党内法规制度建设中的若干问题及其纾解

彭文锴

(中国社会科学院大学 马克思主义学院， 北京 102488)

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，对社会主义法治建设的内涵进行了丰富和发展，提出“坚持依法治国和依规治党有机统一”的重要命题，为我们理解和统筹党与法、政治与法治、治国与治党等一系列重大理论问题提供了理论指导和实践指引。习近平在庆祝中国共产党成立100周年大会上指出，我们党已经形成比较完善的党内法规体系，标志着依规治党工作进入一个全新的历史阶段。《法治中国建设规划(2020—2025)》明确提出，到2025年党内法规体系要更加完善，“构建内容科学、程序严密、配套完善、运行有效的党内法规体系”。当前，党内法规制度建设成果显著，但现有研究在党内法规的概念内涵、党内法规与国家法律的衔接和党内法规的立规实践上还存在理论争议，部分研究还存在值得商榷的地方。为此，有必要对相关问题进行梳理并提出纾解之策。

一、党内法规的概念问题

哲学社会科学对新问题的研究往往都从基本概念的考察开始。因此，以“法”之名的党内法规是不是“法”，又如何被归入“法”的范畴，是党内法规制度建设中的一个基础性问题，而聚焦于学术概念的辨析恰恰也是法学界介入党内法规研究的切入点。当下，“‘软法理论’‘特别权力说’‘多元法理论’等观点成为将党内法规纳入法学研究范畴的证成依据”[1]。然而，这些研究尚未带来准确一致的认识。原因在于，自法学作为一个独立的学科出现以来，不同立场的各法学流派对“法”的认识就莫衷一是。从最广义的范围来看，法是一个抽象概念，一切具有社会约束力的行为规范都被认为是法。从狭义上讲，法即国家法律，是由特定的国家机关经过特定的程序确立并由国家强制力保证实施的规范体系。如果在派系林立的西方法治理论中借用某一个法学理论，并试图以此论证党内法规属于“法”的范畴，就难免显得与中国实际格格不入。最为典型且影响最大的就是当前引用“软法”理论论证党内法规“法”属性的系列观点所面临的困境。显然，任何学者的学术研究都必然包含其过往的思维成果。在21世纪初期，以罗豪才、宋功德为代表的学者将软法理论引入中国，主张软法是与硬法相对的，不以国家强制力保证实施，但却能产生实际效果的法行为规范，具有一系列个性特征，“诸如制度安排的富有弹性、未必依靠国家强制力保障实施、非司法中心主义、法律位阶不甚明显， 以及载体形态的多样化与文本叙事方式的独特性等”[2]。到了2010年前后，党内法规研究蓬勃兴起，为了论证党内法规的性质，姜明安、刘长秋等学者相继采纳软法理论，从而借助“软法是法”到“党内法规是软法”的逻辑，推导得出“党内法规是法”的结论。例如，姜明安就提出：“剖析‘党内法规’的一般特征，其基本定位应该属于社会法和软法，而非国家法和硬法。”[3]持相近学术观点的刘长秋也认为，“党规党法完全符合软法的特征， 它是一种典型的软法”[4]。随着党内法规研究的不断深入，党内法规的软法属性不断遭受质疑，一些原本坚持软法理论的学者也逐步修正原有的观点。例如，宋功德在2015年出版的《党规之治》一书中提出，党规虽不属于国家强制力的保障“法律法规”，但可以依靠公共强制力执行，因而具有很强的法的属性和功能。所以，“党规属于‘坚硬的软法’”[5]64。姜明安也强调：“党内法规基本属于软法，但有的党内法规也具有一定的硬法因素。”[6]即便如此，近几年有关党内法规软法性质的反对意见仍然层出不穷。

实际上，这些修正恰恰表明，软法理论与党内法规之间存在着诸多的不适切。首先，在价值取向上，软法理论的核心在于打破国家对立法权的垄断，实现法律实施的非强制化，并且追求立法主体的多元。因而从本质上讲，软法理论是一种泛中心化，乃至去中心化的主张。而中国共产党是以民主集中制为根本组织原则的无产阶级政党，始终强调纪律的统一性与重要性，在组织、思想和行动上追求一致。《中国共产党章程》规定：“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”因此，以软法理论指导党内法规的建设，难免与马克思主义政党建设的基本要求相背离。

