新中国成立70年来学校安全立法的回顾与反思

王俊伟

(吉林师范大学 教育科学学院，吉林长春 136000)

学校安全问题已成为社会当前的热点，对师生安全和教学秩序构成严重威胁，亟需通过完善学校安全立法来予以规范。学校安全范围的广泛性使学校安全已成为社会公共安全中的重要一环，保障学校安全需要政府、学校、家庭、社会等多元主体共同参与综合治理，这就需要通过学校安全立法来理清各主体的职责、权利、义务。通过对新中国成立70年来学校安全立法的回顾与反思，总结成功的经验，发现问题与不足，并以有效预防和解决学校安全问题为导向进行展望，对完善我国学校安全立法，构建学校安全法治化的综合治理机制有重要意义。

一、新中国成立70年来学校安全立法的历程

(一) 1949年—1977年间无法可依阶段

新中国成立之初，由于我国经过长期的动乱和战争的洗礼，社会矛盾尖锐，当时的主要任务是进行政治制度和经济制度的建设，教育制度严重缺失。教育领域的规定很少，主要有1951年8月10日颁布的《中央人民政府政务院关于改革学制的决定》明确了各类学校的适当地位、年限及不同程度学校之间的衔接；1954年6月5日颁布的《政务院关于改进和发展中学教育的指示》对中学教育的全面发展做了整体布局；1954年9月20日颁布的《五四宪法》确立了保护公民的受教育权；1956年5月29日颁布的《师范学校附属小学条例》规定了师范附属小学的设立及管理机制等，规范的是教育体制机制的内容，侧重的是教育事业发展与改革，并未涉及学校安全管理。并且，从1966年5月至1976年10月这段时期，教育制度遭到严重的冲击，教育立法停滞不前。此阶段教育立法尚且严重缺失，就更别提学校安全立法，学校安全问题并不是此阶段亟需解决的主要问题，处于无法可依的空白阶段。

(二) 1978年—1985年间政策调控阶段

1978年12月13日，邓小平在党的十一届三中全会上所作的报告中指出要加强法制，使民主制度化、法律化，杜绝以言代法，树立法律的权威，这为我国开展法制建设奠定了基调。十一届三中全会后，教育领域的立法有所发展，但主要以国务院发布的政策性文件和教育部制定的部门规章的形式存在，并非严格意义上的法律。只有1980年2月21日全国人民代表大会常务委员会颁布的《中华人民共和国学位条例》是我国教育领域真正意义上的第一部法律。这一阶段教育领域立法仍以政策调控为主，主要集中在各级各类学校设置、教师管理、教学管理、学生教育培养等事项，针对学校安全的立法在教育政策中虽然有所涉及，但仍处于探索阶段，只有原则的安全意识性规定，内容并不具体。

此阶段学校安全立法的意识并不明显，主要在关于学生入学体检、学生精神文明建设、学生思想政治工作、高等院校食堂工作和学生人身权益保护的具体规定中有所体现。比如1980年4月12日卫生部颁布的《技工学校招生体检标准及执行细则(试行)》和 1985年4月24日教育部、卫生部联合颁布的《普通高等学校招生体检标准》规定了技校与普通高等学校招生时对学生的体检要求，明确了各专业因身体健康原因不予录取的限制，这并不是歧视性规定，而是从预防安全事件的角度考虑，以防日后因学生人身安全问题而发生纷争。1981年2月28日中宣部、教育部、文化部、卫生部、公安部联合颁布的《关于开展文明礼貌活动的通知》向青少年发出倡议，开展以讲文明、讲礼貌、讲卫生、讲秩序、讲道德和心灵美、语言美、行为美、环境美为主要内容的“五讲四美”文明礼貌活动，加强青少年的精神文明建设，这也有利于青少年安全意识的形成。1983年8月10日教育部颁布《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》特别强调要加强爱国主义教育、共产主义理想教育、道德教育和法制教育；严禁体罚和变相体罚学生；要加强学校的后勤工作，办好伙食，搞好宿舍管理和环境卫生，绿化、美化校园等，对营造安全、和谐的校园环境提出了要求。1984年1月5日共青团中央、教育部、全国教育工会发布的《关于加强高等院校食堂工作的报告》指出高等院校食堂工作搞的好不好不仅仅是生活问题，更是政治问题，要为学生营造良好的生活环境。1984年5月4日教育部办公厅颁布的《关于坚持正面教育，严禁体罚和变相体罚学生的通知》要求要爱护学生，以理服人，不得体罚或变相体罚学生，要保护学生的人身安全和心理健康。这些规定中体现了保护学生人身安全与营造安全和谐学校环境的重要性，体现了学校安全环境的形成离不开对学生精神文明与思想政治意识的培育。学校安全立法的探索最早隐含且分散在教育制度的政策文件中，虽不明显但意义深远。

