法治乡村建设论纲

江必新，过安衡

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410083)

中国是一个农业大国，党和国家历来十分重视“三农”问题。2017年10月，党的十九大报告作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署。2018年1月，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了建设法治乡村“六个方面”(1)“六个方面”重要任务包括强化法律的权威地位、将政府涉农工作纳入法治化轨道、推动行政执法力量向基层延伸、健全农村土地承包经营纠纷调处机制、提高农民法治素养、健全农村公共法律服务体系。参见《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，《人民日报》，2018年2月5日第1版。的重要任务。2020年3月，中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》，明确了法治乡村建设的总体要求和主要任务。改革开放四十多年来，社会主义法治建设实践表明，法治建设的根基在基层，难点在乡村。本文拟对法治乡村建设实践中完善乡村振兴立法、乡村治理结构、法治乡村基本红线、自治章程和村规民约的质量与效力等若干问题进行分析和探讨，对于实施乡村振兴战略、推进国家治理体系和治理能力现代化，既有重要的理论价值，又有积极的现实意义。

一、关于完善乡村振兴立法问题

乡村振兴，法治先行。正如邓小平同志所强调的，推进社会主义建设“还是要靠法制，搞法制靠得住些”[1](第3卷，P.379)。法治乡村要求乡村治理过程中的任何一个环节都不得与现代法治的基本原则和基本精神相悖。完善乡村振兴立法，是法治乡村建设的前提。

(一)要进一步完善涉农法律制度体系

2021年6月1日，作为乡村振兴战略的顶层设计和重要法律支撑的《乡村振兴促进法》开始施行，标志着运用法治推动乡村振兴的新时代到来。有学者指出：“《乡村振兴促进法》的基本目标在于确保中央关于乡村振兴的决策部署贯彻落实，明确基本原则、基本方略和制度框架。”[2](P.14)《乡村振兴促进法》的着重点在促进，通过建立健全法律制度和政策措施，促进乡村全面振兴和城乡融合发展。[3]这种立法定位决定了《乡村振兴促进法》宣示性、号召性和倡导性条款较多(2)如《乡村振兴促进法》第18、19、20、21、23、24、27、28、31、35、37、46、48、55条使用了“国家支持”“国家鼓励”等宣示性、号召性、倡导性法律规范表述。，而规范性条款较少。

要充分发挥《乡村振兴促进法》的应有实效，需要制定完善配套的法律法规。一是加快制定《农村集体经济组织法》，对成员确认管理、组织登记、资产财务管理、法律责任等做出明确规定，为实现好、维护好、发展好农村集体经济组织及其成员权益提供更加坚实的法律保障。二是推动制定《农业投资法》《农村金融法》《农业保险法》等重要法律，完善农村金融法律制度，健全农村金融服务体系，促使金融资源更多流向农村。三是适时制定或修改《粮食安全保障法》《农产品质量安全法》《农药管理条例》《植物新品种保护条例》等农村食品安全领域法律法规，建立健全农村食品安全制度，提升农村食品安全治理水平。由此形成以《乡村振兴促进法》为统领，由相关法律、法规、规章和其他规范性文件为支撑的涉农法律制度体系，为乡村振兴战略提供有力的法制保障。

(二)要构建科学有效的利益导向机制

无论对于国家发展，还是对于农村进步，乡村振兴都是一场深刻革命。在这场革命中，农民是乡村振兴的主力军，农村是乡村振兴的“主战场”。实施乡村振兴战略，是为了农民，也要依靠农民。乡村振兴战略的总目标能否如期实现，很大程度上取决于农民是否积极参与。马克思深刻地指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。” [4](第1卷，P.82)洛克也说过：“人们组成这个社会仅仅是为了谋求、维护和增进公民们自己的利益。”[5](P.5)这表明，农民作为理性经济人，其是否积极参与到乡村振兴这场深刻革命中来，关键要看其切身权益能否得到有效保障。由此可知，保障农民的切身权益，调动其参与乡村振兴的积极性，必将成为乡村振兴立法的出发点和着力点。

美国社会法学派的代表人物庞德认为：“法律并不创造任何利益，法律的根本任务或作用就在于承认、确定、实现、保障利益。”[6](P.197)法律关系实质上就是利益关系，立法过程就是利益的协调和分配过程。随着乡村振兴战略的推进，农民因土地、矿产等资源问题引发的各类利益纠纷日益增加。同时，涉及农业农村农民的政策、资金、项目等资源也不断流向农村，使得农村社会利益关系和利益格局日趋复杂化、多样化。立法，作为一种分配社会利益的活动，只有妥善处理好各种复杂多样的利益关系，保障农民的切身权益，让农民真正得到实惠，才能调动其参与乡村振兴的积极性；反之，不仅达不到预期效果，还可能会引发深层次的社会矛盾。因此，笔者认为未来乡村振兴立法要落实“以人民为中心”的发展思想，通过构建科学有效的利益导向机制，激发农民参与乡村振兴的积极性和主动性，利用各种激励和制约手段引导农民的行为，把乡村振兴战略的目标任务转化为广大农民群众的自觉行动。