其次，在表现形式上，社会法等“软法”相较于作为国家法的“硬法”更为松散，具体内容上也更为柔和。软法不依靠强制力作为保障，因此既不追求条文表述的确定完备，也不追求逻辑的极致精密，而是强调充分释放立法主体的活力，为纠纷、冲突发生后的交涉与商谈留下空间。但党内法规的制度设计更为严密完备，一些具体内容不仅严于“软法”，甚至较国家法更为严格。同时，党内法规在实施的力度上与国家法更为接近，某些党内法规的实施更依赖于国家强制力予以保证。此外，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也进一步指出，要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。党内法规也不属于上述社会规范之列，以“软法”论来划分显然与中国共产党的领导地位不符。

由此看来，作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，理解党内法规的“法”属性绝不能简单套用西方法治理论的模板。正如李德顺所提出的：“中国特色社会主义法治理论体系，应该立足于‘中、西、马’三大思想理论资源。”[7]实际上，以社会主义法治实践为基础，在中国特色社会主义法治理论的框架下理解党内法规的概念内涵并不困难。党的十八大以来，我们党以统筹国家治理与实现社会主义现代化的战略高度和全局视野，对全面推进依法治国这一任务进行谋篇布局，既提高了依法治国的能力和水平，又不断对法治建设提出新的更高要求。习近平指出：“从国际看，世界进入动荡变革期，国际竞争越来越体现为制度、规则、法律之争。”[8]坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，实现依法治国与依规治党的有机统一，这里既有国家治理层面的法律之治、制度之治，也包括党发挥领导作用，实现从严治党的规则之治、程序之治。显然，问题的关键并不在于能否套用一套现成的理论将党内法规归结到法的范畴里去，而是要通过建立法治思维和法治实践，实现治理的定型化和精细化。所以，其要义在于把握好党内法规与国家法律关系，形成国家法律和党内法规相辅相成的格局。

二、党内法规与国家法律的衔接问题

党内法规与国家法律的关系是党内法规制度建设中的一个基础性问题。如果党内法规不能归为“软法”的范畴，那么它是否属于“硬法”？如果承认党内法规与国家法律同属于“硬法”，它又是否能够成为法院司法裁判的依据？进而两者的效力位阶如何？事实上，除了前述运用西方法学理论限缩党内法规概念内涵的情形外，作为一门研究热度不断升级的新兴学科，党内法规研究中也难免呈现出“跑马圈地”之嫌。这表现在研究者充分关注了党内法规具有的溢出效应，但却将这种溢出理解为调整对象和领域的扩大，认为“党内法规既能约束党组织与党员，也能约束非党组织与党外人士”[9]，进而将党内法规推论为行政机关乃至司法机关执法、司法的依据，提出“特定党内法规应对行政机关、司法机关具有约束力”[10]。但是，这一研究进路不仅会在调整范围上模糊党规与国法的边界，而且还面临党规与国法在具体内容上发生重叠的困境，与党内法规同国家法律的衔接协调的关系定位相悖。为此，可以从以下三个方面把握党内法规与国家法律的关系。

首先，把握党内法规与国家法律之间的平行衔接、协调互补关系。平行衔接，意味着党内法规与国家法律具有各自的调整对象和调整领域。党内法规是属于政党内部的制度规范，它调整党员、党组织相关活动的目的是确保党的领导以及党的建设活动的制度化、规范化，避免出现权力运行真空。这就要求，“既不能脱节断档，也不能交叉重复，更不能错位越位”[11]，同时还不能将党规纳入国法的框架之中，两者应当在法治的动态实践中实现衔接。协调互补，意味着党内法规与国家法律应当避免冲突，党必须在宪法和法律的范围内活动，这就要求党要首先依据自身的内部法规形成统一主张，再通过法律规定的法律程序使党的主张成为国家意志。另一方面，党规作为党领导国家、治国执政的制度载体之一，能够反映党执政战略中的现实考量，所以，必须对照党内新规，及时消除国家法律的滞后性造成的矛盾冲突。张文显指出：“党内法规同国家法律的衔接和协调的重要方式之一，是党政‘共同立法’，党规国法 ‘互联互通’。”[12]在此过程中，一些调整重大事项、采取党政联合发文的“混合性党规”，也应当随着实践的发展和条件的成熟逐步转换为单独的党内法规或国家法律，从而有效发挥党规制定的灵活性，及时填补国法的漏洞。

