三江源地区生态保护及其可持续发展路径研究——以班玛县为例

马晓东，祁永宁

(青海民族大学 政治与公共管理学院，青海 西宁 810007)

伴随着改革开放后经济的飞速发展，我国逐渐出现较为严重的环境问题，生态环境遭受到极大的破坏，生态环境保护工作迫在眉睫。党的十九大报告明确提出，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，推进绿色发展，着力解决突出环境问题，加大生态系统保护力度，改革生态环境监督管理机制[1]。习近平总书记2016年8月在青海考察时提出“四个扎扎实实”和“三个最大”的论断，为青海发展确立了新坐标、描画了新蓝图、指明了新路径,是推动青海未来发展的基本遵循和行动纲领。

近年来青海省响应国家号召，不断加大对生态环境的重视力度。2018年青海省委十三届四次全体会议作出的“一优两高”战略，一优是指坚持生态保护优先，将生态放在了第一位，着重突出了生态保护在青海省全省工作中的重要地位。在三江源地区生态保护建设工程质量和效益评估考核中，果洛州连续六年被评为优秀[2]，班玛县更是极力打造 “绿色班玛”，初步取得了一定成效。但是在解决生态旧问题的同时，也出现了许多新的问题。因此对于班玛县来说，探索出一条适合当地特色的生态保护新路径成为当前的重要议题。

1 问题的提出

班玛县域生态保护工作有别于中国内陆地区，其特殊性主要体现在受地理环境的影响，交通闭塞，农牧民受教育程度低，法制意识低下，参与生态保护的积极性偏低，受宗教的影响较大，生态保护的政策和制度难以落实或者落实不到位，由此导致生态保护工作举步维艰。2018年班玛县委县政府提出“班玛经验”升级版实现了从管理到治理的转变，对生态保护工作进行整顿提升，但是受班玛县特殊性的影响，造成“班玛经验”升级版没有落到实处，没有很好地解决生态保护工作中的难点问题。因此，只有促进民众积极参与生态保护，使生态保护工作成为民众的共识，将党的十九届四中全会中提出的“共建共治共享”的社会治理理念充分融入到班玛县域生态保护工作中去，才能够切实将班玛县生态保护工作真正做到位，做到实，做到可持续。

2 班玛县域生态保护现状分析

2．1 生态保护制度耦合效应弱

2018年中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出实施重要生态系统保护和修复重大工程，提及青海省三江源地区综合治理工程,深化山水林田湖草生态保护修复试点，健全重要生态系统保护制度，健全生态保护补偿机制。2018年青海省委十三届四次全体会议作出了“一优两高”战略。2014年，班玛县开展了“班玛县集中整治”活动，总结形成了“班玛经验”，其中在生态保护方面将全县1800多名村社基层队员、草管员、护林员等人员纳入综治网格员队伍。2017年班玛县发布《班玛县2016—2017年度环境保护督察问题整改落实工作考核暂行办法》，对生态问题整改提供考核方法，保证了班玛县生态保护工作的有效性和严肃性。但是班玛县政府在政策实施过程中则会遇到制度重复或者制度杂乱问题。此外，由于基层班玛县政府的日常工作较为繁杂，导致对于上级部门下发的文件不能做到因地制宜地去实施，所以多种政策制度在一定程度上导致耦合效应弱。[3]

2．2 政府分配制度不合理

班玛县生态保护的资金主要由国家专项资金、青海省专项资金、班玛县财政预算资金以及社会捐助资金四部分组成。国家专项资金主要是中央专项转移资金，主要有三江源生态保护专项、国家生态保护专项等，2019年班玛县获得180万元转移性资金实施三江源二期湿地保护项目。青海省专项资金包括青海省转移性资金、青海省环保部门配套资金等，投资120.3万实施青海省班玛县森林火灾高风险区综合治理项目。[4]班玛县财政预算资金主要用于日常生态保护工作及宣传工作。社会捐助资金主要来源于社会各方的自愿捐助，社会捐助资金能在生态保护工作中发挥较为明显的作用，对紧缺的生态保护资金有一定缓解作用。从财政制度上看，班玛县政府对于相关资金仅仅依靠政府财政预算作为资金使用的依据，没有出台相关的政策条文规范资金的使用。其次，从使用项目上看，资金的使用囿于传统的生态保护项目中，造成资金使用不当或者大幅浪费的现象。最后，生态保护补偿内容较少，依旧以传统的补偿内容为主，缺乏生态保护激励资金。补偿资金一般较低，不同项目的补偿资金差距大。

