乡村振兴与乡村治理现代化

王 晓 毅

(中国社会科学院 a.中国社会科学院大学, b.社会学研究所，北京 100732)

在国家治理现代化的过程中，乡村治理的现代化具有重要意义，因为乡村治理现代化是国家治理现代化的基础，司马迁在《史记》中说：“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。”国家治理的重点在基层，难点也在基层，有了乡村的善治才会有县市的善治，进而才能推动国家的治理现代化。乡村治理也是乡村振兴的重要组成部分。党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，并把“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为乡村振兴的总要求。乡村的有效治理是乡村振兴的重要内容，实现治理现代化的乡村才是全面乡村振兴的乡村；同时，治理有效也是乡村振兴的保障，有效的治理为乡村的产业发展、环境保护、乡风文明和共同富裕的生活提供了坚强的保障。

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出，“构建基层社会治理新格局。完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。”(1)中国政府网：《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.乡村治理要开创新格局，首先要实现治理目标的转变，乡村治理的核心要从对人的管理转变为如何为乡村居民提供更好的公共服务，要以提高人民群众的获得感和满意度为重要目标；其次，乡村治理的机制要开创新格局，要强化基层党的领导，推动村民参与乡村治理，实现政府与基层群众的良性互动；最后，乡村治理手段要多元化，特别是综合发挥村民自治、国家的法治和乡村德治作用。有效的基层治理有赖于乡村组织振兴。组织振兴要振兴乡村基层党组织，充分发挥基层党组织的领导作用和乡村党员的模范带头作用；同时要发育多种形式的农民自治组织，通过村民的自治组织强化乡村的自我管理和自我服务功能；发展农民的经济组织，克服小农户生产的脆弱性，推动乡村产业发展，实现小农户与现代农业的有机结合。

一、新时代乡村治理的政策引领

乡村治理问题一直受到党和政府的高度关注，早在2005年召开的中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议上提出建设社会主义新农村任务的时候就明确提出，“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地加以推进。”2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步明确了加强农村民主建设，完善社会主义新农村的乡村治理机制的三项任务，即不断增强农村基层党组织的战斗力、凝聚力和创造力；切实维护农民的民主权利；培育农村新型社会化服务组织。(2)农业农村部：《2006年中央一号文件：中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》， http://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj/wjhg/201202/t20120214_2481239.htm.

习近平在党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，将治理有效作为乡村振兴的总要求之一，把“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”作为乡村振兴的重要内容。随后《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步明确了加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系的五项工作，即加强农村基层党组织建设；深化村民自治实践；建设法治乡村；提升乡村德治水平；建设平安乡村。(3)中国政府网：《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/04/content_5263807.htm.

2018年，习近平对实施乡村振兴战略作出重要指示，要坚持乡村全面振兴，抓重点、补短板、强弱项，实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。这五个振兴的提出把组织振兴作为治理有效载体，从而为乡村治理现代化指明了方向。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中对乡村基层治理作出了具体的部署，要求加强农村基层党组织对乡村振兴的全面领导，促进自治、法治、德治有机结合，夯实基层政权。

从管理民主到治理有效，进而提出组织振兴，乡村治理现代化的目标、机制和实现路径日趋明确，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，从十七个方面论述了乡村治理的任务：完善村党组织领导乡村治理的体制机制；发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用，组织党员在议事决策中宣传党的主张，执行党组织决定；规范村级组织工作事务；增强村民自治组织能力；丰富村民议事协商形式；全面实施村级事务阳光工程；积极培育和践行社会主义核心价值观；实施乡风文明培育行动；发挥道德模范引领作用；加强农村文化引领；推进法治乡村建设；加强平安乡村建设；健全乡村矛盾纠纷调处化解机制；加大基层小微权力腐败惩治力度；加强农村法律服务供给；支持多方主体参与乡村治理；提升乡镇和村为农服务能力。近日，中共中央国务院发布《加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，对包括乡村在内的基层治理提出了新的要求，加强基层政府的治理能力和健全基层群众自治制度被放到同等重要位置，在强化法治建设的同时也强化了乡村基层德治建设。

