在重要内容缺位的问题。这种缺位是因为这些内容“无足轻重”,还是政策制定者尚未意识到它们的重要作用? 无论如何,政策缺位无疑会阻碍高职院校“双师型”教师队伍政策体系的系统构建。与此同时,完善的高职院校“双师型”教师队伍建设政策体系要求要素完备、结构适当以发挥整体效应。如因“双师型”教师的概念“模糊不清”、相关配套政策解释“标准不统一”,增加了高职院校判定“双师型”教师的操作性困难,最终造成政策文本中的系列治理措施因对象不明而落空。因此,一方面应解决重要内容缺位的问题,如明确“双师型”教师的概念、研制高职院校“双师型”教师专业标准,切实增强政策的明晰性和可操作性；另一方面应补齐以往缺位的政策,重点加强对权益保障、退出机制等薄弱环节的政策关注与供给,进一步优化高职院校“双师型”教师队伍建设政策体系。

(四)丰富政策工具,健全使用机制

有效实现政策目标是政策工具的最终目的。然而,每一种政策工具都有其内容、使用条件、成本和缺陷[12],且政策工具往往不是孤立地发挥作用。因而,对政策工具进行有效组合就显得尤为重要。正如学者所言,要使政策有效,需要的不仅仅只是权威和财力支持,政策工具的科学选择与运用也必不可少[13]。当前,我国高职院校“双师型”教师队伍建设政策存在偏重使用权威工具,对于激励工具、系统变革工具的使用较少,这种思路虽能在短期内推进高职院校“双师型”教师队伍建设,但不利于长效机制的建立和完善。为了更好地提升高职院校“双师型”教师队伍建设政策工具的针对性、适用性,发挥政策的应有效果,需进一步优化相关政策工具组合。首先,应适当运用系统变革工具。目前,高职院校“双师型”教师队伍建设改革已进入深水区,各种复杂问题不断涌现,日益触及制约高职院校“双师型”教师队伍建设的深层次体制机制因素,而体制机制的系统变革往往需要通过使用系统变革工具才能完成。其次,增加激励工具的使用。激励工具可以充分调动政策目标对象的积极性和能动性,同时消解权威工具产生的消极和抵制心理。最后,应随着政策的推进和实际问题的变化,对政策工具作出适时调整,以适应高职院校“双师型”教师队伍建设不同阶段的政策需求。