2．3 生态保护参与力量薄弱

三江源地区班玛县域内生态保护参与主体主要由政府及环保部门、网格管理员、非营利组织以及志愿者群体组成。政府及环保部门主要以指导生态保护工作、项目建设及宣传工作为主要手段参与生态保护，在参与主体中属于主要参与者。网格管理员是根据社区网格管理机制的方法设置了生态网格管理员，是将县域内需要保护的生态区域划分为网格状，采用一个网格员负责一块网格地的方式进行生态保护，责任到人。网格管理员在参与主体中也属于主要参与者。非营利组织主要是将生态保护作为自身发展宗旨的民间非营利组织，在生态保护中也发挥着极其重要的作用，有利于弥补政府活动的不足，在生态保护中发挥着极其重要的作用。但由于其资源不足等缺陷，导致其实际发挥的作用不大。在三江源地区班玛县域的生态保护工作中属于次要参与者。志愿者群体在班玛县生态保护工作中也起到了一定作用，但受各方面原因影响，其能发挥的作用大大减小，在参与主体中属于次等参与者。从以上参与主体来看，参与主体基本是政府发放工资或者补贴的劳务人员。而三江源地区生态保护志愿组织只有成立于2012年10月的三江源生态保护基金会。此外，志愿者参与生态保护的人数较少，难以形成群聚效应，对三江源地区生态保护工作的成效不足。

2．4 生态保护措施投入产出比失衡

班玛县按照 “一方水土养活不了一方人”实施易地搬迁的原则，改变居民的生产方式，从游牧改为从事服务业或者商业，减少牲畜养殖的数量，或者将散养转变为圈养，从而大大减少了对草皮的破坏，增强草原涵养水源的能力。鼠害一直是破坏草原、破坏生态环境的一大祸患。班玛县积极组织鼠害防治各项工作，及时通知各施工单位和物资供货单位组织施工人员和调运物资，进行灭鼠。2019年班玛县政府投资110万元实施草原林业有害生物防控、鼠虫害防治工程2019年班玛县组织实施了青海省班玛县森林火灾高风险区综合治理项目，班玛县天保工程林业三防智能系统项目，班玛县2019年天保二期工程森林管护项目，落实人造林工程包括人工造林、育苗和藏茶种植3类项目以及林业管护项目等13个项目建设。有效减轻了草场牲畜载畜量压力，生态恢复明显。近年来，班玛县积极利用清洁能源—太阳能来进行供暖。此前牧民利用牛粪取暖，在使用过程中既不卫生同时又对环境造成了极大的污染。采用清洁能源减少了对生态的破坏，有利于改善班玛县的生态环境。班玛县三江源生态保护管理机构运行是由班玛县生态环境局负责调配一切物资及管理事务，由县林业局、县国土资源和环境保护水利局、县自然资源局负责配合，由财政局负责财务审核，由县委县政府负责审批物资及财务。但是受传统行政机构运行的影响，管理及配合部门间的关系不紧密，时常出现部门间协作不到位，具体保护措施的抓手作用不明显，导致生态保护工作不到位。

2．5 生态保护机制不完善

2.5.1 制度保障机制不完善。班玛县域生态保护进入发展期，更需要科学的、可持续的、覆盖全面的制度体系，以确保生态保护工作能够有序开展。现行政策存在一定缺陷，在国家、青海省、果洛州以及班玛县四级生态保护政策中，不同政策之间的联系不紧密，旧政策和新政策的衔接不当，使得制度保障机制难以发挥应有的效果。

