民族村寨环境治理中的公众参与路径探索——以黔西北迎丰村为例

■叶大凤，汪 静

（广西大学公共管理学院，广西 南宁 530004）

一、问题的提出

公民环境权理论认为，环境的知情权、参与权是每个公民都应该享有的环境权利，每个公民都有权利生活在一个健康舒适的环境中，同时每个人都有责任为营造健康环境作出相应的贡献。我国少数民族聚居区主要分布在西北、西南和东北等山地高原边疆地区，生态环境状况十分脆弱，自然条件相对恶劣，经济文化水平发展落后，交通较为闭塞，以及少数民族长期形成不良的生活习惯，民族地区农村环境治理刻不容缓。公众作为农村环境污染与治理的末端,对于环境污染的严重程度与环境治理效果一般有着直观的感知与经验，是环境影响评估主体系统重要组成部分。需结合农村实际情况、风俗习惯、乡土文化探索多渠道的公众参与方式，吸纳少数民族公众参与到环境治理中。然而现有结合少数民族地区农村环境特点探讨公众参与路径的研究还较为欠缺。本文通过实地调研，以黔西北彝族村环境治理为案例，探索研究民族村寨环境治理公众参与的路径。

二、民族村寨环境治理中公众参与的现实困境

“公众参与形式是公民借以进入政策过程，影响或决定政策制定和执行的具体途径、方式或手段，它表现为公民与政府互动中所采取的制度化、合法化的参与方法和策略”[1]。贫困因素、环保意识及“公地悲剧”等是少数民族农村环境恶化的原因[2]，农村生态环境的公共属性决定了农村生态环境治理中公众参与的必要性[3]，公众参与是实现农村环境整治目标的推动力[4]。目前，农村环境治理中仍以“自上而下”的行政政治环境为主导[5]，而长期政府主导“自上而下”治理模式下，社会力量被轻视，公众参与处于边缘化和无序化，公众参与呈现失灵状态，主要表现为公众参与代表利益普遍性较差、公众参与主人翁意识没有充分发挥、公众参与环境治理成果不显著等现实困境。

（一）公众参与代表利益普遍性值得商榷

参与主体的界定是公众参与程序设计中首先应当明确的问题[6]，所代表利益的普遍性，是公众参与主体代表选取的重要考虑因素。在少数民族地区主要有三类人是典型的公众参与代表人选，一是有过一定政治经验的，如村干部；二是经济能人，发展种养殖业带动全村致富；三是宗族代表，一般能言善断、德高望重，颇具影响力。我国许多少数民族地区仍存在着一些传统的社会组织，如彝族、苗族、侗族及佤族等少数民族地区仍保留有传统的“寨老”组织，尽管由于国家政权体系对传统社会组织权威的消解，这些组织发展边缘化，功能作用逐步弱化，但其在少数民族政治文化生活中仍然具影响力和权威性，组织领导者一般身兼多重身份，地位高，影响力强，备受村民的尊重和认可，对村寨的事务能起着组织、领导、推动作用，其凭借自身的影响力，聚集村民的环境利益诉求，代表村民和相关政府部门进行沟通。作为传统农村社会精英，较一般村民而言拥有较多的资源和社会影响力优势，极其容易垄断本村的公共资源和掌握话语权，出现政府在基层治理中目标和政策偏离，这些重要参与代表在村寨环境事务管理中所代表的利益诉求是家族式的还是普遍少数民族公众值得商榷。

（二）公众参与环境治理的主人翁意识没有充分发挥

根据美国学者Sherry Arnstein的“公民参与阶梯理论”，我国少数民族农村环境治理仍然主要是政府主导格局下的公众参与，由政府主导自上而下，层层推进，分解落实环境治理政策目标。具体表现为，政府通常是环境治理活动的发起人，并通过相关环保政策的宣传，提高公众的环保意识，配合一定的激励手段动员广大公众参与其中。长期在这种政府纵览全局的影响下，大部分少数民族公众过分依赖于政府作为，认为环境治理行为是政府的职能，与自身行为无关紧要，呈现“政府做，村民看”的冷漠参与，或者村民虽然参与村寨环境治理中，但也只是一种“应付式”的行为，应付村寨环境卫生的检查任务，任务结束之后，原有的环境问题继续存在。公众被动性参与环保，自觉性和主动性难以发挥，主人翁意识不明显。在村民参与式治理过程中，如何平衡好“公众参与”与“政府主导”之间的关系，是提升农村环境治理效能的关键。

