推动湖南职业教育法治化建设研究

周 亮

（湖南科技职业学院，湖南 长沙 410004）

2021 年4 月，习近平总书记对职业教育工作作出重要指示时指出：“在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为。”[1]改革开放以来，职业教育为我国经济社会发展提供了有力的人才和智力支撑，其重要地位和作用越来越凸显，但职业教育体系建设不完善，特别是职业教育法治化建设不健全的问题，已经严重影响到职业教育落实立德树人的根本任务和培养高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠的办学效果。进一步发展职业教育，推进职业教育改革，提高职业教育质量，必须依靠法治。

一、湖南职业教育法治化存在的主要问题

新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称“《职业教育法》”）于2022 年5 月1 日开始实施，这意味着职业教育法治化发展得到了进一步强化，对推动职业教育发展、提高劳动者素质、促进经济社会发展必将发挥更加积极的作用。近年来，湖南职业院校不断完善学校内部治理体系，提升治理能力，在职业教育发展方面取得了较好的成绩。但随着湖南职业教育进一步提质培优，受国家职业教育法和职业教育行政法规数量有限、地方立法过于分散、缺乏统一性等因素影响，特别是湖南职业教育自身发展过程中存在的制度缺失、法治供给不足的矛盾与问题日益突出，湖南职业教育的健康可持续发展受到了严重制约。

（一）湖南职业教育地方立法数量不足

职业教育作为国民教育体系中的重要一环，其地位却没有得到足够重视，现有的有关职业教育的国家法律不多，体系也不完整。目前，在国家法律层面，主要是出台了《职业教育法》。这是我国职业教育法治化的标志性法律，最大程度上规范着我国职业教育的发展。《职业教育法》从1996 年开始实施，于2022 年4 月修订完成，5 月1 日正式实施。除此之外，针对职业教育发展的国家法律并不多，更多的是行政法规和规章制度。湖南除了《湖南省职业教育条例》外，也没有再颁布其他的有关职业教育的地方性法规。在新修订的《职业教育法》颁布实施后，湖南要进行新的职业教育立法，估计也还需要一段时间。目前更多的是依靠政府出台的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（2014 年）、《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（2017 年）、《湖南省职业学校校企合作促进办法》（2018 年）、《湖南省职业教育改革实施方案》（2020 年）等规章来推动职业教育发展。相比而言，政策的公开性、透明度、稳定性、强制性均不及法律。因此，目前来看，职业教育的发展仅依靠政策来进行调控，而地方立法部门没有提供足够及时有效的促进职业教育发展的制度保障，凸显了职业教育法制供给不足、法律体系不完备等问题。

（二）湖南职业教育地方法治化体系不完整

职业教育法治化作为教育法治化的重要组成部分，是我国建设法治国家的应有之义，是职业教育法律制度制定、执行、救济、研究等要素组成的有机统一的动态体系[2]。1996 年《职业教育法》的颁布实施，标志着我国职业教育走上了依法治教的道路，而新修订的《职业教育法》的实施，意味着职业教育的法治化水平得到了进一步提高。在全面依法治国大背景下，职业教育的法治化得到了进一步完善。但从湖南职业教育法治体系来看，湖南还缺少足够的地方性法规来规范、推动职业教育发展。特别是随着职业教育改革深入推进，在高校办学自主权进一步扩大和落实，高校内外治理环境更加复杂、治理难度越来越大的情况下，仅仅依靠体系呈现碎片化、缺乏系统性、不能深入全面地体现现代职业教育的要求和特征的《湖南省职业教育条例》等法规政策[3]，不出台关于产教融合、校企合作、教师发展、经费支持、法律责任等具体法律法规，很难推动职业教育的高质量发展。

（三）湖南职业教育地方立法缺乏特色

湖南是职业教育大省，但还不能说是职业教育强省。根据《2020 年湖南省高等职业教育质量年度报告》统计，2020 年湖南省有高职高专院校74 所，在校生数70.29 万。湖南颁布并修订了《湖南省职业教育条例》，但该条例修订时间长，早已不适应职业教育发展的新形势、新发展、新要求，且模仿原《职业教育法》的简约风格，内容中提倡性、号召性条款远多于实质性、具体性条款，因循旧法的条款远多于自主创新的条款[4]，既缺乏湖南职业教育的法治特色，更没有长远的、稳定的促进职业教育发展的法治目标。大量低水平、重复立法凸显了湖南职业教育立法的滞后性、落后性。准确立法是改善治理、保障法治的前提[5]。湖南职业教育发展颇具地方特色，必须坚持“三高四新”战略定位和使命任务，构建完善的校企合作育人、产教融合、师资发展、政府支撑等方面的职业教育法治体系。

