环境民事公益诉讼原告主体资格研究

张 楠 朱祥贵

（三峡大学法学与公共管理学院 湖北宜昌 443000）

一、环境民事公益诉讼原告主体资格问题之源起

（一）立法现状。我国民事诉讼法第五十五条规定了有权提起环境民事公益诉讼的主体为法律规定的机关、有关组织、检察院，却条文中没有明确解释何为“法律规定的机关”，从而导致行政机关是否能作为适格主体提起环境民事公益诉讼的争议一直没有停歇。海洋环境保护法第七十三条规定“海洋监督管理部门”有权维护海洋权益。环保法第五十八条对提起环境民事公益诉讼的社会组织也做了严格的条件限制。然而上述法律规定的适格主体存在着交叉与冲突，三者的不同规定导致环境公益诉讼原告主体资格范围究竟如何并没有明确的答案。[1]

（二）司法现状。

1.检察院在起诉主体中占比较高。我国环保法第五十八条明确规定依法在设区的市以上的人民政府登记、业务范围明确从事环境公益活动且连续五年无违法记录的社会组织方可提起环境民事公益诉讼。我国民事诉讼法规定检察院作为原告提起诉讼的前提是没有“机关”或“组织”，或有规定的“机关”或“组织”但其不起诉。一个本应“补位”的原告主体资格却成了最主要的原告主体资格，其合理性值得思考。

2.环保公益组织起诉率不高。我国成立的环境保护组织数量破万，但其中符合环保法五十八条规定的限制条件仅有七百余家，2020年提起环境民事公益诉讼的环保组织仅有十余家，仅占符合标准的社会组织总数的1.25%。部分环保公益组织考虑到成本、诉讼风险等原因不以起诉作为维权的第一选择，更大的一部分环保公益组织甚至不符合起诉条件要求，使得此条法律的立法初衷并未实现。

二、环境民事公益诉讼原告主体资格之困境

（一）公民未获得法定起诉资格。

1.公民个人不具备起诉能力。虽然我国《环境保护法》中具体规定了环保信息公开与公众参与，但是对于普通公民来说，他们获取有效信息的途径十分有限，而且掌握信息的真实性和时效性也有一定的缺陷。环境侵权不同于普通侵权，其取证成本高，举证难度大，没有环境专业知识的公民很难仅靠自身完成诉讼。[2]

2.公民个人缺乏起诉动力。环境民事公益诉讼的败诉成本极高且胜诉几率较小，巨额的鉴定费用、诉讼费用、漫长的诉讼过程对于公民个人来说也是难以承担的。即使胜诉，被告的赔偿也会用来修复生态，公民自身并不会获得任何直接物质赔偿，而诉讼过程却要花费大量的人力、物力、时间成本。对于任何一个理性的“经济人”来说，这种胜之无益，败则后患无穷的事情，都会敬而远之。

3.可能会产生滥诉现象。由于公民个人主体数量庞大，主观思想具有随意性，可能会发生滥诉现象造成司法资源的浪费。同时公民起诉可能会有私人利益考量而不是为了公共利益，环境公益诉讼制度就会沦为经济博弈的工具，公民会以起诉为威胁争取更多的项目赔偿，甚至出现原告被财力雄厚的被告重金收买后任其污染环境而撤诉的现象，这就背离了环境公益诉讼的设计初衷。

（二）环保组织的起诉条件规定过于严苛。第一，我国的环境污染事件大都发生在经济发展较为落后的农村或者城乡结合部地带，这类区域为了发展经济往往不得不引进对环境造成污染的产业，并且部分发达地区也会将污染企业迁往欠发达地区。而现行法律却没有赋予最熟知本地情况的小型环保组织以原告主体资格，如此一来就会出现一个在设区的市级以上人民政府民政部门登记的组织需要处理数个本地区污染案件，但其却对具体地区不甚了解。这不利于社会组织发挥其应有职能，使环境公共利益得不到更好的维护。第二，我国的环境保护建设起步相对较晚，要求环保组织成立五年以上才有原告主体资格会导致新成立的环保组织没有资格参与到诉讼中，更得不到维权实践经验。而成立较久的环保组织却在数个案件之间分身乏术，人力物力都无法集中。第三，“无违法记录”的解释语境不明，“违法”是指违反何种法律，违法程度又如何，这些细节法律都没有予以明确规定。

（三）检察机关参与诉讼存在困境。

1.多种身份造成诉讼结构失衡。当检察院参与到民事诉讼中，“法律监督者”和“当事人”的双重身份会造成法律监督和民事诉讼的冲突。[3]检察机关日常职能之一就是对法院进行法律监督，当检察机关成了原告，无形中会对法官审判工作造成压力，实践中检察机关提起的环境民事公益诉讼胜诉率近乎百分百的现象的原因之一也在于此。同时检察院的特殊地位也造成了民事诉讼两造结构失衡。

2.违反了当事人地位平等原则。检察机关作为代表公权力的机关，并且肩负着维护公共利益的职责，这就使得被告处于一种弱势地位，似乎在用“一己之力”来抗衡公权力。并且检察机关可以利用自身地位和职权，轻易地调查取证，被告则没有相对应的能力。除此之外，在检察机关作为原告的环境民事公益诉讼中，被告并不享有反诉权，这也侵犯了被告的合法诉权，当事人地位显然不平等。

