试论“双减”在我国减负历程中的地位与作用

付建霖

（北京师范大学教育学部，北京 100875）

2021 年7 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（简称“双减”），彰显了减负的决心和力度，引发了广泛关注。减轻中小学生过重学习负担是我国基础教育改革的一个难点。尽管我国一直致力于减轻学生过重的学业负担，但却收效甚微，甚至越减越多，出现“学校减负，社会增负”“教师减负，家长增负”的现象，难以走出减负的泥潭。“学生学业负担长期过重，说明了三个问题：第一，学业负担问题本身的复杂和‘难缠’，体现在学业负担性质、内涵、外延、产生缘由和关涉因素上；第二，对学业负担的认识不到位，跳过了发现问题—理解问题—分析问题—解决问题的学理逻辑，在没有认清学业负担的本质和根源的前提下盲目“减负”，必然陷入事倍功半的尴尬局面；第三，现有教育研究从根本上缺乏力量，指导实践作用力小，不能从根本上解决教育实践中的问题”[1]12。鉴于此，回顾我国减负历程，或能正确认识中小学生过重学习负担及其根源，理性分析“双减”的地位和作用。

一、“釜底抽薪”：减轻课业负担的思路转变

学生过重课业负担一般表现为作业时间长、课程难度大、考试次数多，这也是减负政策关注的焦点，例如保证中小学生足够的睡眠、按计划开设课程进行教学、减少作业和考试等。毋庸置疑，学业负担问题是多种因素交互作用的结果，涉及社会、学校、家庭和学生。但是在我国“应试教育”的背景下，满堂灌输、题海战术等教学方式屡见不鲜，给学生带来过重负担，教学效能的提升就成为减负的关键。因而提升教育质量、改革教学内容和教学方法、加强师资建设、提升课堂教学质量等逐渐被视为减负的重要手段。

（一）既往的课业减负：重在治“标”

早在1955 年，教育部就颁布了《关于减轻中小学过重负担的指示》，它指出目前必须采取以下办法，以在短期内迅速减轻学生过重负担——掌握教材分量和授课进度，减轻课外作业的过重负担，加强平时的成绩考查及改善考试制度，遵守作息时间保证学生的睡眠和休息等。这种力求短期见效的心态以及上述“就事论事”的对策往往难以触及问题的根本。1964 年的《关于克服中小学负担过重现象和提高教学质量的报告》强调减少考试科目和次数、注意劳逸结合。尽管它还指出了学生过重课业负担的根源在于片面追求升学率，并尝试通过提高教学质量帮助学生减负，但是由于历史原因，这部分内容并未真正落实。1983 年教育部颁布《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针、纠正片面追求升学率倾向的十项规定(试行)》，其中提出正确指导和全面评定学校工作，按计划开设课程，不得随意增加课时，控制作业量和时间，保证睡眠时间，减少考试频率等。该政策尝试从评价角度破解减负难题的想法值得肯定，但具体对策仍停留在课时多减课时、作业多减作业、考试多减考试等“就事论事”的减负思路上。同样，1988 年《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》强调减负的关键在于引导小学教育工作者端正思想，坚持全面育人，在提高教育质量上下功夫，然而具体对策与以往的减负令大同小异，仍然是按计划组织教学和教授教学内容、规定作业量、控制考试次数、保证休息时间等，犹如“隔靴搔痒”。1994 年《关于全面贯彻教育方针、减轻中小学过重课业负担的意见》虽然强调改革教学内容和教学方法、加强师资队伍建设，但也指出要按教学计划、教学大纲教学，控制考试科目和次数，精心布置作业。按课程计划排课、规定教科书的使用、规范考试、控制作业量或时间、保障学生作息（如不得占用节假日补课、控制培训时间）等仍高频出现在21世纪以来的减负政策中。