（三）公众参与环境治理成效不显著

在少数民族传统政治生态影响下，通过传统的民间组织或传统权威作为载体参加村寨环境治理事务，形成了少数民族重要的非制度化的参与路径，然而非制度化的参与方式不被国家的法律规定认可，甚至可能与制度化参与方式相抵触，最终可能导致公众参与环境治理的行为的无效性。制度化参与方式的片面，非制度化参与方式缺乏有效的法律支撑，造成了少数民族公众参与形式单一不足；无论是亲力亲为的日常生活环保行为，还是参加环保政策制定、环保立法等较高层次的环保行动，都要求公众具备一定的环保常识、知识水平和专业素养，知晓参与的流程程序，能清晰正确表达自身的环境利益诉求。在少数民族地区文化水平普遍比较低的状态下，难以具备专业环保知识，甚至对于一些生活中环保常识都不具备，不能清晰正确表达自身环境利益诉求，公众的参与能力和参与意识都有待提升。公众参与形式单一、参与能力不足和参与层次不高等因素造成参与环境治理成效不显著。

三、黔西北迎丰村探索适宜少数民族地区公众参与环境治理的路径

（一）迎丰村概况

迎丰村又名沙嘎寨，位于黔西北普底乡，全村面积为9.6平方公里，下辖8个村民组，总人口1400多人，其中彝族人口有1300多人，占全村总人口的95%，是一个主要以彝族人口聚居的少数民族村寨。在农村环境治理中，迎丰村先后获得“全省十佳美丽乡村”“全省卫生村”等美称。

（二）迎丰村环境治理公众参与主要路径

公众参与又叫公民参与，是公民通过一定的途径，采取一定的方式参与、影响公共政策，最终改变公民生活的行为活动。在实践中，公众参与多以信息公开、听证会、质询和专家咨询等制度化的参与方式为主。迎丰村在环境治理中除了运用以上参与途径之外，结合民族地区农村实际情况、风俗习惯、乡土文化等特点，探索以下适合少数民族地区公众参与环境治理的路径。

1.举行家族会议

“家族会议就是指同宗同族的村民定期举行宗族会议，商讨本族的事务与祭奠活动”[7]。家支是由同宗族血亲的彝族村民组成，是彝族人重要的家族形式。每个彝族人生活在家支体系之下，十分重视家支，有强烈的家支信仰，积极参与家支活动，响应家支号召，亦受到家支的庇护。当家支成员在遇到经济困难，或是与他人发生矛盾冲突时，可以向家支头人申请，通过家支会议的形式协商解决。家支头人具有极高权威，号召力极强。家支组织的存在是彝族农村提供社会服务和社会保障较为便捷的组织形式[8]。迎丰村开展对通村公路、“两硬化”、文化广场等基础设施的修建改造活动来改善人居环境。通过乡镇财政部分补贴、部分自筹解决资金问题，但在规划土地转让和出工出力问题上，村民行为消极。在这种情况之下，村民黄某主动把他家土地让出来无偿转使用。他是黄氏家支里面极具影响力和号召力的人物，也是村里的经济能人，发展种养殖业带动村民发家致富。同时，以家支会议的形式将涉及到土地转让和需出工的村民聚集起来进行商讨。最终大家同意无偿转让土地，对于出工人数、工期服从村里统一安排，对于不能出力的村民可以出钱请其他人代为出工，部分经济条件较好的村民还力所能及捐助资金。

2.开展民意调查

民意调查是公众参与主体以个人身份参与政府公共决策的一种最基本的参与方式，一般由政府或管理者发起，以问卷的形式，就某一公共问题的决策向公众征询建议。以往迎丰村生活垃圾都是村民整理堆放在门口，再由相关人员清运到乡镇垃圾填埋场进行处理填埋。这种生活垃圾处理方式简单粗暴，不利于部分资源的循环利用，也容易对周边环境造成新的污染。在H市生活垃圾治理三年专项行动计划中，拟在迎丰村修建一座处理量为11吨/天的垃圾中转站。垃圾转运站是农村生活垃圾处理中端环节，承接村县垃圾收集转运功能，但其作为一个环保邻避设施，一方面对生活垃圾治理起到重要作用，也可能对村民的生命、健康及财产存在潜在危害。邻避情结的存在和得不到及时消解，都有可能引发邻避冲突行为，村民由于担心项目的建设可能使自己的切身利益受损，采取非理性的手段施加压力，使得项目不能正常进行或是被停止。在迎丰村两委的统筹安排下，召开村民大会，会上相关政府部门人员向村民介绍了该项目的基本情况，合理性、重要性，并以发放问卷的形式向村民了解对项目的看法以及利益诉求。

