论我国财政反腐法律制度的立法现状和完善对策

吴应甲，赵艳艳

论我国财政反腐法律制度的立法现状和完善对策

吴应甲1，赵艳艳2

（1. 公安部铁道警察学院 法学系，河南 郑州 450000；2. 南开大学 法学院，天津 300190）

针对我国财政反腐制度立法不统一、体系不完善以及操作性乏善可陈等问题，对现有立法进行梳理，提出完善《政府采购法》和《预算法》、制定《财政监督法》、设立国家预算与管理局、施行国家财政财务监督员制度等措施，以期从根本上铲除滋生财政腐败的土壤。

财政反腐；法律制度；立法现状；完善对策

党的十八大以来，我国反腐败工作取得了显著成效，当前正处于从运动式反腐向制度式反腐转变的关键时期。我国以公有制为主体，国家财政支出在国民经济生活中占据很高比重，财政领域的贪污腐败现象也极为严重，这不仅严重损害了政府形象，也对社会经济的正常发展产生了恶劣影响。从各国财政反腐的经验来看，多措并举是基本思路，法律制度的建设居于主体地位。历经多年的法治建设，我国已经形成了较为完备的财政反腐法律制度，相关的法律条文散见于《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国预算法》（以下分别简称《刑法》《税法》《预算法》）等法律中。

但从反腐成效来看，财政反腐无论在立法中，抑或在执行中，均存在着很大的不足，虚报预算、限制预算乃至不纳入预算管理的行为层出不穷[1]。因此，完善财政反腐法律制度就成为当前反腐败工作的重要任务。

一、财政反腐败法律制度概述

（一）财政反腐的相关法律内容

财政领域是腐败的高发领域，而法治建设则是财政反腐的根本举措。从世界各国财政反腐的立法实践来看，相关内容主要有以下几方面：一是财产公开。为降低腐败发生的风险，不少国家对公务员，特别是对财政行为有直接影响的高级公务人员做出了严格的财产公开规定，如法国的《政治家生活资金透明度法》和《公共生活透明法》，保证了行政经费支出的刚性。二是财政透明。提高财政透明度是西方国家财政反腐的重要措施，不少国家均出台了和财政透明有关的法律，比如美国的《基本利益冲突法》，该法赋予了美国证券交易委员会对上市公司与政府财政人员勾结案件的调查权力，类似的法律还有法国的《预防腐败和经济生活与公共程序透明法》[2]。三是财政监督。财政监督的内涵非常宽泛，主要内容是对财政合法性的监控、检查、稽核、督促及反映。财政监督分内部行政监督和外部监督，其中议会是外部监督的重要主体，如瑞典议会设有财政政策委员会，全面负责政府财政监督工作。

（二）财政反腐法律制度的定位

财政反腐法律制度的定位包含以下三个层面：首先，从财政反腐的角度而言，财政反腐法律制度是财政反腐深入开展的根本保障。当前，财政领域的腐败现象极为严重，大案、要案频发，特别是在政府采购、大额专项资金使用等环节，腐败行为屡屡发生。财政反腐法律制度为财政反腐提供了明确的法律依据，能够有效杜绝财政反腐流于形式的问题。其次，从反腐败斗争的角度而言，财政反腐法律制度是根源性的约束手段。已有研究多从腐败产生的根源、动机乃至具体的腐败行为入手，逻辑链条并不完善。财政反腐法律制度直指腐败的具体对象，致力于通过法治建设来合理化管理国家公共资产，从源头上遏制腐败。再次，从法治建设的角度而言，法治是国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。习近平总书记强调“完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系”，而财政反腐法律制度则是中国特色社会主义法律体系的重要一环。

二、我国财政反腐法律制度的立法现状

（一）《预算法》中的相关规定

《预算法》中和财政反腐有关的法律条文集中在第六章“预算执行”中，第五十四条对预算草案批准前可安排的支出做了详细的规定，包括

（一）上一年结转的支出；（二）参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；（三）法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。

换言之，不符合法律规定可安排支出的事项，就存在财政腐败的可能。第五十五条对预算收入征收部门的工作做了规定，明确要求

预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。

第五十六条规定

政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。

（二）《税法》中的相关规定

税收工作是财政腐败的高发环节，《税法》第七十七条第二款规定

税务人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，依法追究刑事责任。

第八十一条规定

税务人员利用职务上的便利，收受或者索取纳税人、扣缴义务人财物或者谋取其他不正当利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