(三)要处理好立法与改革之间的关系

立法与改革，是我国当前两个鲜明的主题，也是实施乡村振兴战略不可回避的重要课题。实施乡村振兴战略，一方面需要通过立法形式将社会实践中一些成熟的、稳定的经验或社会关系上升为法律规定，其核心是“定规矩”；另一方面又要借助改革举措对原来确定的、但不适应经济社会发展的旧制度或做法(如农村集体土地使用权制度)进行改变，其核心是“求突破”，因此乡村振兴背景下的立法与改革是一对“矛盾体”。同时，这种立法与改革又互为条件、相辅相成，立法为改革提供制度保障，改革为立法注入新的动力。从马克思主义哲学观看，乡村振兴背景下的立法与改革的关系，是对立统一的辩证关系。实施乡村振兴战略是一项系统工程，在这个系统工程中，需要辩证认识并妥善处理好这对关系。

从实践来看，改革开放四十多年来，为了妥善处理立法与改革的关系，在不同的发展阶段和时代背景下，我国采用了“先改革后立法”“边改革边立法”“凡属重大改革必须于法有据”等不同的立法策略。[7]客观而论，这些立法策略有利有弊，但在特定时代背景下，对它们的运用是成功的。例如，改革开放初期，当时全国法律数量很少，很多领域都是无法可依，正因为采用“先改革后立法”的立法策略，加快立法速度，注重立法数量，才有2011年3月10日原全国人大常委会委员长吴邦国同志关于“中国特色社会主义法律体系已经形成”的庄严宣告[8]，使得我国无法可依的状况得到根本性改变。

自党的十八大以来，习近平总书记高度重视立法与改革工作，明确指出：“要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用。”[9](P.52)这一重要论述为在新时代乡村振兴战略背景下正确处理立法与改革的关系指明了方向：实现立法与改革决策相衔接，发挥乡村振兴立法对深化农村改革的引领和推动作用。其一，当改革决策与现行法律规定不一致时，可以先修改法律以适应改革。例如，2014年10月党的十八届四中全会提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区市的地方立法权”。为了落实党中央改革决策，全国人大于2015年3月修改了《立法法》，依法赋予所有设区的市地方立法权。其二，当改革决策需要法律授权时，法律要快速地予以授权，立法为“先立后破、有序进行”服务。例如，根据党中央作出的改革决策部署，全国人大常委会于2013年8月至2017年12月先后作出了金融体制、农村集体土地使用权制度等21个授权决定。[10]其三，立法要为改革决策预留空间。例如，对于各地正在探索实践的农村土地“三权分置”改革，中央指定了改革的方向，但没有具体成熟的意见，这时立法应当具有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。如此处理，实现立法与改革的有效衔接和良性互动，助推乡村振兴战略。

二、关于乡村治理结构的问题

乡村治理结构，是指乡村治理主体在各自权力、职责范围基础上的行为模式以及相互之间的关系。 [11](P.41)乡村治理结构也可以称为乡村治理模式。乡村治理主体的角色定位和关系互动是乡村治理结构的核心要义。就国家与社会的关系而言，“乡村治理既是乡村社会的内部治理，也是国家治理在乡村的延伸”[12](P.106)。从宏观方面来看，当下中国乡村治理结构问题主要体现为国家政权在乡村治理场域中发挥不充分与村民自治能力不足等，这极大地制约了乡村治理现代化。在乡村振兴战略背景下，提升乡村治理效能关键是完善乡村治理结构，主要有以下三个着力点。

(一)强化基层党组织的领导功能

党的领导是我国宪法确定的一项基本原则(3)我国现行宪法序言部分第5段、第7段、第10段共有5处出现“中国共产党领导”，现行宪法第1条第2款规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这说明党的领导是一项宪法原则。，是中国特色社会主义制度的最大优势。新时代背景下，乡村治理结构的改革和完善要紧紧围绕这一根本定位来展开，将强化基层党组织的领导通过治理结构设计嵌入乡村治理的各个方面，并在基层党组织的引领和推动下，让乡村走向善治之路：其一，通过强化农村基层党组织建设，激发基层党组织活力，为实现乡村治理现代化提供理论指导和方向保障；其二，通过转变农村基层党组织的工作职能和履职范式，发挥乡村政治资源的独特优势，为乡村治理提供基础条件与服务支撑；其三，通过建立健全以农村基层党组织为核心的良好的组织生态系统，避免因过度依赖乡镇政府造成基层治理行政化和官僚化趋向，让乡村治理循序渐进发展。只有强化农村基层党组织建设，保证“以人民为中心”的实现，保持基层党组织的领导与乡村治理结构之间的良性互动，才能推进乡村治理现代化，助力乡村振兴。

