新时代基层治理体系下的社会组织：价值、困境与出路探究

■李 强，吴国清

（南京农业大学马克思主义学院，江苏 南京 210095）

进入新时代以来，乡村振兴与基层治理现代化作为党和国家的重大部署要求，日益摆在了全局工作的突出位置。十九大报告中明确指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[1]。伴随着我国社会主义市场经济体制的不断完善与政府职能的逐步转变，各类社会组织获得了蓬勃的发展。社会组织参与基层治理，在利益调整、公共服务、资源整合、政策沟通等方面扮演着愈来愈重要的角色，对于有效整合和表达基层民众利益诉求、提高基层社会治理效能、维护乡村和谐稳定发挥着不可替代的积极作用。另一方面，虽然近年来我国社会组织有了充分的发展，但由于政策保障不充分、资源获取能力有限、社会信任度较低及自身的管理体制不健全、组织能力欠缺等原因，无法充分释放其参与基层治理的活力。因此，有效提升社会组织参与基层治理能力，对于促进基层治理体系与治理能力现代化具有重要的现实意义。

一、新时代基层治理体系下社会组织协同参与的价值必要性

社会组织作为独立于政府和市场之外的第三方力量，在参与基层治理中，因其形式灵活多样、与农民联系紧密，且具有服务性、公益性、互助性等特征，能够有效规避政府政策失灵及市场趋利避害的机制缺陷，在基层治理中具有独特的自身优势[2]。

（一）提升农民主体地位、维护农民利益的需要

基层社会组织的形成和发展大多依赖于民间的长期交往所形成的信赖支持，这种基于农民社会资本关系的组织特征决定了社会组织与农民群体的紧密联系性。一方面，在基层治理中，这些社会组织能够成为广大农民自我教育、自我管理、自我服务的重要载体，有力地提升了农民在基层治理中的主体地位。另一方面，受传统惯性以及社会流动的冲击，分散化、无组织状态的农民不仅无法有效抵御市场风险，使其在市场竞争中处于弱势地位，而且高效的利益整合、表达与维护渠道的匮乏使得农民极易遭受基层公权力的侵害，以致正当的合法权益难以得到有效的保障，进而引发基层治理危机。社会组织能够提高农民的组织化程度，将拥有共同利益需求的农民个体相互联结并动员起来，形成合力来共同抵抗市场风险与外部危机，增强生存发展能力。同时社会组织深入基层、贴近民众，准确把握农民的利益诉求，并利用相应专业优势进行利益表达和利益代言，发挥好政府与民众之间的桥梁作用，能够有效预防化解基层矛盾。

（二）健全乡村公共服务、优化资源配置的需要

长期以来，囿于经济社会发展水平和政府单一的行政供给方式，我国农村的公共服务一直都处于短缺状态，不平衡不充分的发展矛盾在农业农村体现得尤为突出。随着村民自治的推进以及政府对乡村社会直接干预的减少，一大批方式灵活、资源整合与利用能力较强的社会组织逐渐为村民提供了丰富的生产生活服务和公共资源供给[3]。一方面，这些社会组织或与政府合作或主动承接政府转移的社会管理职能与各类服务项目，有效地弥补了政府在公共服务供给体制上的缺陷。另一方面，社会组织还通过市场化运行方式，灵活多样地开发利用各种社会资源，同时善于根据乡村公共服务的实际情况及时做出方向调整，优化公共产品的供给效率。在乡村经济发展、就业扶持、科教文卫、慈善福利及法律维权等领域发挥着重要的作用，极大地满足了农民对乡村公共服务的多元化、差异化需求。

（三）构建多元合作体制、促进基层治理现代化

社会组织参与基层治理促进了治理理念与治理方式的深刻变革。首先，推动由全能型政府向服务性政府的转型，不仅有效避免了政府集权和行政集权所导致的机构臃肿与供给低效，也解决了某些以往政府管不了也管不好的治理困境，同时，社会组织的参与促进了政府的竞争意识和改革意识，有利于提升政府的治理能力，增强农民对政府的满意度。其次，推动由单中心秩序向多中心秩序的转型。社会组织的治理引入改变了自上而下行政命令的选择单向性、国家政府治理主体的责任单向性及公共事务治理程序和方式的思维单向性[4]。构建起一种由政府、社会组织、民众以及其他市场主体相互协商、共同管理的多元合作体制，有利于打造"共建、共治、共享"的乡村治理新格局。最后，推动由传统臣民社会向现代公民社会的转型。社会组织作为广大农民公民文化培育的重要实践载体，是厚植民主意识、法治意识、责任意识、公德意识的重要社会力量，有利于健全自治、法治、德治相结合的现代化基层治理体系。