（四）湖南职业教育地方法治执行不力

从目前地方推动职业教育发展的实际情况看，主要是通过政策性文件对职业教育进行引导、规范，这凸显了教育法治的权威性不足、执行力有限的问题。要推动职业教育的规范化发展，对职业教育开展行政执法是必要的，而开展行政执法的前提是必须有法可依。然而，总体而言，我国教育行政执法是国家整个行政执法中最薄弱的执法之一。目前，全国人大和地方省级人大通过开展《职业教育法》执法检查，推动《职业教育法》落地落细。湖南省人大常委会通过采取实地检查、听取汇报、会议座谈、个别走访、调查核实等方式，从加大职业教育发展的保障力度等方面，对各市州落实职业教育“一法一条例”（《职业教育法》《湖南省职业教育条例》）的情况进行执法检查，推动了湖南职业教育发展。然而，湖南省人大常委会“一法一条例”的执法检查仅是例行性的工作检查，并没有上升为执法机构的强制性检查，其检查结果缺乏激励与惩罚措施的保障，也很难引起校企双方的高度重视。

二、湖南职业教育地方立法不足的主要原因

《国家职业教育改革实施方案》（2019 年）中明确指出，要加快推进修订和落实《职业教育法》，鼓励地方因地制宜，制定和颁布促进职业教育发展的地方性法规。《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（2021 年）指出，加快修订职业教育法，地方结合实际制定修订有关地方性法规。虽然《职业教育法》最终修订实施，然而却难以解决湖南职业教育地方立法总体数量不足、质量不高的现实问题。

（一）地方立法部门被动立法较多

地方立法部门对职业教育立法更多的是为了对应国家对职业教育的立法，很多并没有仔细地研究地方职业教育发展情况，或者调研不充分而被动立法。例如，原《职业教育法》出台以来，各地分别以“条例”“规定”或“实施办法”进行职业教育立法，以顺应原《职业教育法》立法的精神。湖南基本上也是如此。根据原《职业教育法》，修订了《湖南省职业教育条例》，且这个条例主要是参照原《职业教育法》的内容而修订，并没有体现出湖南职业教育发展的实际情况和特色。因此，湖南职业教育的地方立法和政策并没有充分体现出湖南职业教育的发展特色、阶段性特点。目前，湖南职业教育改革正处于发展关键期，需要更完善的地方职业教育法治体系，以鼓励全社会参与和支持职业教育发展，以服务于湖南创新引领开放崛起战略，为经济提质、增速、转型提供高素质技术技能人才支撑，从制度上推动、保障湖南职业教育发展势头与成果。

（二）地方政府推动立法动力不足

由于长期的社会歧视及市场就业的现状，职业教育的社会地位依然还没得到充分重视。一些地方政府更多地注重经济社会发展和民生保障，重普轻职，没有真正将职业教育与普通教育同等对待，忽视职业教育的重要性，缺乏推动职业教育地方立法的市场动力。职业教育作为优化高等教育结构和培养大国工匠、能工巧匠的重要方式，应受到地方各级政府的高度重视，成为推动地方经济发展、繁荣地方文化的重要抓手。特别是在国家统筹安排下，地方政府获得了职业教育办学管理职权，这些管理职权涉及职业教育的各个方面，将成为推动职业教育发展的重要因素。因此，地方政府在职业教育发展方面更应主动承担责任，推动形成体系完备的职业教育法治体系。

（三）教育行政部门落实职业教育法治的办法不多

我国教育行政部门长期以来受到惯性思维的禁锢，严格执行国家政策和上级指示，缺乏自主法治意识，没有打造专业的职业教育法治研究队伍以推动建立立法机制，对职业教育发展中面临的法治问题和通过法律手段解决职业教育发展难题等都缺乏深入研究，难以推动地方法治部门出台高质量的职业教育立法。从目前情况来看，教育行政部门作为职业教育的推动者、主导者，主要是通过出台相关职业教育政策，来推动职业教育的规范化发展，在推动职业教育法治化建设方面还显得办法不多。

（四）社会对职业教育发展法治化参与度不高

《国家职业教育改革实施方案》（2019 年）与新修订的《职业教育法》均明确指出职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型。但在整个社会的普遍认识中，职业教育的重要性依然远没有得到广泛认同。职业教育法治化也没有受到应有的重视，社会参与程度不高，关心关注不够。职业教育发展是整个社会的事情，要加大社会的参与度，加强社会对发展职业教育的责任感，让整个社会都来关心职业教育，进一步构建政府、行业企业、学校、社会等多方参与的立法机制。

三、提高湖南职业教育地方法治化水平的建议

推动地方职业教育法治化是解决地方职业教育矛盾纠纷的有效途径。新修订的《职业教育法》为培养更多高素质劳动者和技术技能人才、打造现代职业教育体系夯实了法治基础。湖南省要根据《中华人民共和国立法法》精神，紧紧围绕中央和地方法治权力，充分结合湖南职业教育发展实际情况，遵循科学立法、合理立法原则，构建出具有湖南职业教育发展特色的法治体系。