3.建立村民理事会评比制度

村民委员会作为村寨重要的基层自治组织，在村寨环境治理维护中起到了主导性的作用。村民委员会有义务向村民宣传环境治理的政策、知识、技术，帮助引导村民形成良好的环境意识和卫生习惯，维护农村生态环境。同时，也要作为村民环境利益诉求代表，集中村民环境治理中利益诉求向相关政府部门反映。村民自治的智慧得以充分发掘，推广使用，迎丰村摸索建立了“村民理事会”环保制度。在全村8个村民组中，每个村民组各选一名村民小组长（一般由村民组人员协商决定），再各从村民组中选取4位以上的村民组建村民理事会。由村两委统筹领导，村民理事会具体负责各村组环境卫生的整治管理。采取环境卫生整治村组竞赛的形式，实行月评比机制，对连续取得前两名的村民组在全村用大喇叭通报表扬，并且在需要集体义务出工时，可以减少每户村民两个工期，该村组村民优先获得“十星级文明户”评选资格。反之连续两次排名处于末两位的村民组，采取更换选村民小组长、取消村民“十星级文明户”评选资格、全村大喇叭通报批评该村民组等惩处措施。

4.培育发展民间环保志愿组织

民间环保组织（ENGO）是通过开展志愿活动，致力于推进环保事业发展的非政府、非盈利性的民间组织。环保组织在农村环境治理中可以起到传播环保文化、宣传环保政策，提供专业的知识和技术指导的作用。但据笔者了解活跃在迎丰村的国内、国际环保组织寥寥无几。反而是由村民自发组织的“草根环保组织”活跃在村里。由于志愿服务人员大多来自于村民，具有其独特的凝聚疏导力和教化扶助功能。在迎丰村由一批40多岁的家庭妇女自愿组成“村寨环境整治志愿突击队”，承担了排查村寨道路卫生、宣传环境治理政策和环保常识，引导村民自觉维护环境的功能。“村寨环境整治志愿突击队”环保组织的存在，形成了迎丰村特色的“志愿者+保洁员+村民理事会”卫生保洁模式。具体由志愿者在闲暇时间对村里的通村通组等道路和村寨卫生死角进行环境卫生问题排查，村里保洁员负责村寨日常环境卫生清理，再由各村民组组建村民理事会，对各村组环境卫生治理情况进行竞赛评比，并评选“最美清洁户”“最优秀保洁员”，采取有效实用的激励措施对其进行奖励。

（三）迎丰村环境治理公众参与的成效

1.村民普遍的环境利益诉求得以充分表达

根据西方学者弗里曼(Freeman)提出的利益相关者理论，利益相关者不但包含直接影响到目标结果达成的个人或组织群体，还应包含在目标和结果达成过程中可能会被直接或间接影响的个人或组织群体。环境是一种公共物品，居住在一定环境区域的个人或组织均为环境治理中的利益相关者，造成环境污染的个人、企业组织同样是利益相关者，参与环境管理的组织和个人理所应当被列为利益相关者。农村环境治理是一个多元利益相关者协同共治的活动，包括基层政府部门、基层自治组织、村民个体及农村的一些社会组织等利益群体。作为农村环境治理重要主体及利益相关者，村民理所应当追求其环境利益，实现其环境的价值取向，通过共同对话协商、交流互动投入到环境治理中，彼此分享农村环境改善带来的收益，共同承担环境污染带来的风险。在迎丰村，村民可以通过他们信任的家支头人及民间环保志愿组织等重要途径聚集他们的环境利益诉求，也可以通过民意调查公众个体参与的方式来表达环境利益诉求。相关政府部门在征集公众意见后出台的政策及方案，更能代表公共利益，相应的环保政策执行，更容易获得公众的理解与支持，建立优良的政策环境。

2.激发村民在村寨环境治理中的主人翁意识

在以政府主导的环境治理格局中，多采取自上而下压力型治理模式，即上级政府部门把环境治理总的政策目标，层层分解落实到基层镇政府，再由村两委配合乡政府负责具体实施。村庄环境卫生整治基本都是为了应付上级政府部门的环境卫生检查，这种治理模式容易导致突击式整治和应付式整治，通常是“一阵风”，治标不治本。村民参与环境治理也只是单向参与，一般村干部号召就参与或选择性参与，极易出现“村干部做，村民看”的情况。在生活环境主义理论看来，“农村环境问题既不是一个必须禁止的环境破坏问题，也不是一个需要治理的社会问题，而是村民的一个日常生活问题。”[9]所谓生活环境主义，就是通过尊重、挖掘并激活当地人生活中的智慧来解决环境问题的理论[10]。需要将了解本地实际情况、风土人情的村民充分吸纳到农村环境治理中来。结合彝族村寨的风土人情，发挥彝族传统社会组织“寨老”和“家支”组织的影响力，强化村民义务建设参与行为，激发村民参与环境维护和治理的主人翁意识。