新时代的乡村治理面临着新的形势和新的任务，中国乡村发展处于转折点，未来要实现乡村全面振兴，提升农业农村现代化水平，乡村治理的现代化是关键。

二、新时代的乡村治理背景

中国的发展进入了新时代，乡村社会处于转折点。从20世纪80年代，中国农村进入了转型时期，这种转型表现为从计划经济到市场经济，从封闭的乡村进入开放的乡村，传统的乡村社会秩序和治理手段受到前所未有的挑战。进入新时代以后，中国乡村进入了转型的关键期，乡村的变化正在从渐进的转型进入快速的转折，城乡关系、乡村结构和国家在乡村中的作用都发生了根本性的变化，乡村振兴在推动乡村快速发展中对乡村治理提出了新的要求。

第一，乡村从封闭走向开放。长期以来，乡土性构成了乡村社会的典型特征。(4)参见刘守英、王一鸽：《从乡土中国到城乡中国：中国转型的乡村变迁视角》，《管理世界》2018年第10期。这篇文章将乡土性概括为以农为本、以地为生、以村而治、根植于土四个特征，近代化打破了这个传统的结构，开始进入城乡中国时期，城乡中国的特征表现是乡土变故土，农二代已经城市化；告别过密化的农业，农业经营方式变化；乡村变故乡，人口流动带来村庄治理的变化；城乡融合改变了城乡关系。乡土中国的核心特征是成员低流动和村庄的相对封闭。流动是相对于个人而言，农业活动要求乡村人口长期停留在一个地方，不管是空间的流动或社会的流动都比较弱，稳定的人口形成了相对稳定的社会结构和社会秩序。事实上，直到20世纪80年代，农民才获得了流动的自由，并随着工业化和城镇化而逐渐扩大流动的规模和范围，并且随着人口流动而出现乡村的老龄化和空心化现象。相对封闭是在村庄村面上发生的，一方面村庄内部构成了熟人社会，成员之间相互协作，建立了密切的关系，构成了村落共同体；另一方面，村庄与外界的往来较少，无论是市场或国家对于村庄的干预也比较少，村庄按照其内在的秩序和权威运行。(5)费孝通在《乡土中国》一书中对农民的安土重迁和村落的封闭做了论述，这些论述影响了我们对于传统中国的认识。关于乡村社会的缺少流动和封闭不仅在中国乡村是这样，其他国家的乡村也类似，在很大程度上这是农耕社会共有的特征。

村庄的开放首先表现为人口流动的增加，特别是向城市的流动。按照第七次人口普查的数据，全国人口居住在城镇的人口为901991162人，占63.89%；居住在乡村的人口为509787562人，占36.11%。与第六次全国人口普查相比，城镇人口增加236415856人，乡村人口减少164361984人，城镇人口比重上升14.21个百分点。(6)国家统计局：《第七次全国人口普查公报(第七号)》，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dqcrkpc/ggl/202105/t20210519_1817700.html.尽管拥有城镇户口的城市居民只占人口的45.4%，但是将近64%的人口已经居住在城市，他们的生产和生活空间已经不在农村，从这个意义上说，那些生活在城镇但没有城镇户籍的人口也已经不是农村居民。与人口城镇化同时发生的是农民收入的变化，在城镇化过程中，农业在国民经济中占比的下降，2019年国内生产总值中，来自第一产业的只占7%。显然农业已经不能为农村居民提供足够收入，非农业收入已经成为农民生活的主要收入来源。2019年农民可支配收入1.6万元，其中工资性收入0.65万元，超过了农民家庭经营性收入，这表明农业生产在农民的收入中所占份额已经远远低于非农业，来自乡村之外的收入远远高于来自乡村本身的收入。更重要的变化是在1.6万元的收入中有超过1.5万元的收入是现金收入，这表明农民不仅务工的收入是现金，而且农业的收入也大部分是现金，农民的生产和生活已经和市场紧密地联系在一起，而不是自给自足了。(7)国家统计局：《中国统计年鉴2020》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm.