《税法》对税务人员以及税务机关工作的要求，为预防税收领域的财政腐败提供了法律保障，成为财政反腐法律制度的重要内容。

（三）《刑法》中的相关规定

《刑法》与财政反腐有关的法律条文较多，主要有：第一，第三百八十四条“挪用公款罪”，挪用公款是财政腐败的常见形式，如挪用专项财政拨款等，法律规定“处五年以下有期徒刑或者拘役”“挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑”。第二，第四百零四条“徇私舞弊不征、少征税款罪”，该罪主要适用于税务机关工作人员，是规范税务机关工作人员的重要法律条文。第三，第三百九十七条“滥用职权罪”，主要涉及财政机关工作人员滥用职权或玩忽职守。

三、我国目前财政反腐法律制度存在的问题

（一）现有法律体系不完善

当前，与财政反腐有关的法律内容多散见于单行法中，虽然为反腐败工作的开展提供了初步的法律保障，但在多个环节仍然存在问题：首先，立法不统一。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第五十二条规定“主任会议或者五分之一以上的常务委员会组成人员书面联名”方能提议，但在地方实践中，不少地方规定常委会五人以上联名便可提议，与《地方组织法》有明显的差异[3]。其次，法律内容不完善。以《中华人民共和国政府采购法》（简称《政府采购法》）为例，对政府采购的论述集中于采购金额的大小，未能全面考虑政府采购行为的特殊性。再次，配套制度建设滞后。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（简称《监督法》）是财政反腐的基本法律依据，《监督法》从原则层面规定了财政监督的主体、内容，但在操作程序上有所不足，难以为财政反腐提供有效的指导。

（二）缺乏专门的《财政监督法》

与当前财政反腐工作开展的需求相比，立法工作总体上处于滞后阶段。现行的立法有相悖之处，且在实施细则的制定以及司法解释层面存在很多漏洞，法律法规中关于县级人大监督权的条文并不完全一致，一些地方出台的有关人大监督权的规定、办法也与法律法规存在龃龉，这些问题的存在均不可避免地影响了财政反腐的效能。因此，出台一部专门规范财政的《财政监督法》就显得尤为必要[4]。2018年，全国人大代表刘小兵提议制定《中华人民共和国财政法》，《财政监督法》为《财政法》的下位法，用于规范财政收入、财政支出、财政转移支付等内容。但从立法实践来看，我国《财政监督法》的出台还任重道远，《财政监督法》的缺位状态对财政反腐工作产生了不利影响。

（三）管理机构建设滞后

“工欲善其事，必先利其器”，管理机构建设滞后是影响财政反腐工作开展的重要因素，也是当前财政反腐法律制度中薄弱的一环。一方面，现有管理机构专业化水平不高。各级人大及其常委会是财政监督的重要主体，但是当前大部分代表为兼职代表，在其他领域有本职工作，代表结构的失衡对人大行使法定监督权产生了负面影响。因为人大各项职权的行使，均需要通过人大代表来完成，很多人大代表成为开会代表、荣誉代表，每年只在人大开会期间提交一份议案，其他活动很少参与，不仅如此，代表结构不合理也影响了代表小组活动的开展[5]。人大代表肩负着非常重要的职责，监督财政更是一项专业性很强的工作，需要人大代表对相关法律法规以及操作流程有深入的了解。我国并未建立起有效的人大代表培训机制，导致人大代表，尤其是新当选的人大代表，在履职中存在着水平不高的问题。另一方面，缺乏统一高效的管理机构。我国尚未建立类似国家预算与管理局等统一负责财政管理、监督的机构。

（四）财政财务监督力度不足

首先，从预算初审的角度来看，尽管各地人大财经委明确要求财政局提前一个月将草案提交初审，但在实际操作中，财政局经常出现延期提交的现象，初审的时间根本得不到保证，甚至初审与终审的时间间隔不到一个星期，完全弱化了初审的作用。其次，从财政编制的角度来看，在人大开会期间，人大代表的工作非常繁忙，一天之内需要审查政府的数个报告，能够用于预算草案审查的时间非常有限，一些代表也没有事先做准备工作，导致了预算审查成为过场，根本不能发挥人大的监督作用。再次，从预算执行的角度来看，政府部门在预算执行中经常出现随意追加或者调减乃至取消的现象，人大往往事后默许接受，严重降低了财政监督的实效性。