2.5.2 约束与激励机制不到位。其一，班玛县对参与主体的约束性不强，使参与主体出现“趋利性”，而现有的约束机制发挥作用不明显，导致约束性不强；其二，班玛县对参与主体的激励机制效果弱，已有的激励机制无法对参与主体形成吸引力，导致参与主体的积极性不高，从而对生态保护工作的扎实推进产生负向的影响，甚至出现因生态保护工作不当，出现负外部性，对经济社会发展造成难以估计的损失。

2.5.3 协同合作机制缺失。协同合作共治是实现治理的本质要求，但是班玛县委县政府与社会力量、志愿者群体和非营利组织的协同机制还有些缺失，在班玛县生态保护中社会力量参与较少，志愿者群体以及社会非营利组织参与感均不高，使政府对生态保护工作力不从心。

2.5.4 整合机制失效。班玛县对生态保护资源配置不均衡的根本性矛盾直接影响到生态保护工作的成效。这需要对现有的资源以及生态保护模式进行重组和再构建。通过整合推进区域生态措施、参与主体、资金方面与制度相配合，促进生态保护工作的充分发展与保护水平的提升。整合机制还在于重视根治深层级存在的问题，从而补足生态保护中的短板，提高生态保护能力和可持续水平。

3 三江源地区生态保护可持续发展路径

基于前文的分析，从三共理论视角分析，要推进三江源地区生态保护工作可持续发展，实现多元主体协同，多元共治共享愿景需要以下路径选择：

3．1 制度保证：搭好共建框架

共建格局的形成和稳定发展离不开制度保证。以相关制度的出台搭建起共建的总体框架。通过制度的设置打破之前由党委及政府大包大揽的“单元主体”治理模式，将生态保护工作整体划分为几个工作模块，激发公众、社会组织、志愿者等群体的参与动力，并且充分发挥基层群众自治组织的作用，提升公众自治意识。从制度进行把控，将制度成为共建的保障，对开展生态保护的工作部门在机构设置、职责职权等方面进行统筹。一是要理清共建的主体。从制度上明确将党委、政府、非营利组织、志愿者、生态网格员以及公众的职能，并在党委领导政府负责的要求下将部分职能让渡给社会组织，使生态保护工作形成多元共治的局面。同时，梳理已有的生态保护制度，分类归置已有制度，废除一部分旧的、不合时宜的制度。各地政府在出台新制度的时候，处理好新旧制度之间的关系，防止出现新旧政策两张皮或者新旧冲突、新旧矛盾的问题，切实将政策制度落实到位。二是要完善共建架构。在制度保证的前提下，在充分了解各参与主体不同的参与方式，理清党委、政府、非营利组织、志愿者、公众的利益牵扯，界定各方职责，使不同主体各司其职。并且要划清职责界限，防止在生态保护工作中出现“越位”和“缺位”的现象，使生态保护工作能够做实做细。

3．2 多元参与：促进共治发展

生态保护工作不是政府一方的责任，要促进共治发展，就要改“一元参与”为“多元参与”。再加上受传统管理的影响，自上而下的管理模式已经不适用于班玛县复杂的生态保护工作中，在共治发展中要充分考虑到公众的诉求以及社会组织的参与。让各个主体参与生态保护工作，可以充分将生态保护工作做好，将相关制度落实到位。要使生态保护工作向上向好发展，一是要加强班玛县委县政府与其他参与主体之间的多元互动，协调共治。打破往常单一主体命令式的治理方式，积极鼓励各参与主体共同参与生态保护工作，发挥不同参与主体的优势，形成多元参与、优势互补、共同治理的发展新格局。二是推动多元主体的参与。三江源地区应推动社会力量的参与，壮大生态保护队伍。政府应该为不同主体参与共治创建更多的渠道和平台。通过联系生态保护的社会组织或社会团体，整合不同资源优势互补，增强多元参与力量。通过创建社会参与平台，设置生态保护捐赠资金平台、设置生态保护志愿平台等方式，提升了多元主体对生态保护工作参与的积极性，各个主体参与生态保护工作的形式更加多元。[5]而不同渠道和平台的构建使信息的获取、交流和反馈更有利于促进共治局面的发展。