自农村改革以来，作为特殊群体的农民工在城乡交流中发挥着重要作用。农民工既非农民，也非市民，而是由乡村为城市非农产业发展提供的低成本劳动力。他们在城市就业获得收入，但是家庭生活在乡村。乡村较低的生活成本使他们能够在城市从事收入较低的体力劳动，并通过汇款的方式支持家庭在乡村的生活。据国家统计局对农民工的调查，2008年农民工的总量已经超过2.2亿，2019年时达到了2.9亿人。(8)国家统计局：《2009年农民工监测调查报告》，http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201003/t20100319_16135.html.(9)国家统计局：《2019年农民工监测调查报告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html.不管是东部相对发达地区的农民，还是中西部欠发达地区的农民，都将外出务工作为主要的收入来源，区别在于东部地区农民在省内务工的比例比较高，因为省内提供了比较充分的就业机会，而中西部地区跨省打工的比较多，中西部农民只有到沿海地区和都市才能得到比较多的就业机会。

城市化和大量的农民工外出造成了乡村的空心化、老龄化，农业女性化和留守儿童等诸多问题，由于青壮年大量外出，具有生产生活功能的乡村出现程度不同的衰败，如果按照2019年53万个村委会，乡村居民5亿多人计算，每个村的人口不足1000人，而中西部欠发达地区的农村居民更少。在我们调查的一些典型村庄，农村常住人口不到户籍人口的10%，而且留下的大多是老年人。我们在实地调查中发现，年轻人外出以后把孩子也带出去上学了，年轻一些的祖辈也到城市去帮助年轻人带孩子了，只剩下年龄大的老人留在村庄。中国老龄科研中心的数据显示，农村60—64岁的老人中有62. 7%的人仍在从事农业生产，在65—69岁的老人中有47. 6%的人依然从事农业生产，即使是在70—74岁的农村老年人中也还有29. 2%仍然从事农业生产。(10)中国老龄科研中心：《中国城乡老年人口状况一次性抽样调查》，北京：中国标准出版社，2003年，第67页。农业劳动力老龄化的原因在于乡村已经很少有年轻人，从2000年到2006年，农村老年“空巢”和“类空巢”家庭占农村全部老年人家庭的比例从44. 9%增加到48. 9%。(11)江苏省老龄工作委员会办公室、江苏省老年学学会：《农村空巢、类空巢家庭老年人状况调查报告》，《江苏老龄问题研究论文选集》2010年第8页。

越来越多的人口流动，越来越密切的农民与市场的联系，以及乡村空心化，使乡村从封闭走向开放，这对乡村治理提出了新的要求。

第二，由于乡村的相对封闭，乡村社会往往呈现熟人社会的特点，每一位农民都了解其他农民，对其他农民的行为产生影响。但是我们正面临着熟人社会的乡村让位于陌生人组成的社会团体的过程，随着乡村合并、重组，原有维系村民的关系已经逐渐衰弱，熟人社会的互惠关系、村规民约和地方规范在维持村庄日常关系和生活秩序的作用在减弱。

村庄的人口流动无疑是熟人社会瓦解的重要原因。熟人社会是建立在共同空间长期生活所形成的稳定关系基础上的，但是当今大多数村民在村庄中居住的时间很少，他们分布在全国各地，彼此之间缺乏必要的联系，也缺少共同的利益，因此很难形成紧密的经济关系或稳定的社会关系。事实上从农村改革以来，乡村的社会关系就在发生变化，近年来这种变化呈现出更快的速度。