(二)乡村社会内部各治理主体的类型化处理

乡村社会内部治理主体主要包括村民委员会、农村集体经济组织、合作社组织等。在多元治理结构下，这些不同的组织有着不同功能定位、价值取向和利益诉求，应通过类型化方式来规定各自的治理结构。对于村民委员会，既要理顺其与乡镇政府之间的关系，避免行政化倾向；又要规范村支两委关系，减少两者之间的“摩擦”；还要注意防止权力被村干部滥用、村民自治权力异化。确保村民委员会真正成为村民自我教育、自我管理、自我服务的群众性自治组织。对于农村集体经济组织，既要处理好其与村民委员会之间的关系，又要处理好农村集体经济组织的代表人与其经营者的关系，确保农村集体经济组织成为提升村民福利水平和农村自我保障能力的有效途径。对于合作社组织，既要处理好其与政府之间的关系，又要规范和完善其内部监督管理机制，确保合作社组织成为加强和创新转型时期乡村社会治理的有效载体。

(三)建立健全村级权力监督体系

当前有的基层政权腐化严重，不仅催生了黄赌毒盗、坑蒙拐骗等丑恶现象，而且这种严重腐化的乡村基层政权往往与乡村黑恶势力、宗族势力、“村霸”有着紧密联系，直接侵害村民群众的切身利益，恶化党群干群关系，损害党和国家形象，成为影响乡村社会和谐稳定的诱发因素。有权必有责，用权受监督。建立健全村级权力监督体系，提升乡村治理能力，既是法治乡村建设的基本内涵，也是乡村治理现代化的迫切要求。相比过去强调发挥村级权力的能动作用，新时期乡村治理迈入制度化、规范化和法治化发展轨道，更加注重对村级权力运行的有效监管。要在群众监督、村务监督委员会监督、上级党组织和有关部门监督与会计核算监督、审计监督等全程实时、多方联网的村级权力监督体系的基础上，通过创新建立比如村级小微权力清单制度，将这些监督职能融入自治组织内部，形成监督合力，构建科学、高效的现代村级权力监督体系。让村级权力在阳光下运行，体现出“权为民所赋，权为民所用”的主权在民思想的深刻内涵。

三、关于乡村治理体系中“三治融合”的问题

乡村治理，自古有之，但治理理念和方式各不相同。2017年党的十九大报告明确提出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”[13]，这为我国乡村治理现代化指明了方向。然而，这种乡村治理模式在实践中正面临着法治与自治、德治难以有效融合的尴尬困局。因而，有学者指出，“三治”的关键在于“融合”[14](P.12)，自治、法治、德治相结合的乡村治理体系创新经验的精髓是有效“融合” [15](P.9)。如何有效促进自治、法治、德治融合，学术界进行了较为深入、细致的研究，并取得了富有启发性的研究成果，但也存在一些问题和不足，主要表现在相关研究偏重“三治”的意义阐释、关系定位及概念辨析等理论问题，缺乏对融合“三治”的具体实践机制的深入探讨。

自治、法治、德治作为我国乡村治理的不同方式，应该是具体的实践，而不是抽象的概念。因此，“三治”有效融合需要依托于具体的实践机制。笔者认为，湖北省宜都市推行家庭文明诚信档案制度的乡村治理模式，较好实现了自治、法治、德治的有效融合，这种做法值得推广。据报道，宜都市在全市155个行政村(社区)结合自身实际，以家庭为单位，建立家庭文明诚信档案，实行积分管理，将文明守礼、诚实守信、遵纪守法等行为终身记录应用[16]，将垃圾分类、邻里纠纷、助人为乐、诚实守信、创业带富、门前“三包”、参与志愿活动等行为与文明诚信打分直接挂钩，并设立奖惩分明的激励机制，促使村民自觉主动履行文明诚信义务。例如，以文明诚信80分为标准，对于年度80分以上的家庭，将在文明家庭评选、银行免息贷款、产业帮扶等方面给予优惠；对于年度80分以下的家庭，将在各类帮扶项目、评先评优活动、集体经济分红等方面受到不利影响。家庭文明诚信档案制度的实行，让守信者受益、让失信者受限，有效调动了村民自治积极性，促进了“三治”的融合。

推行家庭文明诚信档案制度促进“三治”有效融合的实践逻辑在于：第一，凝聚乡村多元主体治理力量，激活自治活力。如宜都市让村民参与，对每户家庭的道德文明情况进行评审，发挥村民作为治理主体的作用，实现乡村治理工作由“管”到“治”的转变；第二，织牢乡村精细治理网格，强化法治兜底。尽管乡村治理以村民自治权的行使为主，但这种微观的自治权力运作不能脱离法治的约束。而村规民约在其中发挥了积极作用，实现了乡村自治的规则之治；第三，打造乡村道德教化柔性支撑，敦厚德治滋养。宜都市家庭文明诚信档案制度建设的德治经验，在于把文明诚信打造成一种价值实体，将诸多法治和德治所追求的内容(如不搞铺张浪费)转化为村规民约中村民的文明道德义务。家庭文明诚信档案制度将民主自治、村规民约、道德风俗等三方面内容融为一体，较好体现了自治、法治、德治在同一制度中的有效融合。