其次，把握党规溢出效应的产生原因。有党内法规体系“立法法”之称的《中国共产党党内法规制定条例》明确，党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。针对党规溢出性的考察，有研究者提出了划分“党导法规”的观点，认为“规范党的对外领导的法规即党导法规，规范党的对内治理的法规即党内法规”[13]。总的来看，这一研究对党的关系的分类无疑是正确的，但党规的外溢首先与党组织的领导地位、领导方式以及领导行为相关。“党导法规”实际上就是党内法规中有关“党的领导法规制度”的部分。习近平在十九届三中全会第二次全体会议上指出，“要通过深化党和国家机构改革，努力从机构职能上解决党对一切工作领导的体制机制问题，解决党长期执政条件下我国国家治理体系中党政军群的机构职能关系问题”[14]。这表明，加强党的全面领导并不意味着党规要侵入原本属于国法的调整空间。在党政军群中建立党的领导制度才是党规表现出外溢的一个重要原因。典型的党内法规如《中国共产党党组工作条例》，就是通过在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立党组，发挥党组把方向、管大局、保落实的领导作用，实现党的全面领导。

最后，把握党规严于国法的合理性。公职人员往往具有党员与国家工作人员的双重身份，因此在违反法律受到国家惩罚时，也要同时受到党内法规评价体系的评判，这是党规外溢的又一个重要原因。但如果从惩罚方式的角度进行考察，人类社会一切惩罚的实质都是对人的某一具体权利的限制或剥夺，大体上不会超过较重(生命、健康)、适中(自由)、较轻(财产、名誉、资格)的范围，在国法的各个历史发展阶段都能够找到与之对应的由重到轻的刑罚手段。而从现有理论成果来看，尚不能因为党规较国法规定更严，就为党规动用生命惩罚权或健康惩罚权提供理论依据。即便是引发“党组织限制党员人身自由”的合理性最为激烈争论的留置手段，也仅在案件调查阶段的短时间内可以限制党员的人身自由，而真正实施自由惩罚权的无期徒刑、有期徒刑、拘役或管制等都必须依靠国法予以发动。因此，在不与国法的具体规定发生冲突的同时，党规只给予了党员道德意义上更为严格的实体标准，并为违反这些标准的行为设定了相对国法较轻的惩罚后果，即财产、名誉或资格上的减损。这正是党规严于国法又不与国法相冲突的合理性所在。

三、党内法规的立规实践问题

为了提升党内法规体系的建设水平，党的十八大以来先后出台印发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》(以下简称《党规制定一五规划》)、《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》、《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》(以下简称《党规制定二五规划》)等文件统筹规划党内法规体系建设，制定、修订了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》以及《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》等推进党内法规体系建设工作的基础性法规，党内法规体系建设取得了显著的成就，但从目前的情况来看，也存在一些不足。

其一，在分类上，法规的合理分类是快速定位进而准确提取条文的基础。按照2016年12月我国发布的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，当前“党内法规体系以‘1+4’为基本框架，即在党章之下分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块”[15]。应当说，“1+4”的基本框架实现了对数量庞大、内容多样的党内法规的大致涵盖和划分，对初步形成完备的党内法规体系具有重要意义。但也要看到，这一框架并未彻底解决既有党内法规之间的交叉与重复现象，必须结合党在新时期对各项事业的布局调整，不断推动党内法规制度的集约整合与结构优化。例如，2017年，党的十九大就将新时代党的建设的内容表述为“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”，这一表述显然超出了“党的自身建设法规”所能涵盖的范围，无疑对今后党内法规体系建设的科学化、精准化、规范化和系统化水平提出了更高的要求。