四、我国财政反腐法律制度的完善对策

（一）完善现有财政立法

现有财政立法是财政反腐法律制度的基石，针对当前财政立法中存在的问题，立法机关要做好进一步的完善工作。首先，完善《政府采购法》。政府采购是财政腐败的高发环节，特殊形式的招标为政府部门、个人利用职权谋取私利提供了便利，因此，必须以法律明文的形式规定政府公开进行社会招标的采购方式，杜绝政府采购中暗箱操作的现象。《政府采购法》在政府采购行为的界定和划分中存在着片面性的问题，单纯以采购金额额度来划分，未能凸显政府采购行为的特殊性，法律完善要从界定、划分政府采购行为方式、方法的角度出发，综合考虑政府采购行为特殊属性，将采购物品的种类以及采购规模的大小，均纳入到评定范围中，形成更为科学、细致的评定模式。同时，法律也应当对负责采购工作的职能小组的人员构成作出要求，提高专业人士在采购小组中的比重，并规定采购小组的监督方式、考核周期、考核内容等[6]。其次，切实落实《预算法》。2014年，全国人大常委会审议通过了新的《预算法》，在结合中国具体国情的基础上，广泛参考了世界各国的立法经验，为预算管理乃至财政反腐提供了有力的法律依据。对此，要进一步出台新《预算法》的配套实施制度，最为主要的是要出台统一预算口径的方针政策，用最短的时间将不属于新法规定的财政收入以及支出资金，全部纳入到政府财政预算中，提升政府财政预算的法治化水平[7]。

（二）制定《财政监督法》

现阶段，我国尚未出台专门的《财政法》，财政管理的法治化水平总体不高，同时，财政监督领域也缺乏一部专门的法律。因此，在出台《财政法》的基础上，着手研究制定《财政监督法》，以法律的形式保障财政反腐的深入实施，就成为当前的紧迫任务。从立法操作的角度而言，《财政监督法》重点有两点：第一，凸显人民代表大会在财政监督中的主体作用。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，也是人民当家做主的主要途径和最高实现形式。人民代表大会享有立法权、决策权、任免权、监督权四项职权，而监督权则是人民代表大会最为主要、也是使用最为频繁的职权。随着法律法规的不断完善，特别是《监督法》中关于人大监督权行使的日益规范化，对我国财政监督体系的完善作用明显。《财政监督法》要协同既有法规，凸显人民代表大会在财政监督体系中的主体作用[8]。第二，优化人民代表大会财政监督的形式。人大需要逐步扩大公众的政治参与，充分体现人民群众在知情、表达、参与、监督等层面的权利。一方面，坚持公开监督的基本原则，按照《财政监督法》的原则，做好政府监督事项、程序、结果等的公开工作，自觉接受人民群众的监督检查；另一方面，创新人大监督的形式，从信息时代人民群众信息获取方式变化的角度出发，发挥好网络媒体在人大监督公开化中的作用。

（三）设立国家预算与管理局

预算与管理局是许多国家财政反腐的重要机构。美国1921年设立预算局，1970年更名为行政管理和预算局，为总统府幕僚机构之一，主要负责协助总统编制和审核国家预算。管理和预算局能够统一预算管理，降低预算领域的腐败现象。因此，我国需要参考财政反腐的域外经验，设置由国务院领导的国家预算与管理局。国家预算与管理局的下设机构主要有预算审查部门、立法参考部门、资源审查核算综合部门等。从系统性预防财政腐败的角度来看，国家预算与管理局的职能主要有以下几点：第一，从国民经济发展的总体态势以及财政综合运行的实际情况出发，向财政部以及全国人大提交制定及审批财政预算的基础数据、法律依据。第二，做好财政预算执行情况的审核及监察工作，建立健全各级政府财政预算执行情况的审核、监察机制，查找财政预算执行中存在的问题，深入分析财政预算执行中问题的成因，从源头上降低财政腐败发生的风险。第三，编制财政预算监察及审核意见报告书，提交给人民代表大会，为人民代表大会依法开展财政监督提供资料[9]。第四，组织专人审查国家财政支出拨款项目的使用情况，确保财政拨款使用方的会计和预算准则与国家法令方针一致。国家预算与管理局的设置能够壮大财政反腐的力量，使财政反腐具有统一、高效的领导机构，从而切实提升财政反腐的力度与财政廉洁的水平。