家庭文明诚信档案体系的建立，是“三治融合”乡村治理模式的生动实践。要把家庭文明诚信档案制度作为一种常态化的融合“三治”的乡村治理机制，还需建立配套制度措施：其一，建立一套科学有效的文明诚信考评体系。明确考评主体、考评对象、考评内容、评分标准、结果运用、保障措施等事项，让家庭文明诚信行为可以量化；其二，建立多部门联动工作机制。明确由宣传部门牵头，由精神文明机构具体负责，联合司法、民政、公安、综治等部门，建立服务于乡村治理的多部门联动工作机制，为文明诚信建设做足政府动员；其三，充分利用外来社会力量。宜都市家庭文明诚信档案制度建设的成功实践表明，家庭文明诚信档案制度之所以能够有效融合“三治”，并在乡村治理过程中发挥积极作用，不仅要依靠村委会的力量来保证其实施，还要借助其他社会力量来推动其落实。要充分发挥退休干部、退休教师的“余热”作用，积极组建红白理事会、道德评议会、乡风文明理事会等自治组织，激发多方参与热情，让乡村治理实现村民“自己的事情自己办”。

四、关于法治乡村的基本红线问题

实施乡村振兴战略必须坚守以下“四条红线”，这也是法治乡村建设的着重点和着力点。

第一，耕地保护红线。中国是一个农业大国，重视农业，夯实农业基础，历来是固本安民之道。土生万物，地发千祥。耕地是粮食生产的物质基础，是中华民族永续发展的根基，保护耕地就是保护我们的生命线。与其他国家相比，我国耕地总面积并不处于劣势，但“人均耕地少、耕地质量总体不高和后备资源不足是中国耕地资源的基本国情”[17](P.51)，而且在较长时间内不会改变。为切实保护耕地，《土地管理法》将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确定为我国的基本国策。2019年1月，中央一号文件强调，“要严守18亿亩耕地红线”。2020年12月，中央经济工作会议对农业生产和粮食安全予以高度关注，提出要抓好八项重点任务，其中之一就是要“解决好种子和耕地问题”。2021年12月，中央农村工作会议再次强调，“耕地保护要求要非常明确，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”。这些表明，党和政府对耕地保护予以高度重视。在实施乡村振兴特别是推进农村土地制度改革过程中，要通过硬措施，严格耕地保护责任，既要遏制耕地非农化，又要防止耕地过度非粮化，不折不扣地守住18亿亩耕地。

第二，粮食安全红线。民以食为天，食以安为先。粮食安全是社会稳定的重要基础，是“国之大者”。我国是一个有着14亿人口的大国，党和政府历来高度重视粮食安全问题。毛泽东同志曾作出“吃饭是第一件大事”[18](P.236)的论断，提出“以粮为纲、全面发展”[19](PP.46-52)的方针。习近平总书记也指出：“保障好初级产品供给是一个重大战略性问题，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，(我们的)饭碗主要装中国粮。保证粮食安全，大家都有责任，党政同责要真正见效。”[20]牢牢守住粮食安全红线，其一，要强化规划刚性约束力，落实最严格的耕地保护制度；其二，要夯实农业生产发展基础，提高农业综合生产能力；其三，要加快农业科技创新，提高种粮效益；其四，要加快推进粮食安全保障立法进程，通过法律形式对粮食安全保障作出明确规定。

第三，生态保护红线。生态环境是人类赖以生存、生产和生活的必备条件。人类发展活动必须尊重自然，否则就会遭到大自然的惩罚。恩格斯在《自然辩证法》中深刻指出：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。” [21](第3卷，P.998)过去较长一段时间，在我国经济高速发展的同时，也带来了生态环境不同程度的破坏。良好的生态环境是农村发展和农民致富的最大优势和宝贵财富。相比城市，由于环境保护意识淡薄、相关法律政策缺失等多种因素，农村生态环境问题愈发突出。保护生态环境本身就是保护生产力，改善生态环境就是在发展生产力。要处理好乡村振兴战略实施与生态环境保护的关系，乡村振兴不能以破坏生态环境为代价，不能走杀鸡取卵、竭泽而渔的发展之路。保护生态环境，是实施乡村振兴战略的一条基本红线，必须严守。习近平总书记指出，要把生态环境保护放在更加突出的位置，“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，推动形成绿色发展方式和生活方式”[22](第2卷，PP.209-210)。实施乡村振兴战略，要牢固树立绿色发展理念。坚持农业农村优先发展，坚持人与自然和谐共生，严守生态保护红线，以绿色发展引领乡村振兴。