（四）行政机关诉讼主体资格合理性不足。

1.行政机关的原告主体资格合法性不足。根据最高法《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（法释[2019]8号），政府及有关部门对于污染企业提起的损害赔偿诉讼应认定为普通民事侵权之诉，诉讼目的更多的是保护国家权益而非公共利益，并没有体现环境公益诉讼的公益性特征，不能认定为环境民事公益诉讼。鉴于国家利益与公共利益区分尚存在理论争议，且已有司法解释，故不应肯定行政机关原告主体资格的合法性。

2.行政机关的原告主体资格必要性不足。对于污染企业破坏环境的行为，环境保护部门完全有义务也有责任及时通过日常监督、行政处罚等方式加以制止，而不应该选择程序更为复杂的诉讼方式来解决。环境污染本就是随着时间推移愈演俞烈的问题，如果行政机关可以将其职责推给司法机关，无法解决环境问题的同时又不利于服务性政府的构建。此外，环境保护部门可以根据我国行政强制法的规定采用即时代履行的手段解决环境污染问题，完全不需要采用更加费时费力的诉讼手段。

三、我国环境民事公益诉讼原告主体资格之优化建议

（一）将公民纳入环境民事公益诉讼主体资格。

1.将公民纳入环境民事公益诉讼主体资格的宪法依据。在环境民事公益诉讼中，公民被赋予原告主体资格是有其合法性与合理性根基的。每个公民无时无刻不被其所处的环境影响，当空气出现污染、水体变得浑浊、绿色渐渐消失，公民是最及时最直接感受到这一切的主体，也是受影响最大的主体。这是公民具有环境民事公益诉讼原告主体资格的合理性来源。

2.将公民纳入环境民事公益诉讼主体资格的现实依据。目前，一些地方法院通过组织公民参与环境修复从而达到公众参与的司法效果，但是这一制度并未形成立法机制保障，公民此刻的身份仅仅是公益诉讼结果的旁观者，而并非诉讼过程的参与者。当公民个人直接受到可感知、可举证的环境污染侵害时，可以通过普通的民事侵权诉讼来表达其诉求。如若这种侵害不符合法律上的利害关系，此时公民既不能通过私益诉讼保护其受损的个人利益，也不能通过公益诉讼保护环境利益。这与环境公益诉讼的公众参与目的背道而驰，实际上环境公共利益正是由一个个个体环境私益构成的，对环境的任何破坏，从长远角度来看，最终遭受损失的都是该区域的公民个人。

（二）降低环保组织的起诉条件规定要求。

1.放宽登记地要求限制。我国行政区划的基本结构决定了基层组织始终是最广大最中坚的力量源泉，可将《环境保护法》中“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”放宽为“依法在县级以上人民政府民政部门登记”，这样可以吸纳最了解本地情况的主体进入维权范畴，进行优势互补。

2.降低成立年限要求。我国环境保护事业起步较晚，目前成立五年以上且以公益为目的的环保组织并不足以支持全国范围内的环境民事公益诉讼。因此，可以适当降低环保组织成立的年限要求，只要是以保护环境公共利益为目的并且在民政部门合法登记，就可以具备起诉资格。避免出现“老牌”公益组织诉讼堆积，疲于应对，而新成立的公益组织却无案可诉的现象。[4]

3.具体解释何为“违法行为”。环保组织通常会在起诉前与污染企业进行交涉协商、修复环境，因污染企业处理结果不尽人意，环保组织才会诉诸于法律。而污染企业败诉后往往会将败诉原因归结于社会组织的“多管闲事”，甚至进行打击报复行为。现阶段符合起诉条件的环保组织本就基数不大，如果出现“被”违法后就无法参与环境民事公益诉讼，无疑是对我国环保事业的巨大打击，所以细化规定何为“违法行为”就显得至关重要，并且对于违法记录的存档年限也可以适当缩短，以鼓励环保组织履职尽责。[5]

（三）细化检察机关权责规定。

1.限制检察机关部分权力。可以在具体案件中限制检察机关的部分监督权力，不将其视为国家公权力机关。检察机关以平等主体身份参与诉讼，可以避免造成诉讼中的结构失衡[6]。并且检察机关只是作为一个拟制的公共利益代表主体参与诉讼，不能享有过多的诉讼权利，以防侵犯到具体的个人利益，比如限制其撤诉或者实质意义上的更改诉讼请求等权利。

2.细化检察机关参与诉讼的程序性规定。检察机关在参与诉讼过程中不应享有过多的公权力职能，以保障诉讼双方权利地位平等。明确败诉费用由政府设立专项资金，以确保检察机关败诉费用的承担。此外还需明确起诉资格顺位，检察机关只能在有资格起诉的公民、环保组织未起诉时进行补充起诉，这是私权优先的体现，同时也节约了国家资源，更好地发挥各方力量，发展我国环保事业。[7]

（四）明确行政机关不具备诉讼主体资格。如前所述，行政机关并没有正当性和合理性作为原告主体提起环境民事公益诉讼，其完全可以在损害发生或即将发生之时依据自身职能保护环境，而不是越位进入司法程序，在事后进行补救。所以应当通过取消其环境民事公益诉讼的诉讼主体资格来倒逼其及时高效履行职责，避免行政不作为。

结语

民法典出台后，环境民事公益诉讼制度的原告主体资格研究不仅有学理上的意义，更有现实的实践价值，原告主体资格关乎到能否启动环境公益诉讼，故本文提出将公民个人纳入公益诉讼原告范围，督促行政机关履行行政职责，放宽社会组织起诉限制，明确检察机关在公益诉讼的原告属性的建议，力图完善我国的环境民事公益诉讼制度，为中国法治建设添砖加瓦。