其二，在立规技术上，法规的表述有多种形式。段落化的表述是表达党内决议的主要方式，它往往包括对历史经验与现实问题的分析，对重要性和紧迫性的描述，对文件目标要求的明确，以及对实施主体和具体实施细则的规定。例如，2016年通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，就是从序言、主体和结束语三个板块十二个方面以段落化表述的方式制定的有关党内政治生活的一部党内法规。而法律则主要以条款化的表述为主，通过明确权利义务和相应法律后果的方式，对什么行为可为、应为或勿为进行规定，在表达上力求简明精练。应当说段落化表述和条款化表述两者各有优势，但现行的党内法规在表述上并未一致，与《中国共产党党内法规制定条例》的要求仍然存在差距(1)《中国共产党党内法规制定条例》第六条规定：“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。”。同时，现行党内法规无论是在同一效力等级的各法规之间，还是在同一法规的前后条文之间，都未能科学地区分教育引导类规范与强制性规范。这种将两种规范大而化之的做法，难免会忽略强制性规范相关实施程序的设计，也是现有党内法规重实体、轻程序的重要原因之一。

其三，在制定主体上，党内法规有多层级的制定主体，尤其是赋予了部分地方党委制定党内法规的权限，意在鼓励地方党委充分调动地方活力，探索党内法规在基层党建、作风建设等方面的创新，这也同时使党内法规产生了因制定主体的等级差异而形成的法规层级差异。但是，这种赋予不同主体党内法规制定权的设计在实践中也会遭遇以下问题：一是法理层面的质疑。有学者就指出，政党是强调行动统一的政治团体，地方党委的权力是中央的延展，“国家立法可以分层次，但是党内立规必须集中统一，中央必须掌握规则制定权”[16]。因此，在强调集中统一领导的前提下，授权地方党组织制定党内法规的必要性是值得商榷的。二是立规能力的不足。各地党委之间客观存在党建工作实践积累和理论储备上的差距，在制定法规的能力和条件上也有较大差异，这就导致一些地方在依据上位党内法规制定地方配套党内法规的过程中吃不透法规精神，出现照搬照抄的重复立规行为，或者是拖延甚至有意忽略配套立规工作，极大地影响了党内法规的落地实施。三是立规中的越位与扩张。任何权力都具有自我扩张的天然属性，实践中可以看到，“一些党内法规的制定过程不够民主，部门利益或地方保护主义现象在一定程度上还比较严重”[17]。在那些政策实施不力可能对地方党政领导产生重大政治影响的社会治安、生态环境、信访举报等领域，有的地方在进行党内法规配套工作时容易出现脱离实际的层层加码，在一些涉及问责的环节甚至出现了以地方的规范性文件代替党内法规执行的情况。同时，由于党内法规坚持“谁制定，谁解释”的原则，实践中一些非正式的解释文件实际上发挥了主要的作用。事实上，针对党内法规和规范性文件的制定，党内法规制度体系中也设计了备案审查环节，据统计，“党的十八大以来，共审查地方和部门向党中央报备的党内法规和规范性文件3.2万余件、发现和处理‘问题文件’1400余件”[15]。毫无疑问，未来备案审查工作的成效，将成为检验地方立规工作的重要标志。

四、党内法规体系建设的完善思路

以法治为基础，建立并完善党内法规体系是继续推进新时代党的建设新的伟大工程，健全总揽全局协调各方的党的领导制度体系，实现国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。“我们总体上已进入有规可依的阶段，目前的主要问题是有规不依、落实不力。”[18]要解决党内法规制度供给不平衡、制度体系化程度不足的现实问题，实现党内法规制度与国家法律制度协调衔接，提升依规治党的治理效能，重中之重是抓好以下两个方面。

(一)运用法治思维建设党内法规体系

历史制度主义理论在分析政治制度时提出，制度一经形成就会产生“路径依赖”，其最初的制度形态和议事规则会进行持续的自我强化，并对整个制度体系的发展产生制约。政党通常都通过内部制度建构的方式形成自身的运行模式，因此，内部运行规则能否满足变革中的国家治理需求成为世界上许多老牌政党转型需要面对的问题。中国共产党是一个勇于坚持自我革命、寻求理论守正创新的先进政党。习近平指出：“加强党内法规体系建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[19]18党内法规体系建设是中国共产党制度建党的主要组成部分，是党主动适应国家治理现代化的关键举措。为此，只有使用与国家法律相同的法治话语，政党主张的产生过程才会更符合法治逻辑，党规与国法之间的对话才会更为协调，才能形成党对国家各项事业结构更为科学、传递更为规范的领导体制，实现党和国家治理能力的现代化。因此，党内法规的法治属性来源于其在立、改、废的过程中全面体现法治思维、运用法治方式。党内法规既要在形式上与国家法律近似，又应在实践中保持自身原有的优势。