第四，农民权益保护红线。乡村振兴为农民而兴，乡村建设为农民而建。对于农民来说，土地就是“命根子”，是生产权益最集中的体现。农民土地权益是其根本利益之所在，是直接关系我国农业、农村、农民生存与发展的重大问题。乡村振兴场域中的农民权益保护红线主要是农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权”如何通过法律规定有效实现。

其一，土地所有权。土地是农村最重要的生产要素，乡村振兴的核心在于盘活土地资源。实施乡村振兴战略必然会涉及农村集体土地征收问题。只有充分保障被征地农民的根本利益，才能调动其参与乡村振兴的积极性、主动性、创造性。如何保障被征地农民的根本利益？笔者认为，要严格规范公共利益，并对被征地农民依法给予充分补偿。即土地征收的前提一定是为了公共利益的需要，这是国家给农民的一个基本保障。需要强调的是，还要注意防范部分公司、企业或者其他主体打着为了维护公共利益需要幌子，实则是为了牟取私利。

其二，土地承包权。党的十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。为了充分保障农民土地承包权益，全面实施乡村振兴战略，2019年11月26日，中共中央、国务院印发《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，就保持农村土地承包关系稳定并长久不变的重要意义、总体要求、政策内涵、推进措施、基础工作等五个方面提出了指导性意见。从我国目前的情况看，农村土地承包关系大体稳定。2018年12月29日修改的《农村土地承包法》第34条规定为农村土地承包经营权的流转开了口子。(4)《农村土地承包法》第34条规定：“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”笔者认为，农村土地承包关系可以根据“大稳定、小调整”的原则在个别农户之间流转，但要严格依法依规进行。

其三，土地经营权。土地经营权即土地承包经营权，它是一种用益物权，简单说是指在承包的土地上经营的权力。在土地经营权流转中，关键要把握两点：其一，保障承包人(农民)的根本利益，激发农民参与乡村振兴的积极性；其二，土地经营权流转不得改变承包地的农业用途，保障国家粮食安全。在同时涉及到抵押担保时，原则上只有土地经营权能作抵押担保，而土地所有权和土地承包权不能作为担保物，必须守住这条底线。

五、关于自治与他治的关系问题

自治属于民主政治范畴，本质上就是民治。[23](P.5) 乡村治理场域中的自治，是指某一共同体的公共事务由共同体内全体成员进行自主管理，根据本地的社会、政治、经济、文化、历史、生态等条件决定公共事务的治理之道。[24](P.2)村民自治是内生于中国本土的一种基层社会主义民主政治的制度创新，被认为是乡村治理的重要基础。他治是与自治相对的概念，是“治于他”或者“被他治”的意思，它体现为国家权力在社会公共生活中的在场。新时代中国乡村社会治理，既需要自治，也需要他治。

政治作为一种治理国家的行为，从治理主体看，它涵括了政权之治和政党之治。当前，我国乡村治理呈现出乡镇基层党组织的核心领导作用被虚置、乡镇行政权力扩张、村民自治权受到挤压等“三权”关系失衡的不良迹象。正确处理乡村振兴背景下的自治与他治的关系问题，关键是要理顺以下两对权力关系。

一是处理好党的领导权与村民自治权之间的关系。坚持党的领导，既是社会主义法治的根本要求，也是法治乡村建设的重要保障。乡村振兴，关键在党。习近平总书记指出：“办好农村的事情，关键在党。党管农村工作是我们的传统，这个传统不能丢。”[25](P.188)法治乡村建设，一方面，要加强基层党组织建设，强化党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方、凝聚力量的核心领导作用，确保法治乡村建设始终保持社会主义方向。另一方面，又要注意把握好一个度。党领导法治乡村建设，是政治方向、政治原则、政治立场领导，是把方向、管大局、保落实，而不是大包大揽、事无巨细去管。党领导法治乡村建设，既要充分发挥党组织的引领作用，又要全面激活村民自治的无限活力，在基层党组织领导与村民自治之间找到最佳契合点。

二是处理好乡镇行政权与村民自治权之间的关系。《关于加强法治乡村建设的意见》明确提出，加强法治乡村建设的主要目标是，到2035年，法治乡村基本建成。乡镇政府是我国社会治理体系中最基层的政权组织，是法治乡村建设的推动者和主导者，其职能是否充分发挥，在很大程度上决定了法治乡村建设的目标能否如期实现。推进法治乡村建设，一方面，乡镇政府要积极主动履行职权，在信息沟通、政策传达、资源分配等方面发挥重要作用，为村民自治做坚强后盾；另一方面，乡镇政府要准确定位其在乡村治理中的角色，从管理型政府向服务型政府转变，将基层管理权力向核心领域收缩，减少不必要的行政干预，给村民自治一定的空间，培育村民自治的主体意识和自治能力。只有理顺乡镇政府与村民自治的关系，才能实现乡镇政府与村民自治的有效衔接和良性互动。