(三) 1986年—2003年间多维立法阶段

在法律法规层面，学校安全立法以原则性的规定为主，横跨行政、民事、刑事三大领域。比如1986年4月12日《中华人民共和国义务教育法》颁布实施，其第十六条规定：“任何组织或者个人不得侵占、克扣、挪用义务教育经费，不得扰乱教学秩序，不得侵占、破坏学校的场地、房屋和设备；禁止侮辱、殴打教师，禁止体罚学生”，将学校教学秩序、教学设备设施维护及教师和学生人身安全保护以立法的形式予以明确。1991年9月4日《中华人民共和国未成年人保护法》出台，专门设置未成年人的学校保护一章，明确了学校保护的范围、义务和责任。1997年3月14日修订的《中华人民共和国刑法》第一百三十八条规定了教育教学设施重大责任事故罪，将明知校舍或者教育教学设施有危险，而不采取措施或者不及时报告，致使发生重大伤亡事故的行为入刑。1999年6月28日颁布的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》明确了学校、家庭与社会在预防未成年人犯罪方面的责任。

在部门规章层面，学校安全立法的内容更为具体且以专项立法为主。比如1990年3月12日国家教委颁布的《学校体育工作条例》规定了学校应采取措施保障学生在体育活动中的安全。1990年4月24日国家教委与卫生部联合颁布的《学校卫生工作条例》规定了学校应采取措施保障学校的卫生安全。1992年4月15日国家教委《关于普通高等学校学生安全教育及管理暂行规定》出台，对高等学校学生的保护及学校校园环境维护进行系统性规定。1992年6月10日，国家教委颁布的《中小学校园环境管理的暂行规定》要求中小学应加强教学设施、饮水饮食、取暖用电、开展体育、劳动和其他集体活动等方面的安全防范，应做好安全制度建设，保证师生安全。2002年6月25日教育部颁布的《学生伤害事故处理办法》以列举方式明确了学校安全事故承担责任的类型、归责原则及事故的处理程序，为各级各类学校安全事故的处理提供了依据，填补了学校安全事故责任处理的立法空白。

在地方性规定层面，拓展了学校安全立法的深度和广度，不仅注重学校安全的管理，更注重学校安全事故的预防和处理。比如自1986年开始，山西省、黑龙江省、北京市等18个省市先后制定了《关于实施中华人民共和国义务教育法的办法》，对教师与学生的人身权益保护、校舍安全的维护及教学秩序的维持做出了原则性规定。自2001年开始，上海市、杭州市、湖南省等13个省市先后制定了《中小学学校学生人身伤害事故预防和处理条例》。

在中央与地方规范性文件层面，以年度学校安全事故预警与检查的方式进行调控。每年度教育部与地方政府教育行政部门都会针对宿舍安全、卫生安全、体育活动安全、防火防电、溺水、交通安全、食品安全、校园暴力等与学校安全事故有关的事项发布预警文件，并以中央与地方相结合的方式进行安全预警与检查，使学校安全管理动态化、及时化、常态化。

在司法适用层面，由最高法院对学校安全事故纠纷的处理做出明确的司法解释，为有效解决学生伤害纠纷提供依据。比如1988年1月26日最高人民法院审判委员会通过的《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》第160条规定：“在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人或者在精神病院治疗的精神病人，受到伤害或者给他人造成损害，单位有过错的，可以责令这些单位适当给予赔偿”，明确了无民事行为能力学生在教育机构学习期间受侵害时的责任认定与归责原则，为责任划分提供了依据。2003年12月26日最高人民法院制定的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》明确了人身伤害案件的赔偿项目及计算标准，为学校安全事故责任赔偿标准提供了计算依据。

随着教育事业的发展，学校安全问题逐渐显现，营造和谐稳定、安全有序的学校环境是教学计划落实和教育目的实现的基础。此阶段的教育立法开始关注学校安全问题，认识到学校安全立法的重要性，在教育立法中专门设置学校安全维护条款，虽然是原则性规定，但为学校安全立法的进一步发展奠定了基础。逐渐地，从地方层面到国家层面，专门针对学校安全秩序维护的立法开始出现，内容也由粗到细，针对学校安全的校内保护、学校周边保护及校外实践活动中的安全保护进行系统性规定，学校安全立法呈多维度、分散式发展状态。