3．3 公众认同：提升共享动力

提升共享动力的首要途径是要促进公众认同。共享是参与共建共治之后成果的共同享有，除了要构建完备的共享机制，培养共享意识同样是必不可少的关键步骤。共享意识的培养一是要提高公众对生态保护工作的参与意识和自我主体认识的意识，因此搭建多主体参与生态保护工作的渠道和平台，多开展有关生态保护工作的活动和宣传教育，提升公众的参与意识，营造多元主体积极为生态保护工作出谋划策的良好氛围。二是要提升公众的共享意识。多元主体的参与不断提升公众的自我认同感，同时在生态保护工作中增强了价值感和使命感。因此，要积极号召公众参与生态保护工作，只有公众产生认同感之后，共建共治共享才会获得动力。

4 三江源地区生态保护可持续发展的保障机制

三江源地区生态保护可持续发展除了要用“三共”理论构建发展路径，还离不开保障机制的构建。保障机构的构建能为“三共”理论路径的顺利实施提供一个良好的运行环境，使生态保护工作真正做实做细。

4．1 建立完备全面的生态补偿机制

完备全面的生态补偿机制构建不仅使生态补偿支出有迹可循，更能通过生态补偿的方式提升公众的参与积极性。[6]因此，建立完备全面的生态补偿机制显得极为重要。生态补偿方式分为直接补偿和间接补偿。政府在生态保护工作中将生态补偿作为资金支出重要的一环。通过采用退耕还林还草，退牧还草的做法，从破坏的源头开始遏制，由此对牧民产生的一切损失由生态补偿专项资金进行直接赔偿，这种就是直接补偿。县域生态保护工作中的项目资金投入、人员雇佣、科普教育、设施建设以及开展相关研究都属于间接补偿。政府要制定生态保护资金使用制度，以达到资金的合理利用。针对专项资金的使用应根据县域内的生态保护项目分类分级别制定出具体的资金使用办法，规范资金使用。其次，应及时对传统项目资金使用混乱的问题进行修正，编制出新的符合县域实际情况的生态保护项目，剔除多余的、不当的支出，确保资金的使用有迹可循，使用得体。最后，在生态保护专项资金中设立奖励资金，针对地区内生态保护成效突出、能创新工作思路或者针对某一项保护项目提出具体可行的建议的人或集体应给予一定的资金或物质奖励。

4.2 构建权责明晰的责任体系

生态保护工作中构建权责明晰的责任体系是极其有必要的，落实生态保护工作主体责任，根本在于自我担当。而自我担当的基础在于定责。一是主要领导及分管领导要主动担责。要把搞好生态保护工作与经济发展放在同一方面，一同考虑、部署、实施以及考核。三江源地区各县委书记要认真履行好“第一责任人”的工作，对生态保护重点工作要亲自布置、重大问题亲自过问、重点环节亲自督导。要经常听取生态保护工作实施进度。二是合理分配权责，做到权责对等。从县委、县政府、县主要分管生态保护工作的领导到各乡镇党委、村委层层签订责任书，把主体责任细化、分解至各个组织，再到个人，形成上下贯通、权责明晰、权责对等的责任体系。

5 结语

三江源生态保护工作虽然已取得一定的成效，但是还存在一些制度、参与主体等方面问题。将“三共”理论嵌入到生态保护工作中是极其必要的。以制度保证、多元参与以及公众认同作为今后生态保护工作的前进方向，既保证了共建、共治、共享在生态保护工作中发挥的重要作用，同时又可以在生态保护实践中不断探索改进，使三江源地区的生态保护工作取得更大的成绩。同时还要有完善的保障机制，从资金、人力、物资等各方面加强保障，确保三江源生态保护工作稳步向前。