村庄的合并、搬迁和城镇化是熟人社会瓦解的另一个原因。村庄是在长期的历史过程中形成的，但是在过去的数十年中，村庄的空间格局发生了很大变化。20世纪90年代停止征收农业税费以后，为了减少村干部的数量，节省村庄的行政费用支出，许多地方都采取了村庄合并的办法，将两个或更多的村庄合并在一起，村民委员会的数量已经从20世纪80年代末的近90万个下降到2019年的53万个。(12)民政部网站：《1988年民政事业发展概况》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/200801/200801150094329.shtml.(13)民政部网站：《2019 年民政事业发展统计公报》，http://images3.mca.gov.cn/www2017/file/202009/1601261242921.pdf.村庄的合并打破了原有的经过多年自然发展所形成的村落格局，生活在一个村庄中的农民不再是相互熟悉、被乡村传统所连接起来的熟人，而是来自不同的村庄，有着不同的利益。20世纪90年代以后，村庄的空间分布也发生了很大变化，越来越多的农户搬离了他们祖祖辈辈居住的村庄，其中有一些是由于政府所实施的工程造成的移民。中国基础设施建设在过去几十年中快速发展，交通、水利、工业开发、生态建设项目都会带来农民的重新安置，有些甚至跨省安置。仅在“十三五”期间，通过扶贫项目支持，就有近亿农民移开了原有的边远贫困山区，进入到新的移民点开始新的生活。除了这些工程和政策导致的移民异地安置以外，一些地区也积极推动农民集中居住，集体上楼以节约农村建设用地，这种重新安置不仅改变了农民的生活习惯，而且在很大程度上改变了农民的日常交往模式。

熟人社会的瓦解还因为各种新的社会力量进入乡村而在乡村形成新的关系，如资本下乡所带来的人际关系变化。近年来农业企业逐渐进入乡村，通过土地流转，实现专业化和规模化的农业生产经营。尽管作为外来力量很难深入到乡村的社会关系中，但是企业凭借经济优势流转农民的土地，开发当地资源，雇佣本村劳动力，且在乡村开展一些慈善福利工作，对村庄产生深刻的影响。此外，国家的行政权力对乡村的日常事务的影响也越来越大。通过提供公共产品，制定乡村规则和干部、技术人员及大学生村官下乡，国家成为乡村治理中最重要的一支力量。传统社会，国家所能提供的公共产品有限，乡村的公共产品往往要依靠乡村自己解决，包括修桥补路、教育卫生，养老救灾等，但是这些功能逐渐由国家承担，政府成为公共服务的主要提供者。随着国家在乡村投入的增加，国家逐渐成为乡村规则的制定者，特别是与村民日常生活密切相关的社会保障、扶贫和产业支持资金，都需要按照国家统一制定的原则使用。

在政府、市场双重推动下，乡村在发生变化，但是各地背景不同，乡村社会变迁的机制、路径不同，因而产生了村庄差别，呈现出多样性。在中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中，提出了分类推进乡村发展，并区别了4种不同类型的村庄，即集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄和搬迁撤并类村庄，事实上村庄的种类可能比这更多，不同的村庄面对着不同的社会治理需求。如果说过去的乡村也存在着差异，无论是区位、文化、人口和产业都存在差异，但是大多数乡村是基于农耕文化的，但是近40年来的乡村发展已经超越了传统的农耕文明，乡村的多样性远远超出了农耕文化，是在现代文明背景下产生的多样性。

第三，国家与乡村的关系发生了根本性的变化，国家从税赋汲取者变成公共服务的提供者。自古以来乡村要承担国家的税赋，国家依赖乡村提供的税赋维持政权的运转，在中华人民共和国成立以后，国家通过剪刀差的方式，从农村获得大量资金和粮食以支持国家的工业化建设。(14)参见孔祥智、何安华：《新中国成立60年来农民对国家建设的贡献分析》，《教学与研究》2009年第4期。孔祥智等人认为中华人民共和国成立以来， 通过农产品的剪刀差、廉价土地和廉价劳动力， 农民对国家贡献了17.3万亿。在农村改革以后，特别是在20世纪90年代税费改革以后，基层政府的运转主要依靠向农民征收的税费，征收税费一度成为乡镇政府的主要工作。进入21世纪以后，国家增加对农业农村的投入，停止征收农业税标志着国家政策从汲取乡村资源到工业反哺农业、城市反哺农村的政策转型，随着国家在农业农村投入的不断增加，特别是精准扶贫任务的完成，确立了国家的农村公共服务提供者角色。国家承担乡村基础设施建设和民生保障的职责，在这种背景下，国家力量不再是村庄的外生力量或外部力量，而是成为在乡村社会生活一个有机组成部分，对乡村治理产生着重要影响。