(四) 2004年—2019年间深化发展阶段

自2004年开始，宁波市、深圳市、辽宁省等先后有12个地方制定了《学校安全条例》，规定了学校、家庭、社会各自在学校安全治理中的权利、义务和责任，对学校安全的综合治理做出了系统性的规定。自2006年以来，郑州市、合肥市、贵州省等9个省市先后制定了《中小学学校学生人身伤害事故预防与处理条例》，极大地促进了学校安全事故的预防与处理。2009年12月26日颁布的《中华人民共和国侵权责任法》明确了学校在未成年人学生伤害事故中的归责原则与责任分担机制，成为划分学校安全事故责任的基本依据。2012年3月28日颁布的《校车安全管理条例》专门对校车的安全管理及保障乘坐校车学生的人身保护做了专门规定，此条例是法律效力层级最高的学校安全专门立法。学校安全立法进一步深化，内容更为具体和更具可操作性，从地方性立法到中央层面立法，立法效力层级更高，更具普遍适用性。学校安全治理的视角更广，逐步从分散式治理转向综合式治理。

学校的活动是多元的，应以综合治理为原则，从社会各角度考虑制定法律可能产生的效果，不能只以校园为中心，应该让学校、家庭、社会形成一个统一体，为学校营造良好的教育教学环境〔1〕。学校安全的综合治理是从学校治安的综合治理开始的，1996年11月29日中央社会治安综合治理委员会、国家教委与公安部联合颁布的《关于进一步加强学校治安综合治理工作的意见》有力地促进了学校的治安工作。然而，由于部门规章和地方性法规效力层级的局限性及不同地域的差异性，现行学校安全立法并未对学校安全形成综合治理的有效机制，亟需进行立法完善。2016年1月11日教育部颁布的《依法治教实施纲要(2016—2020年)》指出要大力加强教育立法工作，积极推动《学校安全条例》的起草。2017年2月民革中央妇女和青年工作委员会办公室在全国政协十二届五次会议上提交《关于完善校园欺凌防范和治理机制的提案》，建议将防范校园欺凌的专题教育作为教学要求常规化，借鉴国外立法模式，制定《校园安全法》，完善相关法律法规。这为学校安全立法从分散式治理到综合性治理的完善奠定了基础。

二、新中国成立70年来学校安全立法存在的不足

(一) 立法缺位，覆盖率不足

新中国成立以后很长一段时期，学校安全问题并不是教育领域亟需解决的问题，包括学校安全立法在内的教育立法并未得到足够的重视，直至1980年《学位条例》的颁布，标志着教育领域立法的开始，此后义务教育、职业教育、高等教育、民办教育等领域的立法蓬勃发展〔2〕。随着教育领域立法的发展，学校安全立法分散在不同的部门法中，横跨民事、行政与刑事三大领域，虽取得重要进展，但立法仍缺位严重。

学校安全涉及领域仍存在立法缺位。学校安全立法除在教育、食品安全、消防、侵权责任、道路交通等专项法律中规定有学校安全条款外，中央与地方立法相结合，也制定了大量行政法规、部门规章、地方性法律法规、地方规章与规范性文件甚至司法解释；也出现了《校车安全管理条例》的单行立法和《中小学幼儿园安全管理办法》的综合立法；立法数量虽多，但过于分散，地方立法多是对中央立法的实施性规定，重复多，创新少；至今尚未出台一部针对学校安全的综合性立法〔3〕。现行学校安全立法虽针对校车、校舍、食堂、卫生、体育活动等进行了立法，但彼此之间各自分立且覆盖率严重不足，而学校安全并不仅仅局限于这些领域，校园安全、校园周边安全、校园欺凌、师生人身安全、学校安全事故责任认定与处理、责任分担与救济机制等方面亟需进行立法完善。