六、关于公法与私法的融合治理问题

公法与私法的融合治理在乡村治理场域中主要体现为村民自治组织与其成员之间的法律关系的调整问题。村民委员会是实现村民自治的组织形式，也是乡村治理的重要力量。由于村民委员会自治权与行政公权的身份混同，使得村民委员会与其成员之间的法律关系亦变得相对复杂，既包含私法关系，也包含公法关系。前者如Y村村民委员会在没有法律法规授权或行政机关委托的情况下，基于自身职能定位，在分配村集体的土地补偿金时与村民之间发生的争议；后者如Z村村民委员会为了维护本村公共利益行使法律法规委托的公权力、执行自治章程或村规民约等而形成的法律关系。对村民自治组织与其成员之间的法律关系处理得好与坏，既关系到村民合法权益的有效保护，也关系到农村社会的和谐稳定，还关系到乡村振兴战略的有序推进。

公法与私法的划分最早由罗马法学家乌尔比安提出，一直都是法学研究的重要内容之一。公法规范与私法规范都是社会治理的主要方式，但在适用范围、规制手段、法益保护等方面有着明显差异。在乡村治理场域中，对村民自治组织与其成员之间发生的争议，亦应适用不同的法律规范予以调整。一是村民自治组织因法律法规授权或受行政机关委托、执行自治章程或村规民约等与行使自治权有关而与其成员之间发生的争议，宜运用公法规则进行调整，相关争议可参照行政诉讼程序进行处理。二是村民自治组织在没有法律法规授权或行政机关委托的情况下，基于自身的权利，对行使与自治权无关的争议，宜运用私法规则进行调整，相关争议可参照民事诉讼程序进行处理。然而，乡村治理中公共领域的乱象往往与私人领域的失序勾连在一起，需要公法与私法融合治理，已是不争的事实。

需要强调的是，无论公法抑或私法，都是社会现实的体现和反映，在乡村治理中所追求的根本价值具有相通性。乡村需要公法和私法融合治理，但这种融合治理并非完全的“公法私法化或者私法公法化”(5)公法私法化或者私法公法化是“以自治为导向的私法与以管制为目标的公法，通过强制性规范这一媒介，相互交错和融合在一起，为实现自治和管制的双重目标”。见钟瑞栋《“私法公法化”的反思与超越——兼论公法与私法接轨的规范配置》，《法商研究》，2013年第4期，第117页。，而是在面对具体问题时，根据不同性质的法律关系，选择适用公法规范或者私法规范，积极回应现代乡村治理的现实需求，有效实现良好社会治理状态的主要目的。

七、关于法律法规授权或课责农村自治组织的问题

推进国家治理体系和治理能力现代化，乡村治理是必不可少的关键环节。随着乡村振兴战略的推进，基层执法任务繁重与执法力量薄弱之间的矛盾越发凸显，不仅给经济发展和民众生活带来不便，也给政府权威和政府形象的树立形成障碍。缓解这一突出矛盾的主要思路为：

首先，推动执法力量向基层倾斜，强化基层执法队伍。乡村振兴，核心在人。要以乡镇综治服务中心建设为契机，根据乡村执法需求，生态环境、市场监管、治安管理、医疗卫生等与乡村振兴密切相关的主管部门将执法力量向基层倾斜，增加派驻人员，有效解决基层执法人员不足问题。要加强基层执法人员业务能力和法治素养培训，将政府涉农事项纳入法治化轨道，提升行政执法效能。要完善基层执法队伍管理，严格实施执法人员持证上岗和资格管理制度，加强基层执法队伍建设，规范基层执法行为。

其次，通过立法授予农村自治组织(村民委员会)涉农行政执法职能，执行涉农行政事务。这样处理，一方面，进一步将执法力量下沉至乡村，能缓解当前基层行政执法任务重和执法人员少的矛盾；另一方面，由更熟悉当地实际情况的农村自治组织参与执法，能提升执法效能。当然，相关法律法规在授权或委托农村自治组织时，需要把握以下几点：一要进行科学评估，评估是否确有必要将相关执法权限授予或委托给农村自治组织；二要进行合理资源配置，在授予或委托相关执法权限给农村自治组织时，合理配置人、财、物等执法力量和资源，确保该项职权被授予或委托后能够真正落地见效；三要进行制度配套，建立健全执法队伍管理、执法文书制作、执法权力清单、重大执法决定法制审核、执法绩效评估等配套制度，切实做到严格规范公正文明执法。