随着国家与乡村关系和国家在乡村治理中角色的变化，国家在乡村治理中的机制发生了根本性的变化，其中最重要的变化就是精准治理，即让国家投入的资源准确地服务于所设定的目标群体，强调政策有效性。国家在提供公共服务的过程中要精准到个人，不会让低保的资源覆盖非低保群体，扶贫要求精准到贫困户和贫困人口。国家不再是透过村级组织分配公共服务资源，而是基于国家统一的政策，直接落实到户到人。如果说过去国家对乡村的治理是以村为最基本的治理单位，现在更多是以户和人为基本的治理单元。国家与乡村社会关系的变化使得国家越来越直接介入乡村治理，成为乡村社会在场的力量。

三、乡村治理的新任务、新要求

习近平指出“民族要复兴，乡村必振兴”，把“三农”问题提到了新的历史高度。把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手，对乡村社会治理提出了新的要求。乡村治理面临着乡村治理现代化、为乡村振兴提供组织保障和为国家的长治久安提供奠定基础的重任。

第一，实现乡村治理现代化。随着传统乡村的瓦解，原有乡村治理手段已经不能适应当前的治理需求，要实现有效的乡村治理，需要提升乡村治理的现代化水平。中国实现了全面建成小康社会的目标，正在迈向社会主义现代化强国，在这个过程中，乡村治理的现代化水平要得到同步提升。乡村治理现代化需要设立新的治理目标、建立新的治理机制和达到更好的治理效果。

首先，现代化治理的目标是为了更好地提供公共服务。现代政府的首要任务是提供公共物品，现代化的乡村治理目标首先是要满足乡村群众需要，更好地为群众服务。此外，有效的治理要保障党和国家的决策在乡村得到贯彻实施。在国家现代化过程中，随着社会经济发展，人民群众会有新的需求提出来，需要得到政府的回应。比如，长期以来，农民的养老是家庭的责任，政府只是对少数没有子女的老年人提供补贴，但是在国家现代化过程中，养老成为政府的职责，养老的支出在政府预算中所占份额也不断增大。在满足了温饱以后，农民对于经济发展、社会安全、文化生活、生态环境和基础设施都提出了更高的要求，这就要求乡村治理能够不断满足群众要求，增加群众经济收入，提高社会保障水平，创造更好的生活环境。

其次，现代化的乡村治理需要上下沟通的顺畅。将群众的需求顺畅地进入决策层，政府决策也要在基层得到落实，这就需要贴近群众，切实将治理重心下沉到乡村，特别是建制村或自然村一级。由于政府的行政资源不足，乡村的治理往往都依靠乡村自治，至少从制度安排看，政府行政体系只是延伸到乡镇。单纯对乡村自治的依赖带来了乡村治理的诸多问题，特别是一些地方强势力量对基层社会权力的垄断，造成了乡村内部的社会不公和矛盾得不到有效解决。尽管各地都采取乡镇主要领导包村包片和向乡村派出干部的方式以强化地方政府的影响，但是在不同地区的效果并不相同。近年来，许多地方采取了不同形式的村级干部行政化的管理方式，提高村级干部的工资待遇，要求村级干部按固定时间上下班以及公开招聘村干部，这些方式都使村级组织越来越带有行政色彩，使上级政府和村民之间的沟通更加顺畅，也保证了高层决策得到落实。

最后，乡村治理现代化要提升治理水平，强化治理效果。乡村治理要形成明确的治理目标，解决实际问题，乡村治理的效果要有明确指标，让治理效果可以监测可以评估。治理效果主要体现在群众满意度、可视性和通约性。在传统体制下，基层治理的目标在于维持基层社会稳定，保证基层可以为国家提供赋税。衡量基层治理成效的指标主要体现在能否顺畅的完成国家的任务，在完成国家所赋予的任务以后，基层社会治理有很大自由裁量的空间，不管是采取更加灵活的措施使社会成员享有更多的利益，或者基层权势阶层借机兴起，都是在这个空间内操作的。但是在国家现代化过程中，政府的主要职责是提供公共服务，让群众满意就成为治理是否有效的重要衡量标准。但是让群众满意并非是唯一的标准，因为治理的资源主要来自上级政府，为了便于上级政府评估治理成效，治理的成效必须有可视性，包括让群众满意也要成为量化的指标，通过观察可以看到，可以横向比较。可视性要求治理效果要能够通过指标反映出来，并能够被观察到。可视性的目标还要便于上级政府对治理成效进行考核。近年来为了考核的方便，大量的指标被简化，治理被简约化。成效的简约也反过来推动了治理过程的标准化，不管是对于决策者还是受益者，乡村治理都日趋清晰透明。