二、新时代基层治理体系下社会组织协同参与的困境分析

尽管我国社会组织的数量、质量及覆盖领域在近年来都有了长足的进步，但是应当看到，作为经济发展不充分、公民社会不发达的产物，社会组织面临着一些外部制度环境与自身建设状况的困境，严重阻碍了基层治理的参与活力。

（一）定位模糊

审视我国社会组织相关的管理法规和制度安排，其科学性、严谨性存在着明显的滞后与不足，致使在基层治理中，社会组织与政府之间经常定位不分、角色不明。首先表现为社会组织参与治理的领域受限与边界模糊，由于受传统“一元政府”体制的惯性影响，政府的权力下放和职能转移难以有效推进，以致于社会组织的作用被长期忽视和排斥，甚至于一些基层政府常常借助行政力量强行介入社会组织的内部管理与决策运行，从而造成社会组织从属和依附于政府的尴尬地位。而且处于话语博弈劣势地位下的社会组织，逐渐丧失了自身发展的自主性、自足性和参与性，这种“依附式的自由发展”使得社会组织不得不疲于迎合政府的需要和意图，以取得自身的“社会合法性”及政策资源的支持，严重制约了其功能和价值的发挥，再加上相应监管体制的缺乏，极易诱导社会组织与政府之间的权力寻租、滋生腐败乱象。

（二）资源有限

获取资源能力有限是社会组织参与基层治理的主要障碍，并已成为制约社会组织发展壮大的最大短板。首先表现为政策资源匮乏。虽然社会管理体制的改革推动社会组织走向了发展的快车道，但是国家对于社会组织培育扶持的整体性、持续性和针对性存在着明显的不足。这既有利益相关、观念转变等因素的制约影响，又有政策内容与既定政策目标的匹配错位，致使社会组织缺乏充分自由自主的政策环境。其次表现为资金资源匮乏。当下，大部分社会组织的资金来源主要依靠政府资助、社会捐赠、公益创投以及其他服务性收入等，那些与政府合作的社会组织由于受到政府的财政补贴，发展能力较强一些，而其他社会组织的资金来源则依据其地域、类型和规模等因素的不同而带有很大的差异性和不确定性，总体来看，单一狭窄的资金供给渠道使得社会组织的发展缺乏长期稳定性。最后，由于资金的匮乏使得社会组织难以承受起较高的薪资要求，无法吸引高质量的专业人才，人才资源的匮乏造成社会组织的专业化水平普遍不高、成员的职业认同感较弱等，进一步限制了社会组织的服务质量以及发展前景。

（三）信任缺失

社会组织参与基层治理面临的信任危机主要来自政府和农民两个方面。就政府而言，一方面在基层治理中，一些地方政府对社会组织缺乏信任资源建设，过度占有公共利益，使得社会组织无法享受共建共治的协同地位。另一方面，职责权限的定位不清以及协调配合的机制缺乏极易造成社会组织与政府之间相互推诿、各自为战，难以形成平等、稳定的合作基础。就农民而言，由于受我国传统社会治理文化的濡染及农村公共精神的阙如，社会组织普遍缺乏合法性与权威性，造成农民只认可政府而对社会组织参与公共事务治理的能力和作用信心不足。加之我国社会组织起步较晚，发育不成熟，管理经验缺乏及相应监督制约机制滞后，容易导致部分社会组织出现官僚化色彩甚至发生贪污腐败现象，偏离了服务基层农民的初衷，造成了公信力的流失。

（四）能力不足

社会组织在基层治理中的能力不足突出表现在三个方面：第一，组织成员能力素质不高。由于乡村人口两极化、空心化严重以及青年人才的大量流失，造成了当下社会组织成员大多为兼职或者退休人员，缺乏专业的骨干人才来进行科学管理与技能培训。第二，组织管理运营经验缺乏。当下的社会组织无论是组织章程、组织架构还是人事考核、民主决策以及内部监督等都缺乏科学规范的管理体系，致使其在参与基层治理中呈现出随意化与不规范性。第三，组织创新能力不足。社会组织对政府的过度依赖不仅使其在发展战略上一味追求政府的政策和目标，而且在管理体制上遵照政府的运行模式[5]，从而使其行为带有明显的政绩化、行政化符号，缺乏自我发展的实际规划。

三、新时代基层治理体系下社会组织协同参与的路径探析

（一）外部层面

1.加大法律保障与支持力度

科学合理的政策支持与法律保障是促进社会组织良好发展、提升基层治理效能的关键因素。首先要健全相关法律法规，明确社会组织进入基层治理的准入门槛、领域方式及相应的权利义务，从法律上确认社会组织在基层治理中的身份地位。同时地方政府要根据自身地域、资源和文化等特点制定出符合乡村实际的管理条例，积极引导社会组织参与进来。其次要加快行政体制改革、推进权力的转移让渡，实现从管制到服务与培育的角色转变。在思想上对社会组织秉持平等、合作、互信的伙伴理念，科学厘清两者之间的职能边界，将那些政府不宜行使，适合社会和市场的资源、服务、管理通过合同代理、公开招标、许可经营等制度化、规范化的供给方式实现转移下放，扩大社会组织在基层治理中的范围和程度，进而提升其自我管理、自主发展能力，打造乡村善治共同体。最后要构建信息、资金等多元扶持体系。一方面，政府要加快乡村公共服务网络与信息资源平台建设，促进政府、社会组织与市场之间的信息共享、实现供需的精准对接[6]。另一方面，加大对社会组织多渠道资金扶持力度，包括增加购买社会组织服务、设立专项扶持资金以及优惠减免相关税费等，以解除社会组织因资金短缺而导致的发展受限。