3.降低村寨环境治理成本，巩固环境治理成效

民族村寨一般都依山傍水，村民居住地较为分散，不具有城市社区的特点、规模性和集中性。治理难度大、资金短缺、治理成效难以巩固是民族村寨环境治理面临的难题。贺雪峰[11]认为，农村基层治理不能脱离实际追求科层化和正规化，而是要根据当前具体的环境特征建构实效和低成本的制度和机制。迎丰村虽然坐落于景区里，但村民仍以传统的种植业为主，多数村民普遍不富裕，而大多环保项目基本都是由乡镇政府拨付资金予以支持的。在农村环境治理过程中，镇政府资金有限，但需要政府资金支持的项目多，包括圈厕改造、道路绿化硬化、生态公园建设等人居环境改善项目。各方参与主体在动员和协商过程中，达成低成本治理的共同意愿，村民的义务建设、自筹资金、无偿转让土地使用权和村寨环境卫生志愿清扫等活动有效减轻了乡镇财政的压力，将有限的资金投资投入绿色产业的扶持、村寨基础设施等民生项目，同时又能为村寨环境卫生整治提供有力的软件硬件支持，巩固了环境治理的成效。

四、迎丰村公众参与环境治理的启示

少数民族地区由于长期处于封闭发展的状态，经济滞后，交通闭塞，加之少数民族特殊的风俗文化，使得民族地区农村环境治理难度更大，更具特殊性。要根据少数民族地区具体实际情况、风土人情探索适合本地区公众参与的方式，让少数民族群众都能积极参与到环境治理活动中来。借鉴迎丰村农村环境治理成功的经验，可以从以下几个方面对公众参与进行优化。

（一）公众参与组织形式的多元化挖掘

在公共事务领域和活动中，个人参与的力量薄弱、利益诉求分散、途径单一，而以组织的形式参与到环境治理等公共事务中来，较个人参与而言更具优势。公众参与作为一种现代民主政治的手段，主要表现为公民追求共同利益的群体组合。组织和团体代表着其绝大数成员的观点和利益诉求，所具有的影响力相对较强，同时由于组织所具有的资源、信息比个人要充分，采用的参与途径比个人更加多样。农村基层自治组织、民间环保组织在环境治理中有着主导性、专业性的优势，是沟通政府和村民之间的桥梁。此外，少数民族传统社会组织长期在基层社会的生产生活中发挥着经济发展、社会控制、政治统治、文化传承和宗教管理的社会调控功能，在基层社会治理中长期有着潜移默化的影响。在农村环境治理中，凭借其固有的影响力聚集村民的环境利益诉求，号召和推动村民积极参与村寨的环境治理。

（二）注重本土化身份构建，拓宽公众参与渠道

地域间的差异性决定了脱离特定地区具体实际情况、风土人情来进行环境治理问题的研究，取得的效果有限。环境治理中的公众参与一样要因地制宜，根据当地实际具体情况，充分挖掘民间生活智慧，并进行归纳总结来解决当地环境问题。在少数民族地区经济、文化及宗教信仰等客观因素影响下，少数民族形成强烈的血缘认同感，对其宗族家族具有高度遵从、信赖感。在长期封闭落后历史条件下，部分少数民族地区形成一套自成体系的非制度化治理方式，如少数民族习惯法、禁忌习俗和村规民约等。应充分发掘吸收这些非制度化参与方式的优势，作为制度化参与方式的补充，拓宽参与的渠道。

（三）提升公众参与农村环境治理的驱动力

公众环保行为是参与意愿和能力的有机结合，从能力和意愿二维角度来讲，有治理的意愿而缺乏治理的能力，农村环境治理就会沦为纸上谈兵，一纸空文；有治理能力而没有治理的意愿，环境治理问题就会沦为一种表面形式，治标不治本。在某种程度上来说，公众参与环境治理是一种理性的经济行为，取决于对自身利益的关注。在只有与自己利益相关的情况下，公众参与治理的意愿强，才会积极参与其中，反之则会对环境治理持有冷漠参与的态度。因此，农村环境治理需要从涉及公众切身利益的问题着手，并辅以一定的奖惩机制对村民参与行为进行正负两方面的强化，吸纳村民积极参与其中。在提升公众参与环境治理能力方面，有关政府部门除了投入必要资金和环保基础项目建设等硬件设施之外，也需加强对公众环保知识技能的提升。例如，通过基层自治组织对公众进行环保政策的宣讲和普及，借助民间环保组织的非盈利、专业性优势开展相关环保知识的培训讲解，使公众具备日常生活垃圾的分类等一定的环保常识和技能。