乡村治理现代化是乡村治理的全面转型，在治理目标、手段和效果上，与传统的乡村治理有着本质上的不同，乡村振兴是农业农村现代化过程，这需要相应的乡村治理现代化。

第二，乡村治理是乡村振兴的组织保障。乡村振兴是新时代党在三农工作中的总抓手，乡村振兴要在产业发展、生态环境改善、乡风文明、治理有效和生活富裕五个方面实现振兴，在这五个目标中，乡村治理是核心也是基础，要为乡村振兴提供组织保障。

乡村振兴要解决两个突出的问题，首先是长期以来乡村发展滞后于城市、城乡差距扩大的问题。其次是在现代化过程中，乡村走向衰落的问题。在20世纪80年代农村改革以后，农业农村快速发展，农民收入增加，但是在城市改革开始以后，城市进入了高速发展时期，农村却发展缓慢，城乡差距扩大，成为中国现代化的短板。没有农业农村的现代化就不可能有中国的全面现代化，乡村振兴要解决长期以来乡村发展滞后的问题，补齐中国现代化过程中最大的一块短板。因此，在乡村振兴中，要加快实现公共服务的均等化，促进乡村产业发展，增加农民收入，让乡村富起来。但是我们也要看到，现在的城乡差别已经不同于以往，现在面临着现代化过程中所出现的乡村衰落，乡村人口不会因为乡村的基础设施改善和城乡居民收入差距缩小而留在乡村，恰恰是在乡村的发展过程中出现老龄化、空心化的问题。乡村振兴意味着要实现城乡的共同发展，而不是以乡村衰落为代价，更不是简单地用机械替代人力，从而出现乡村的人口大量流失。乡村要成为吸引人的地方，实现城乡的双向流动，不仅仅农村人口要进入城市，而且城市的资本、人才和技术也要回流乡村，乡村振兴不仅仅要发展生产，提高农民收入，同时也要有更好的环境，包括更好的自然环境和社会环境。乡村振兴对乡村治理提出了新的挑战，乡村治理不仅关系到社会的治理，也需要高度关注环境、资源的治理。

要实现乡村的有效治理，组织振兴是关键。在传统的农业社会，农民依靠组织来克服风险，实现社会互助，包括村庄组织、家族组织、行会等传统的社会组织在维持传统农业社会的稳定和发展中发挥了重要作用，但是随着传统社会的解体，村庄由封闭走向开放，村民由定居走向流动，传统的社会组织的作用已经弱化，但是新的组织机制尚未完善，一些地方出现治理人才匮乏和村民参与不足等问题。农民组织化程度较低导致乡村治理成本上升而治理效果不明显。推动乡村组织发展是实现乡村治理有效的关键，只有提升乡村的组织化水平，才能充分发挥党组织的领导作用，提升农民的地位，推动乡村自治功能的更好发挥。组织振兴是乡村振兴的重要保障，也是实现乡村治理有效的重要途径。

第三，乡村治理要为国家的长治久安奠定基础。在中国的发展中，乡村是基础，只有富裕和稳定的乡村，才能保障国家的长治久安，历史的经验一再表明，乡村安则国家安。乡村同时兼具三项重要的职能，粮食安全的保障、生态安全的保障和社会稳定的保障，要保证这些职能的正常发挥就要实现乡村治理的有效。乡村是中国的基层，也是中国的基础，农民的生产和生活与国家的粮食安全、生态安全和社会稳定息息相关，没有农村的治理有效，就无法保障乡村的安全和稳定，国家的粮食安全和生态安全也会受到影响。新时期的乡村治理要成为国家安全基石，成为社会稳定的保障。习近平2019年在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时强调，要夯实乡村治理这个根基。采取切实有效措施，强化农村基层党组织领导作用，选好配强农村党组织书记，整顿软弱涣散村党组织，深化村民自治实践，加强村级权力有效监督。(15)中国政府网：《让乡村社会既充满活力又和谐有序——中国乡村治理呈现新局面》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-10/10/content_5438173.htm.只有夯实乡村治理的基石才能实现中国的治理现代化。