（一）注重氛围营造，提高湖南职业教育地方法治意识

一个国家的法治状况如何，在很大程度上取决于该国国民的法律意识情况[6]。用法治方式推动湖南职业教育高质量发展，首先要营造依法治校、依法治教、依法治学的浓厚法治氛围，用法治提高和巩固整个社会对职业教育发展重要性的认识。湖南职业教育发展迅速，但尚未与湖南经济社会发展完全适应，职业教育的地位也没有得到社会的广泛认同，不能有效服务于湖南“三高四新”战略定位和使命任务。因此，要开展职业教育法治宣传，提高地方政府部门和法治部门对发展职业教育重要性的认识，营造全社会重视职业教育发展的法治环境。要培养社会公众的职业教育法治意识，促进公众参与到职业教育立法、执法活动中来，推动公众在职业教育发展中遇到矛盾时自觉选择法定途径维护自身权益。要增强各级领导干部的职业教育法治意识，促使他们树立法治观念、提高依法履行职业教育发展职责的能力和水平。

（二）注重经验借鉴，构建具有湖南职业教育特色的地方法治体系

完善的职业教育法治体系是有效规范职业教育行为、保障职业教育健康发展的必然举措。他山之石，可以攻玉。湖南职业教育要加快发展，应该充分注重经验借鉴，以构建具有湖南职业教育特色的地方法治体系。我国以国家立法来保障职业教育平衡发展是大势所趋，但由于我国幅员辽阔、地域发展不平衡，职业教育发展面临的制度问题既有共性，也存在较大差异，这些问题亟须通过地方立法来解决。地方职业教育法治体制必须随着职业教育实践的发展而不断完善发展，这是职业教育法治化发展的一个显著特点，也是一条基本规律。特色决定生命力。湖南职业教育在充分借鉴国家和其他地方法治建设的基础上，更应当结合自身职业教育发展特色，切实建立健全职业教育体系，深化产教融合、校企合作，完善职业教育保障制度和措施等内容，构建具有针对性、可行性、全面性的地方职业教育法治体系。

（三）注重顶层设计，完善湖南职业教育地方法治的主要内容

科学完备的职业教育地方法治内容是实现地方职业教育法治化的前提。湖南地方立法部门应在严格遵守教育法、高等教育法、职业教育法、民办教育促进法、劳动法、公司法等国家法律法规的同时，充分考虑地方社会经济发展的实际，构建出体系更加完备、制度更加健全、标准更加完善、条件更加充足、评价更加科学的具有湖南职业教育地方特色的法治体系。要完善以地方职业教育行政法规为主体，以职业教育行政规章和职业教育政策为辅的职业教育法治体系，不断健全以职业院校章程为核心的学校内部治理体系和治理结构，切实为职业教育改革与发展提供制度保障。

（四）注重法治实施，构建高效的湖南职业教育执法机制

要推动我国职业教育的规范化发展，必须以地方立法部门为基础，构建各司其职、各负其责的统一的、专业的执法主体，明确执法程序和执法措施，进一步加强对职业教育参与主体的利益保障，强化对教育行政权力的监督制约。要建立科学的职业教育法治化实施办法，推动地方政府在职业教育法治实施中发挥作用。要充分发挥法治促进发展的保障性作用，注重教育行政执法检查的重要性，持续推进严格规范、公正文明执法，不断提升行政执法水平。要建立一套完善的立法监督、行政监督、司法监督和社会监督的监督体系，以保证职业教育法治的实现。

（五）注重考核评价，推动湖南职业教育法治执行到位

要注重法治实施的考评体系，进一步强化考核评价的指挥棒作用，将压力传导到教育执法部门、教育行政部门、学校、企业等。社会第三方对职业教育法治实施考核评估机制是职业教育领域改革的重要环节。社会第三方对职业教育法治实施考核评估机制的建立必须秉承国家的政策导向、社会发展的趋势及经济繁荣的原则，只有结合湖南省的职业教育发展特色，才能凸显出社会第三方对职业教育法治实施考核评估的特色、客观、专业，适应湖南省职业教育发展的需要。而要做到这些，一是要明晰评估机制中政府、学校、第三方主体的责权关系，保持第三方评估机构的主体地位及独立性。二是保证评估过程的专业性、公平性，可以纵向建立国家级、省级、市级、区级、县级等多级评估主体，也可以横向建立政府、企业、职业学校、社会团体、公益组织等多个综合评估群体，引入市场竞争机制，鼓励第三方机构之间的良性竞争，确保评估的专业性、结果的公平性。三是保证评估结果运用的有效性。对于考核评估指标体系、评估结果数据应坚持在权威平台进行公开、共享，以便于职业院校了解未来努力的方向，便于社会大众通晓职业教育的发展走向。