（四）施行国家财政财务监督员制度

财政财务监督员制度是当前财政反腐法律制度完善的重要环节，不仅在规范财政管理中发挥着重要作用，而且在凸显人大监督职能，充分发挥好人大监督作用中也有着巨大的意义。从世界范围内来看，不少国家在议会内设置了监督专员，最为典型的便是北欧的瑞典。监督专员主要负责政府部门工作人员以及其他国家机关工作人员的监督工作，充分体现了议会的监督职能。我国的人民代表大会虽然与议会有着本质上的区别，但议会内的监察专员制度对人大监督权的改革与完善同样具有重要的参考作用。人大可以增设财政财务监督员，财政财务监督员由首席财政财务监督员和一般财政财务监督员构成，专门负责人大财政监督权的行使。与普通人大代表相比，财政财务监督员的工作更具专门性，监督权限也高于普通人大代表。财政财务监督员的主要工作为处理人民举报，对来信来访的监督线索进行调查监督。财政财务监督员可以通过列席有关会议、在线联网监督等方式[10]，不定期对行政机关开展巡查，推动政府监督从原先的被动监督向主动监督转变，强化人大的政府监督效果。财政财务监督员自身职业能力建设是财政财务监督员制度的重点内容，对新当选的财政财务监督员要开展专门培训工作，围绕财政监督进行法制培训、调查能力培训、议案写作培训，提高财政财务监督员的履职能力，使财政财务监督员向专业化的方向发展。

[1] 谢志华.预算管理体制的本质与变革[J].北京工商大学学报(社会科学版),2020,35(5):21-37.

[2] 陈美,郑伟.法国反腐败开放数据的保障机制研究[J].情报杂志,2019,38(1):155-161.

[3] 李树春.对地方组织法,选举法和代表法的修改拙见[J].人大研究,2018,27(10):24-32.

[4] 蔡芳宏.法制框架下的地方人大预算监督机制问题分析[J].财政监督,2020,20(11):52-60.

[5] 苏绍龙.调整全国人大代表所属代表团的法理审思[J].法学评论,2020,38(6):21-32.

[6] 岳小川.修订《政府采购法》亟待解决的问题和建议[J].中国政府采购,2020,20(10):23-26.

[7] 陈治.中国预算法实施的现实困境、功能限度与改革进路[J].财经法学,2017,3(1):5-16.

[8] 刘剑文.财政监督法治化的理论伸张与制度转型[J].中国政法大学学报,2019,13(6):169-179.

[9] 冯利萍.我国人大财政预算监督的不足与完善[J].福建质量管理,2019,40(1):79.

[10] 唐益生.地方人大预算在线联网监督工作的实践与探索[J].人大研究,2020,29(1):28-30.

On the Legislative Status Quo and Improvement Countermeasures of Chinese Financial Anti-Corruption Legal System

WU Ying-jia1, ZHAO Yan-yan2

(1. Law Department, Railway Police College ofthe Ministry of Public Security, Zhengzhou 450000, China; 2. Law School, Nankai University, Tianjin 300190, China)

There are still some problems in Chinese financial anti-corruption system, such as the nonuniform legislation, imperfect system and poor operability. By combing the existing legislation, the proposals such as improving the “government procurement law” and “budget law”, formulating the “financial supervision law”, establishing the state budget and administration bureau, implementing the national financial supervisor system and other measures are put forward to fundamentally eradicate the breeding soil of financial corruption.

fiscal anti-corruption; legal system; legislative status; improvement countermeasures

D912.2

A

1009-9115(2022)01-0123-05

10.3969/j.issn.1009-9115.2022.01.024

河南省软科学研究计划项目（212400410260）

2020-12-10

2021-10-07

吴应甲（1984-），男，满族，河南洛阳人，博士，副教授，研究方向为经济法学、财政制度。

（责任编辑、校对：王学增）