四、完善乡村治理机制的路径

要推进乡村治理现代化，需要在加强党对乡村基层的领导、提升乡村治理能力、完善具有中国特色的乡村治理模式、创新治理机制等四个方面着手，通过推动组织振兴实现治理有效。

第一，加强党对乡村治理的全面领导。坚强的党组织领导，在乡村治理中发挥党的战斗堡垒作用是中国乡村治理的制度优势，也是提升乡村治理能力的关键。村党支部/党委的核心领导作用主要体现在党员的模范带头作用、党组织的领导核心作用和党组织的领导地位。

作为执政党，党在人民群众中的威信和地位首先取决于党员的表现。党员生活在人民群众之中，时刻处于人民群众的关注之下，他们的一言一行对群众都会产生影响，因此党员的日常行为决定了党在群众中的影响力。中国共产党党员的数量已经超过9000万，其中农牧渔民党员超过2500万，超过党员总数的25%。在日常的社会治理和紧急突发事件应对中，农村党员成为乡村治理的中坚力量。

基层党组织，特别是党组织的带头人，对于实现有效的基层治理发挥着关键作用。2019年中共中央重新修订了《中国共产党农村基层组织工作条例》，赋予了基层党组织更重要的责任，农村基层党组织是党在农村全部工作的基础，全面领导乡镇、村的各种组织和各项工作。村级党组织是村级治理的核心，要全面统筹本村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。在这种背景下，选好用好乡村党组织的主要领导，提升乡村班子成员的责任心和能力，提升党员的觉悟是加强党组织建设的关键，是党领导乡村振兴的保障。

基层党组织是核心，需要把村民自治组织、村级经济组织整合为一个整体，从而提升为民办事的能力。村级党组织担负着组织农民的任务，要把群众组织起来，发挥农村集体的力量，加快农业农村发展；村级党组织需要团结乡村的各种组织和力量，更好为农民服务。随着党和国家对三农工作的重视，各级政府和社会各界在乡村的投入不断增加，这些投入在改善乡村居民生活，满足群众需要方面发挥了重要作用，但是也存在多头投入和利用率低的问题，不同部门的投入不能相互配合，比如图书室建设与农业科技教育脱节，文体设施过于模仿城市而被闲置。要解决这些问题，就需要通过党组织的统筹，在村级层面综合利用各个部门的投入，建立以满足群众需求为导向的综合服务机制。

第二，提升乡村治理能力。加强农村基层治理的关键在于提升基层组织的治理能力。要提升村级组织的治理能力，需要健全制度、引进人才和增加可支配的资源。

从20世纪80年代开始实施村民自治，村庄的干部大都不是专职干部，他们的身份是农民，他们的工作报酬是误工补贴，虽然进入21世纪以来，村庄干部的补贴来自政府财政收入，但是一般也比较低。村庄干部主要利用家庭经营之外的时间处理村庄的公共事务。这种格局越来越不能满足群众的需要，特别是实施乡村振兴战略以后，村庄的公共事务大量增加，村庄主要干部利用业余时间已经无法完成如此繁重的任务，村干部的专职化就成为一种必然。许多地方开始要求村干部有正式办公场所和固定的工作时间，按照行政干部的要求统一进行管理。在村干部专职化过程中，乡镇政府已经把村干部作为准公务员来对待，从收入和制度安排两个方面提升了村干部的职业化水平。村干部的职业化使村干部可以投入全部精力用于村庄公共事务的治理，也便于对村干部进行管理和监督，并为村干部的选拔提供了更多的可能，许多有文化、愿意为村民服务的青年人成为村干部的后备人选，一些地方通过公开招聘，从村庄之外更大的范围内选拔能力强的人充实村干部。