八、关于自治章程和村规民约的质量与效力问题

村民自治章程和村规民约都是村民会议根据法律法规和国家政策，按照一定程序，结合本村实际情况，制定通过的实行村民自治的行为规范。其产生方式有两种：一是村民会议制定，二是对村民生活中逐渐形成的风俗习惯的认可。自治章程和村规民约作为“软法”，是乡村法治秩序中不可或缺的重要部分，合理利用可以弥补“硬法”的不足。然而，囿于村民法律知识和法治意识缺乏、参与度不高、制定程序不正当等诸多原因，致使自治章程和村规民约的质量不高，村民认可度低，效力匮乏，其在调节社会关系、弘扬优秀文化传统和维护乡村秩序等方面的积极作用尚未充分发挥。

自治章程和村规民约是内生于村民自治的制度规范，本质上是村民让渡权利达成的某种契约，其“有效性的实质依据是基于同意的社会权力，形式依据是合法程序”[26](P.67)。作为契约性的自治章程和村规民约，其质量应该是效力的基础和前提。诚如亚里士多德所言：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[27](P.199)现代乡村社会治理，理应是良“法”之治。只有质量上乘并符合客观实际的自治章程和村规民约，才能得到村民的认同，并真正转化为他们的自觉行动。为此，需要着力强化以下三点：

第一，提高自治章程和村规民约的质量。质量不高，是当前自治章程和村规民约最大的问题。提高自治章程和村规民约的质量的路径为：其一，充分激发村民参与热情。广大村民是乡村民主自治的主体，他们能积极参与并建言献策，不仅有利于提高自治章程和村规民约的质量，还有助于推动自治章程和村规民约贯彻执行；其二，完善制定和修改工作机制，主要包括让乡村法律顾问参与机制、草案审核机制、备案审查制度等；其三，健全合法有效的执行机制，可由村民委员会具体负责执行，村民代表会议和村民代表大会监督执行，分工负责，相互配合，确保自治章程和村规民约真正得以贯彻落实。

第二，国家应当设定底线。自治章程和村规民约作为村民实现民主自治的重要形式，能规定什么，不能规定什么，国家应当设定明确底线。一是，不得违反法律法规，突破国家现有法律框架，侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。如村规民约不得规定外嫁女不能继承娘家遗产。二是，不得违反国家政策。如在三胎生育政策全面放开的当下中国，自治章程和村规民约不得规定一对夫妇只能生育一个或两个子女。只要其内容没有突破现有法律和政策底线，国家理应尊重，给村民自治留有足够的创造空间。

第三，建立合宪性与合法性审查机制。合宪性与合法性审查机制具有通过筛查和阻止违法决策或行为，维护国家法治统一性的积极功效。自治章程和村规民约是村民自治的直接依据，其内容违法与否，不仅关系到村民的合法权益，也关系到社会的和谐稳定。建立合宪性与合法性审查机制，由特定的主体，按照一定的程序，对拟提请村民代表大会表决的自治章程草案和村规民约草案进行审查，“过滤”掉违宪违法成分。确保自治章程和村规民约既有民主自治的乡土性，又能与现代法治精神相契合。

九、关于多元化纠纷解决机制建设的问题

乡村社会治理水平特别是矛盾纠纷化解能力直接影响着社会和谐稳定，影响着群众的安全感、获得感、幸福感，事关党的执政基础和执政地位。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，为全面深化多元化纠纷解决机制改革指明了方向。2019年10月，党的十九届四中全会提出，“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”。多元化纠纷解决机制作为社会矛盾化解的有益探索和社会治理体系的组成部分，需要进一步凝聚共识，整合多元力量，构建衔接机制，打造共建共治共享的社会治理新格局。这是中国社会必须由“管理”迈向“治理”的根本原因所在，也是法治社会建设的现实背景和基本主题。[28]在新时代乡村振兴战略背景下，建立健全多元化纠纷解决机制，主要有以下三个着力点。

(一)赋予行政机关以附带民事争议的裁决权

行政裁决是指行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。(6)2018年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，对“行政裁决”的概念予以界定。行政裁决制度作为一种矛盾纠纷解决机制，与其他纠纷解决方式相比，具有与生俱来的经济高效、专业性强等独特优势。创设这一制度的初衷与当前乡村社会民事纠纷日渐增多且日趋专业化和复杂化的客观现实高度契合。然而，囿于目前我国中央层面尚无行政裁决制度的统一立法，关于行政裁决的相关规定散见于《土地管理法》《森林法》《草原法》《矿产资源法》《商标法》《专利法》《政府采购法》《植物新品种保护条例》《中药品种保护条例》《集成电路布图设计保护条例》等单行法律法规中。实践中大量与行政管理活动密切相关的民事纠纷，因缺乏法律法规明确授权，即便当事人提出行政裁决申请，行政机关也无权或怠于进行裁处，使得行政裁决制度的独特优势无法彰显。在乡村治理场域中，赋予行政机关以附带民事争议的裁决权，将那些因缺乏法律法规明确授权但与行政管理活动密切相关而游离于行政裁决范围之外的民事纠纷，赋权行政机关一并作出裁决，无论对于缓解司法审判“量”和“质”的双重压力，还是对于维护当事人的合法权益，抑或对于维护社会和谐稳定，都能发挥积极功效。