效力层级较高的学校安全立法缺位。在国家立法层面，学校安全的立法虽然在其他法律法规中有所涉及，但只是强调学校应加强安全制度建设并做好安全预案，应保障师生的人身不受侵害，若发生安全事故，应及时进行处理，都属于原则性的规定，操作性不强，且至今未出台专门的学校安全法。2012年4月5日国务院颁布的《校车安全管理条例》才称得上学校安全的第一部单行立法，其法律性质为行政法规，以规范校车安全为目的，侧重的是行政调控且适用范围有限。卫生安全、体育活动安全、食堂安全、安全事故责任处理、中小学幼儿园安全管理等方面都以部门规章形式存在。在地方立法层面，部分省市专门制定了《学校安全条例》和《中小学学校学生人身伤害事故预防和处理办法》，较中央立法内容上更具体且更具操作性，但却有地域的适用限制和存在贯彻落实的不力，并没有发挥应有的作用。甚至教育部、地方教育行政部门每年度发布的临时性预防学校安全事故的通知文件成为调控学校安全管理的主要依据，而制定的学校安全立法却被束之高阁。究其原因是因为缺乏具有普遍适用效力的学校安全立法，部门规章与地方性法规在法律效力层级上是一样的，在法律适用上只能作为参考依据，而不能直接作为法律依据，再加上地方性法规的地域适用性限制，更具可操作性的规定因效力层级偏低而无法普遍适用。实际上，仍然是分散在其他法律法规中的安全立法原则一直在解决学校安全问题中起着主导作用，效力层级较低的学校安全立法难以发挥实效，已无法满足司法实践的需要。在法律制度和实践层面并没有从根本上改变学校安全问题所面临的严峻局面，学校仍面临沉重的压力〔4〕。

(二) 立法重微观轻宏观

学校安全既包括校内安全，也包括校外安全。学校安全是社会安全的重要组成部分，学校安全不能脱离社会安全而存在，社会安全是学校安全的前提和保障，学校安全问题首先是一个社会安全问题，需要集合家庭、学校与社会共同的力量才能有效地预防学校安全。学校安全立法需要从宏观上正确把握家庭、学校与社会之间的关系，厘清彼此之间的权责利。然而，现行学校安全立法的视角多聚焦在学校安全管理活动中的某一方面，针对校车、食堂卫生、体育活动、校舍、事故的处理与预防等特定的管理活动进行具体规定，规范的也只是该管理活动中的特定行为，并不涉及其他学校安全管理活动，立法彼此之间缺乏衔接和联动，具有适用的局限性。教育部及地方各级教育行政部门每年度都会以红头文件的形式发布防溺水、防交通事故、防校园欺凌、防卫生事件等各类通知，警示学校事前预防、事中控制和事后处理学校安全事故；此类政策性文件替代了安全立法应有的作用，甚至于成为主导，安全立法中却缺乏具体且具可操作性的规定；而政策具有临时性和司法适用的局限性，并不能成为解决学校安全事故纠纷的依据，并不利于学校安全事故的预防和处理，也不利于学校安全立法的贯彻落实。甚至一旦发生学校安全事件，教育行政部门通常以“运动式”的形式开展学校安全的检查与监督，而往往此种方式达到的效果却比现有立法起到的规范作用更好。从以上情形看，针对某一管理活动进行专门立法，或以临时规范性文件替代立法，亦或以“运动式”开展学校安全监督检查，都是从微观的视角开展学校安全的预防和处理，都是把学校安全问题仅仅看作是教育领域的事，并未把学校安全置在社会安全中进行考量，至今未出台一部综合性的学校安全立法来规范家庭、学校和社会各主体之间的关系。仅仅靠学校与教育行政部门的力量是无法解决学校安全问题的，微观视角的现行立法已无法满足解决学校安全问题的实际需要。

(三) 责任主体缺位与错位

学校安全的有效管理需要整合社会各种有利资源，集聚社会多方力量共同参与来实现，需要各相关责任主体履职尽责。然而，现行学校安全立法并未构建各责任主体明晰的权责界限，责任主体严重缺位与错位。教育部、公安部、司法部等十部门联合颁布实施的《中小学幼儿园安全管理办法》是第一部关于学校安全的综合性立法，虽然明确了学校、学校举办者及学校安全管理相关行政部门在学校安全管理活动中的职责，但规定过于原则，职责界限与主体责任不清、行动权限协调性不足，致使各责任主体不履行、不完全履行或错位履行职责。教育部颁布实施的《学生伤害事故处理办法》是专门为解决和处理学校安全事故制定的部门规章，虽然列举了学校担责与不担责的各种情形，但针对的责任主体仅仅是学校、学生与第三人，并未涉及其他责任主体，对教育行政部门等责任主体缺位或错位引发的学校安全事故责任却缺乏规定。在现有学校安全立法规范的条件下，一旦发生学校安全事故，学校往往成为唯一的责任主体，其他责任主体是否应承担责任，承担何种责任，以及责任如何认定却缺乏明确的依据，并不利于学校安全问题的解决，校园安全事件仍然呈上升态势，对学生、家长、学校甚至整个社会都产生了不利的影响〔5〕。