发育多样性的农民组织。在乡村治理中要重视农民组织的力量，首先积极推动农民合作组织的发展，通过合作社的机制将农民组织起来，不仅仅具有重要的经济意义，同时对乡村治理也具有重要意义。合作社能够成为乡村治理的有效载体，通过合作社的组织，村民参与村庄公共事务。除了合作社以外，各地发育出了多种多样的农民组织，包括政府主导的参政议政组织，如村民理事会、村民议事会等；也有特殊人群的组织，如老人会、妇女小组。培育乡村的多种组织形式可以发挥群众的监督作用，形成良好的社会风气，使道德的力量在乡村治理中切实发挥作用。多样性的组织不仅仅能够满足村民需求，为村民提供服务，更是成为乡村治理的重要力量。

发展集体经济，让村级组织拥有治理资源。发展集体经济可以增加村庄的集体收入，解决村级组织没钱干事的困难。乡村有众多公共事务是当前财政还没有完全覆盖的，村级组织如果没有可支配的收入，就无法应对众多的公共事务。近年来，各地党委和政府充分意识到村庄集体经济的重要性，从不同渠道为发展集体经济提供资金支持，在一些地区还把农村集体收入作为村级组织考核的重要指标。发展集体经济不仅让村级组织有钱可以办事，同时在发展集体经济中，村级组织的威信也相应提高。发展集体经济虽然能够提高乡村的治理能力，但是也依赖乡村治理能力的提高，因为发展集体经济会面临经济风险，这需要村级组织有较强的经营能力。一些村庄为了规避风险，担心经营不善，更希望将集体的资产出租或入股比较稳定的企业获得稳定的回报。在政府支持下，乡村集体持有的优秀资产有助于乡村集体形成稳定收入。

第三，实现共治共享。乡村振兴不同于以往的乡村发展，乡村振兴是多方参与的过程，需要建立以农民为主体，多方参与的乡村治理机制。在乡村振兴过程中，农民、政府和市场是三个最主要的推动力量，农民是主体，要充分尊重农民的主体性，让农民具有参与权，决策权和受益权。乡村振兴离不开政府的投入，也离不开市场主体和社会组织的进入，在实施乡村振兴中要保障各方利益，就要形成民主协商的机制，通过民主协商，真正实现民主参与、民主决策。

第四，推动乡村治理创新。在新形势下实现治理有效需要不断推进乡村治理创新。赋予基层组织更多的权力和责任，探索不同地区实现治理有效的途径；强化村民的参与和监督，充分保证村民的自治权利；充分利用新的技术手段，服务乡村治理的目标。

促进具有村庄特色的多样化乡村治理创新。中国的乡村呈现出多样性，有的村庄居民完全由来自不同地区的移民组织起来，也有的村庄仍然部分保留了原有的格局和亲属关系；有的村庄只剩下老人和孩子，也有的村庄吸引了外来人口进入；有些村庄远离城市，仍然保留着传统的农业，也有的村庄已经受到城市辐射，成为城镇的组成部分。在《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中提出，“顺应村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进乡村振兴，不搞一刀切。”那么乡村治理也需要根据村庄的特点，建立不同的机制，切忌一刀切，要形成乡村治理的多样化格局。

要形成多样性的乡村治理格局，首先要赋权基层，让基层政府和基层组织形成与责任相适应的权力，在行政权力下沉基层的过程中，也推动决策权的下沉；其次开放更多的空间给地方进行创新实验，鼓励基层探索新的乡村治理道路。从农村改革到乡村振兴，基层政府和基层组织就被赋予了创新的职能，有效的措施、机制和政策往往来自基层的实践，乡村振兴和乡村治理现代化是我们过去从来没有的巨大社会变革，这就更需要基层社会的创新。

乡村治理现代化是乡村振兴中的重要任务，不仅要在技术手段上实现现代化，更要在治理目标和治理机制上实现现代化，从而推动农业农村的全面现代化。