(二)建立乡镇矛盾纠纷调解中心

调解可以及时化解各类社会纠纷，能够有效避免矛盾升级和外溢，因而被称为基层社会矛盾纠纷的“减压阀”和“过滤器”。[29](P.23)当前基层社会矛盾纠纷的频发性和复杂化决定了调解参与主体的多元化，使得纠纷调解也呈现出“组织多元、运行不畅”的窘境，既不利于调解机构向专业化方向发展，也不利于各调解机构之间有效衔接。在乡村振兴战略背景下，建立乡镇矛盾纠纷调解中心，各部门及社会组织等调解主体以“物理位移”的方式入驻中心，并通过建立协调机制催生矛盾纠纷调解处的“化学反应”。这种“一站式服务”化解乡村社会矛盾纠纷的实体机制，既方便村民群众，让村民“最多跑一地”就能化解矛盾纠纷，又能有效整合矛盾纠纷化解资源力量，促使乡村调解工作所需的调解资源下沉。当然，建立乡镇矛盾调解中心需要强化以下几点：其一，需要强有力的领导中心，例如以政法委或者司法局作为领导机构，对中心进行日常管理和统筹协调；其二，要健全相关法律制度，推动中心运行制度化、规范化和法治化，促进调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接；其三，要完善在线调解平台，打破“信息壁垒”困境，提升在线化解矛盾纠纷能力，让信息多跑路，让村民少跑腿。

(三)人民法庭实行巡回审理

人民法庭作为基层人民法院的派出机构，是法院密切联系群众的桥梁和纽带。在乡村振兴战略背景下，人民法庭要选取典型案例，开展巡回审判，把庭审现场搬到田间地头、农家小院，就地化解矛盾纠纷。(7)实践中有通过车载法庭、马背法庭、帐篷法庭、田间法庭、草原法庭等多种方式开展巡回审判。这种灵活的办案形式既能方便村民群众及时化解各类矛盾纠纷，又能进行现场普法宣传教育，切实提高村民群众的司法获得感，让广大村民群众感到法就在身边，达到“审理一案、教育一片”的法律效果和社会效果。

十、关于乡村法治宣传教育问题

法律必须被信仰，否则它将形同虚设。[30]干部群众的认可、信任和积极参与是法治乡村建设的基础力量。在某种程度上，法治乡村建设的难点在于乡村干部群众法律信仰缺失和法治意识淡薄，因此需要借助国家“八五”普法规划契机，通过开展乡村法治宣传教育活动，培养干部群众的法治意识和法律信仰，在乡村社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境和法治氛围，为乡村振兴奠定坚实的法治基础。

其一，推进乡村法治文化阵地建设。利用乡村已有公共文化设施，着力打造法治文化广场、法治景区、法治和谐家园、法治文化一条街、法治大院、法治展览馆、农家法治书屋等具有地方特色的法治文化阵地，让广大干部群众能够出门见法治、抬头看法治、茶余饭后议法治，在潜移默化中接受法治文明的熏陶。

其二，落实一村一法律顾问制度。将法律顾问服务费用列入乡镇财政预算，按照乡镇政府购买法律服务的方式，根据“属地优先、就近服务”的原则，由乡镇政府统一选聘法律顾问，再分配到各行政村庄，实现乡村法律服务全覆盖。明确法律顾问主要职责是向乡村干部群众提供法治宣传、法律咨询、法律援助、参与调解等服务。规定法律顾问提供法律服务的最低时限，例如规定每名法律顾问每个月进乡村不得少于4天，每年为农村基层组织和干部群众提供法律服务不得少于50小时。建立法律顾问服务考核评价机制，细化考核标准，对考核结果实行奖罚措施，引导法律顾问主动为乡村提供优质的法律服务产品，促进法律顾问服务工作制度化、规范化、长效化。

其三，实施乡村“法律明白人”和“法治带头人”双培养工程。火车跑得快，全靠车头带。在驻村干部、人民调解员、村两委班子成员、退伍军人、退休干部、退休教师、老党员、新乡贤等人群中确定和培养一批“法律明白人”和“法治带头人”，充分发挥其在宣传政策法规，引领广大村民自觉尊法、学法、守法、用法，预防和化解农村社会矛盾纠纷中的示范带头作用，使广大干部群众的规则意识和法治思维内化于心、外化于行。

其四，加强农村义务教育。法治乡村，关键在人。建设法治中国，要从教育着手。切实加强农村义务教育，全面改善农村义务教育基本办学条件，不断提升农村义务教育教学质量。采取有效举措，保障适龄儿童和青少年接受义务教育的权利，提高公民素养，培养青少年国家观念、公民意识和法治意识。让“权利有保障、义务必履行”的法治精神和法治理念成为中小学义务教育的重要内容，从一开始就根植于每个孩子的头脑深处。