一方面，立法的过程是价值观念的取舍以及运用立法技巧的过程，立法者必须发挥智慧，将所欲表达的价值观念通过精妙的语言载体予以排列并表现出来。因此，最终呈现给受众的法律无论是在其外在形式、内容结构，还是在语言文字的表达上，都是力求科学周密的。从这个意义上来说，党内法规体系如果要与国家法律体系在共同的法治轨道上实现分工协作，两者在立法与立规的技术上应采取相同或近似的标准。而这正是党内法规制度建设必须首先实现的思维范式转变，即必须从以往的文件思维转换为法律思维，党规应在制定形式、制定技巧和制定的科学性上借鉴国法的成熟经验，将党的权力运行自觉放置于党内法规的框架之中，从而有效祛除“权大还是法大”的思想之魅。

当然，思维范式的转变并不是要混淆党内法规与国家法律之间的差异，而是要借鉴国家立法已有的较为成熟的经验，使党内法规体系真正成为我们党推动自身建设、实现治党治国的制度基础。为此，一是要注重法规的外在形式建设，对党内法规的命名要遵循《中国共产党党内法规制定条例》所确立的命名规则，准确反映党内法规的调整对象和适用范围，严格遵守不同党内法规的效力位阶。二是要注重法规主体内容建设，条文的表达应做到简洁准确、清晰规范和严谨庄重。前后条款之间要实现协调一致，使党内法规成为一个联系紧密的整体。在这一点上，尤其在立规的篇章结构上要注意党内法规中教育引导类规范与强制性规范的谋篇布局。教育引导类规范是一种柔性规范，为或不为条文规定的具体行为都不会产生具体的不利后果，一般运用于纲领性规定的表述中。而强制性规范是硬性的规定，如果借助法学理论中有关法律规则的经典逻辑结构进行分析的话，党内法规中的强制性规定也应当包含“假定条件”“行为模式”“后果”三个部分，一般运用于具体规则的表述中。只有处理好了这两者的关系，才能在党内正确把握惩戒与教育的关系，明确执纪监督问责与纪律自觉养成的界限。

另一方面，还应该注意保持党规原有的优势，即灵活性。恩格斯就曾指出：“如果说民法准则只是以法的形式表现了社会的经济生活条件，那么这种准则就可以依情况的不同而把这些条件有时表现得好，有时表现得坏。”[20]259的确，法治越是要求法律规范追求简练准确，就越容易导致理解上的不准确，这是由人类语言文字的表达交流方式本身所决定的。而通过下发文件的形式实现治党管党具有制定程序简便、各级组织和个人接受较快等独特的优势，可以及时反映党的决策部署和相关政策，是我们党在长期执政过程中总结出来的宝贵经验。显然，这一优势能够弥补法规制定和修改程序相对复杂、对现实问题回应相对较慢等不足之处。因此，党规与国法都使用法治话语能够使两者在具体职能的运转配合中更为顺畅。这方面一个成功的示范就是《中国共产党纪律处分条例》与《中华人民共和国监察法》的衔接贯通，党的纪律检查体制和国家监察体制改革，有力地推动了国家反腐败能力现代化的建设。

同时，党内法规是党的制度基础，《中国共产党党内法规制定条例》虽然规定了党内法规的界限，但在实践中还存在大量的“不使用七类专属名称的文件，发挥着规章制度作用的现象”[21]。《党规制定二五规划》强调“坚持党内法规和规范性文件相得益彰”，就是要逐步明确两者的界限，实现优势互补。党内规范性文件的制定应当以已有的党内法规为基础，既要严格遵守党内规范性文件制定主体和制定范围的有关规定，着眼于党内法规的解释、细化和补缺，又要与党的建设的新问题和党的领导的新需求密切结合起来，保留好以往治党治国的成功经验，从而逐步推动先行先试、行之有效、条件成熟的党内规范性文件转化为党内法规，充分实现治党治国的严谨灵活、有序高效。