回顾既往的减负政策，不难发现课时、作息、教材、作业和考试等是减负令中的关键词。然而学习时间长、学习内容难和学习任务重只是学生过重负担的表现，仅仅从这些方面着手减负，不去考虑究竟是什么原因导致学生的学习时间长、学习内容难和学习任务重，就难免“治标不治本”，表现出“头痛医头、脚痛医脚”的特点。随着减负的推进，减负政策陆续出现纠正片面追求升学率的倾向、提高教育质量、改革教学内容和教学方法、加强师资队伍建设等规定，例如1964 年提出纠正片面追求升学率，1988 年强调提高教育质量，1994 年主张改革教学内容和方法、加强师资队伍建设。这些规定固然值得肯定，但是仍显不足。一方面，我们对教育质量的追求更多地停留在“喊口号”的层面，少有提升教育质量的良方，自然难以达到减负的效果；另一方面，脱离学生的应试需求谈教育质量的提升，恐怕只是我们的一厢情愿。素质教育、新课程改革、核心素养等旨在提升教育质量的理念和政策层出不穷，也没能阻止学生负担越来越重。实际上，“‘应试教育’远非一个教育问题，而是深受异化的公平观影响的一个社会问题”[2]。学生的应试需求根植于社会文化背景，无可避免。与其忽略、逃避、打倒学生的应试需求，不如顺应学生对应试的需求，将教育的育人目标和学生的应试需求统一起来，用符合教育教学规律的方式帮助学生科学应试，这样才有利于突破减负困境。总而言之，长期以来我国的减负政策侧重于“就事论事”，对教育质量提升的规定也比较片面，因而既往的减负令主要是“扬汤止沸”，不能从根本上解决学生过重课业负担问题。

（二）“双减”：教学效能的提升

2021 年“双减”出台，减负工作进入新阶段。教师教学效能是学生学业负担的直接来源和现实根源[3]。尽管以往的减负政策重在治标、收效甚微，但是通过提高教育质量的方式减轻学生过重负担的思想为减负指明了一个方向。相较以往的减负令，“双减”的一个突出特点是对课堂教学质量提出了要求。与以往空喊“提质”口号或忽视学生应试需求谈“提质”不同，“双减”试图将教育的育人目标和学生的应试需求统一于课堂教学之中，即高质量的课堂教学应该在学生生动活泼地学习知识的过程中发展学生的核心素养、提高学生的学习成绩。课堂教学是教学的主要工作，是提高教学质量的关键。当课堂本身充满乐趣、课堂教学足以满足应试需求时，学习就不再是“负担”，“提分”也无需过重负担的堆砌，“增质”与“减负”便实现了统一并进入良性循环。

具体来说，“双减”试图通过以下方式实现育人和应试的统一、“增质”和“减负”的统一。首先，通过控制作业来实现减负。作业是教学重要的不可或缺的辅助形式，有利于学生消化、掌握和巩固课上所学知识，提高学生的自学能力、动手能力和创造性，便于因材施教、发展学生的志趣和爱好[4]231-232。然而在以往“课上灌输填鸭、课后题海战术”的教学中，作业在一定程度上替代了课堂教学，加重了学生的学习负担，因而减作业一直是减负政策的重要内容。相较以往减负政策对作业时间的规定，“双减”还强调作业管理、作业质量和作业指导。也就是说，“双减”对作业的规定不仅包括“量”还包括“质”，更涉及宏观管理和微观指导，具有系统性。这有利于真正发挥作业对课堂教学的补充作用而非替代作用。其次，通过“应教尽教”来提质。“应教尽教”对课堂教学质量提出了要求。一方面，它避免有些教师本末倒置，“课上不讲课下讲、校内不讲校外讲”。另一方面，它致力于教学内容和教学方法的提升。有学者指出，“应教”强调教师对教学内容的筛选要更有科学性，“尽教”关心的是如何教、如何提高教学的吸引力、有没有真正把学生教会的问题[5]。具体来说，“应教”强调帮助学生建构知识体系、提供支架，使学生进入更广阔的知识天地；“尽教”强调通过教学技术创造具有生命色彩的课堂，使学生乐学。由此，“双减”切断了作业负担和考试成绩之间的联系。“双减”对课后作业的要求使得以往简单粗暴地占据学生课外时间、以题海战术换成绩的做法行不通，转而鼓励教师把握发展主动权，积极思考教学到底应该教什么、怎么教，即如何“应教尽教”，进行自我革命，开展有意义、高质量、高效率的教学。更重要的是，“双减”给出了“应教尽教”的方案即科学的教学内容和有效的教学方法，让学生生动活泼地学习应试知识，同时实现其核心素养的提升，进而通过教学效能的提升减轻学生过重课业负担。育人与应试、“增质”与“减负”在“双减”中实现了统一。

毋庸置疑，相较既往的“就事论事”的减负或脱离学生应试需求谈“提质增效”的减负不同，“双减”试图将育人目标和应试需求统一于课堂教学，这种强课提质、减负增效的举措犹如“釜底抽薪”。