2.完善评估体系与监管机制

完善的评估体系与监管机制对于规范社会组织行为、促进可持续发展不可或缺。一方面，政府要建立健全相应的评估与监督制度，如定期检查考核制度、重大事项报告制度、社会组织及负责人信用信息记录制度等，将那些绩效考核好、信用评估高的社会组织列为重点扶持对象以进一步激发其发展活力，推动将外部监督转化为内部自律。另一方面，要重视社会监督的重要作用，健全媒体监督、公众监督、资助者监督等多元监督机制。同时，作为社会组织的服务对象，农民的获得感与认可度是衡量其工作有效性的重要参考，要积极鼓励和引导农民主动表达公共服务需求，增强对社会组织的监督意识。总之，通过行政监管与社会监督相结合的方式，实现社会组织评估和监管的科学化、常态化，以此加强社会组织建设的科学性与规范性、提升基层公共服务能力。

（二）内部层面

1.提升人才素质、加强科学管理

人才资源是社会组织最为紧缺也最为重要的资源，加强社会组织人才队伍建设，培养一批知农爱农的新型服务力量必须注重外引和内育相结合。一是完善人才引进机制。充分发挥市场在人才资源配置中的积极作用，通过与政府相配合、健全人事政策法律制度、提高薪酬福利水平、完善激励晋升机制等吸引并留住专业的管理人才。同时，重视新乡贤、返乡创业大学生及下乡服务自愿者等资源的作用，积极创新社会组织人才资源吸引与利用渠道。二是加大人才培育力度。充分利用各种形式的培训班、研讨班，加强对社会组织成员的组织管理、发展规划、公共服务等相关知识技能培训，积极开展社会组织之间的技能沟通和经验交流活动，实现人才的互帮互育与共同进步。大力推进社会组织治理体系改革，构建独立自主、权责明确、管理科学的现代社会组织法人结构，提升决策、管理、监督以及考核的科学化、民主化。

2.创新筹资渠道、提升发展能力

创新多元的筹资渠道是社会组织摆脱对政府资金扶持的过度依赖、提高自身造血功能与可持续生存发展能力的前提。首先，制定科学合理的经费预算与财务支出，提高资金的使用效率，同时，建立公开透明的财务信息年报制度，提高自身的公信力以及政府、捐赠者和公众的支持力度。其次，注重提升服务质量，加强与政府的合作以获取更多的政府资金支持，以及通过培育良好的声誉、赢得社会公众的认可来吸引爱心企业、团体和个人的捐赠，积极开拓广泛的社会资源。最后，要善于运用自己的服务特长与专业技能，开展经营服务性收入，如文艺演出、业务技能培训、信息与技术转让等，此外，还可以选择与企业进行合作，通过定期开展一些特色活动吸引相关企业的关注和投资，从而获得活动的冠名费和广告费等。

3.依托网络技术、创新智慧服务

网络信息技术的快速发展赋予了社会组织全新的发展活力，深刻推进了社会组织基层治理理念与方式的变革。一方面，通过技术应用，提高公共服务的精准化、智慧化。通过创建小程序、公众号、微信群等网络沟通平台，社会组织能够对乡村社情民意做出准确的感知与研判，实现服务的精准对接与信息的即时反馈，进而为乡村提供更加专业化、个性化的服务。另一方面，通过技术赋能，提高自身建设的科学化、现代化。社会组织要善于利用网络技术关联互动的优势，加强与外界的沟通交流，不仅要注重学习更加先进的组织管理经验与基层治理方式，还可以“寻找创造经济效益的合作伙伴，从而带动更多资本流入乡村，集聚更多社会资源，为乡村发展注入活力”[7]，实现现代信息技术有效赋能基层社会治理。

在乡村振兴战略的统筹下，基层社会治理逐步由总体支配向协同治理、智慧治理的方式转型，在这一过程中，充分重视社会组织的潜在价值和参与活力，积极引导并使之与新时代基层治理体系相适应、相结合。通过不断完善政策法律支持和监督机制，从人才建设、技术革新、资金支持等方面不断提升社会组织参与基层治理的建设力度和服务效能，以此来推进基层社会的可持续健康发展。