(二)坚持和完善以民主集中制为核心，建设党内法规体系

党的十九大报告提出要坚持“依法治国和依规治党有机统一”的命题。依法治国，就是国家的各项事业都要遵守以宪法为核心的国家法律体系；依规治党，就是党的各项事务都要依照以党章为核心的党内法规体系。宪法和党章都将民主集中制规定为一项根本组织原则，凸显了这一原则的极端重要性。

一方面，要用民主集中制原则引领党内法规体系建设。民主解决了现代政治体制的合法性问题，而集中解决了政治运行中的效率问题。一切现存的政治理论，无论其内核是什么都必然包裹着民主的外衣。至少在权力的组织方式上，都包含对各自的权力来源、限制权力以及权力分工等内容的具体规定，拥有形式上的民主。而是否在权力的运行过程中享有实质的民主，才是决定民主政治属性真假的关键。在资本主义国家，民选机构必然为利益集团所把控。以竞选资金或其他利益为交换，资本家通过直接参与或代理人的方式，左右法案的通过，影响政策的走向。在这种西式民主体制下，游说集团、咨询机构以合法化的形式存在，造成了美国政商界双向流动的“旋转门”传统，以民主的名义瓦解国家能力，阻碍其运行和提高。长期实践证明，我国坚持并发展的民主集中制原则实现了党内治理与国家治理、党的组织与国家组织、党内法规体系与国家法律体系的有机统一。它既是建党原则，也是执政原则。用民主集中制引领党内法规体系建设，就是要使党内法规体系发挥联结党员与党组织、下级党组织与上级党组织、全国党组织与党中央的作用。各级党组织和全体党员都要在党内法规体系确立的制度范围内充分表达、凝聚合力，将全党统一为有机的整体，使党内法规成为衡量党内集中正确与否的决定性标准，成为维护党内民主的制度性保障。

另一方面，党内法规体系建设也要在完善民主集中制的原则上下功夫。处于同一体系中的各项法规从来就不是独立存在的，它们内在地存在关联、交叉和一致性，这是整体与部分辩证统一的马克思主义哲学在党内法规体系建设中的应用。民主集中制原则作为党内法规体系建设的核心，也必然遵循这一规律。为此，首先必须着眼于整体，制定统一的民主集中制条例，以条例的形式将分散于党内法规中的有关民主集中制的内容成体系地组织起来。这样既有助于体现民主集中制的重要性，又有利于在立规的过程中发现实践中民主集中制建设存在的不足，增强其与现实相结合的适用性。其次，要加强民主集中制的配套法规建设。《党规制定二五规划》中增加了大量有关党的各级各类组织的产生和职责的党内法规的制定和修订计划，并规划重点制定一批有关农村工作、宣传工作、组织工作、政法工作等事关党的领导的党内法规，这些都属于在部分层面下的功夫。必须承认的是，实践中存在集中做得比较多、民主做得较少的现实情况。《党规制定一五规划》虽然针对这个问题有过一些制度层面的解决办法，包括制定或修订有关党员权利保障、党内选举、党委议事决策等保障并发挥党内民主的党内法规，但实践中的完成度还不够。例如，2020年12月，新修订的《中国共产党党员权利保障条例》的通过，无疑突出了巩固和提升党内民主水平对推进从严治党的重要意义，但结合实践来讲，它属于党员权利保障的基础性和专门性规范。在实践中不折不扣地落实党员权利，通过党内民主发挥带动人民民主，还需要一系列具体的程序性的制度设计来衔接配合，通过更为具体的制度实践来完善民主集中制。

总之，坚持依法治国与依规治党的有机统一，就必须实现国家法律体系与党内法规体系的并行不悖。要深刻认识党内法规体系建设与国家治理现代化的内在联系，努力打造更加科学、完备、协调、高效的治理体系，使党和国家的治理能力不断满足社会主义现代化发展的需求。