三、我国学校安全立法的展望

(一) 学校安全领域全覆盖

因学校安全立法的不完善，学校安全隐患的增多，学生安全意识薄弱、自我保护差及学校周边环境愈加复杂等因素的影响，学校安全问题频发，已成为危害师生人身安全和教学秩序的严重威胁，亟需进行校园安全立法使校园安全管理规范化、法制化，才能保障学校安全管理工作依法有序进行〔6〕。学校安全涉及政府、学校、家庭、社会等多方主体；涉及民事、行政与刑事多种法律关系；涉及学校食堂、卫生、宿舍、消防、体育活动、校园暴力、学校周边等多种安全领域；涉及幼儿园、中小学、高校等各级各类学校等多种安全问题，是一个综合性的、纷繁复杂的难题。而现行学校安全立法的分散性、不完善性、效力层级较低性等因素的制约已无法满足学校安全管理的现实需求和司法实践的要求，亟需进行立法完善，只有将其纳入到法制化与法治化的管理，才能有效预防和处理学校安全问题。基于学校安全的纷繁复杂性，制定一部适用于各级各类学校、用于调整学校突发事件应对全过程的、公私合体的统一立法势在必行〔7〕。学校安全立法趋向综合性与普遍适用性，形成自上而下以学校安全法律为中心，学校安全行政法规、部门规章、地方政府规章及各级政府规范性文件相配套的学校安全法律体系。

(二) 学校安全社会化

学校安全是一个系统性的概念，包括校园安全与学校外部安全，与社会安全互相交融，并不存在超然于社会安全母系统而独立存在的校园安全；学校安全立法是学校安全治理问题上顶层设计的最好方式〔8〕。学校安全的预防需要政府、家庭、学校等各类主体共同的参与，应将学校安全作为社会公共安全的重要内容。学校安全立法应立足于有效预防和处理学校安全风险，充分合理利用社会各种资源，协同各类相关主体共同参与治理构建立法体系。首先，厘清学校安全与社会安全的关系。学校安全是社会安全的重要组成部分，也是社会安全的重要体现，学校发生不安全事件会对社会安全造成威胁；社会安全是学校安全的基础和保障，社会不安全事件会影响学校安全；学校安全是全社会的事，应在社会安全中去衡量学校安全立法。其次，明确学校安全的相关责任主体及职责范围。确定政府、家庭、学校及社会中与学校安全相关的责任主体，厘清各自的职责范围、行动权限衔接机制、责任承担及追究机制，使各主体协同治理学校安全。再次，程序与实体并重，构建安全事故责任认定机制。实践中多通过学校管理制度汇编、学校宣传手册、班会记录、学生安全责任书、校务日志、班主任工作日志、每日安全提示记录、学校广播的安全注意事项等证据进行判断，造成司法认定的标准不统一〔9〕。通过加强学校安全事故处理的立法，明确安全事故责任的认定标准与程序，统一标准，为有效处理学校安全事故提供法律依据。

(三) 学校安全责任分散化

学校安全立法应加强事故责任认定后的赔偿责任保障机制，确保受伤害学生应得的赔偿得以实现，消除安全事故造成的影响。因安全事故诱因的多样性，学校资金的有限性，致害人经济能力的不确定性，意外或不可抗力情形下赔偿主体的缺失等，仅依靠学校、致害人的力量很难负担起安全事故的赔偿。这就需要将学校安全事故责任的分担社会化，将校方责任险强制化，保险费纳入政府财政预算；学生意外伤害险普及化，逐渐使学生人身意外伤害保险全覆盖；探索设立学生伤害事故社会救助基金，通过财政拨款、社会筹集、救助基金孳息和投资营运收入、救助基金管理机构依法向学校安全事故侵权责人追偿的资金来保障资金的来源，来给予经济困难的受害学生一定的经济补偿，使其得到及时救治〔10〕。如此才能使学校安全事故得到真正的解决，才能消除影响，保障权利，维护秩序。

(四) 学校安全监督全程化

在完善学校安全立法的基础上，还应加强学校安全立法的监督机制构建。学校安全立法的监督机制应将视角着眼在事前、事中和事后的全过程监管。一是应加强安全教育。将学校安全教育纳入到依法治教的规划和日常教学的计划中，并将其作为考核学校安全管理履职的重要内容。二是应设置专门的学校安全监督机构实施监管。教育行政部门与学校都应设置专门的监督机构，校内与校外相结合，监督学校安全工作开展情况、安全事故处理情况、权利救济保障情况。三是应加强执法监督。对各相关主体在学校安全综合治理中不依法履职、怠于履职的行为，加强执法监督，并采取强制措施予以监管。四是借助第三方专业机构进行监督。基于学校安全管理活动，将宿舍安全、食品安全、供水供电安全、校园安全风险防范等事项委托给专业的第三方机构进行监管。