二、“精准减负”：校外培训机构管理的政策转向

“校外培训是学生在接受学校教育之余用来满足个性化需求的一种教育类型，主要分为文化课辅导和兴趣技能培养两类”[6]。斯蒂文森和贝克尔（Stevenson&Baker）将这类教育比喻为“影子教育”[7]。校外培训的发展源于教育的市场化。随着校外培训对基础教育的侵扰和干预，政府开始对校外培训进行干预。根据马克·贝磊的研究，政府对于影子教育的政策划分为以下六种情况：一是放任自由，二是监督但不干预，三是监管和控制，四是支持和鼓励，五是采取混合模式，六是采取完全禁止的策略[8]74-77。在减负政策中，国家对校外培训的态度经历了从“放”到“收”的过程。

（一）既往的校外减负：放任自由和粗放管理

“20 世纪80 年代，我国的校外培训以政府或社会组织开展的‘校外教育’为主，且没有严格意义上的校外培训，后来随着社会主义市场经济的发展，我国的校外培训才逐渐发展壮大”[9]。作为教育市场化的产物，校外培训兼具教育属性和市场属性。这两种属性是一对矛盾统一体，前者是校外培训机构的本质与底色，后者是校外培训机构持续发展的动力[10]。校外培训作为学校教育的补充，有很多优势，如弥补教育经费不足、提供个性化服务、提高教育效率等。但是其在“井喷式”发展的过程中逐渐从良心行业异化为逐利行业，带来很多问题。有学者指出，校外培训对基础教育造成一定程度的侵越和干扰，具体表现为：成为影子教育，从课堂教学、学生评价到招生环节等多角度影响学校教育；“利”刺教师，侵蚀教师队伍文化，影响教师专业发展；消解教育改革之力，如高举“应试”大旗，使“减负”落空[11]。

这些乱象给学生和家长带来不同程度的负担。校外培训固然有逐利的本质，但是在2018年以前，对校外培训的限制一直没有出现在减负政策中，这一定程度上使学生和家长的负担愈演愈烈。也就是说，尽管减负政策对校外培训放任自由的态度不是这些乱象和负担的根源，但是却给了它们更多的生存空间。“社会力量办学一方面缓解了政府办教育的压力，另一方面满足了人民对教育的多样化需求。但是，经过近四十年的发展，隐藏在社会力量办学背后的资本在教育中的无序扩张却引起了一系列严重的后果：学生和家长的教育压力越来越大，社会越来越焦虑，政府颁布的诸多减负政策皆难以见成效”[12]。在放任自由阶段，校外培训给学生和家长带来的负担越来越重，既加重了学生和家长的负担，又使减负频频失灵。因此，从减负视角治理校外培训势在必行。

2018 年2 月出台的《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》规定：规范校外培训机构办学条件，坚决纠正校外培训机构开展学科类培训出现的“超纲教学”“提前教学”“强化应试”等不良行为，严禁校外培训机构组织中小学生等级考试及竞赛，坚决查处将校外培训机构培训结果与中小学校招生入学挂钩的行为，坚决查处中小学教师课上不讲课后到校外培训机构讲等。这标志着国家开始以减负为出发点规范校外培训的发展，对校外培训进行监督和控制，力求形成校内外协同育人的良好生态。同年，教育部等九部门印发的《中小学减负措施》也对校外培训进行了监管。2020 年《教育部办公厅印发义务教育六科超标超前培训负面清单（试行）的通知》出台，该通知通过将语文、数学、英语、物理、化学、生物六科纳入负面清单的方式聚焦学生过重课外负担的主要源头，查处超标超前培训行为，以期获得减负实效。尽管国家屡次监管和控制校外培训尤其是学科类培训的发展，但是并未有效减轻校外培训给学生和家长带来的过重负担。校外培训具有明显的“安慰剂效应”，虽然满足了学生的多样化需求，但是也增加了学生之间的竞争，增加了学生的学业压力[13]。校外培训机构夸大培训效果、制造教育焦虑，逐渐引发“剧场效应”。“即使不赞成课外辅导的家长，也往往在思想和行动上被‘绑架’，不得不加入补课行列”[14]。这说明对校外培训进行笼统地监管控制远远不够。

（二）“双减”：精准减负

2021 年，“双减”深化校外培训机构治理。一方面，国家采取了混合模式，即对不同类型的校外培训采取不同的对策。在校外培训的审批方面，“双减”要求各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构；而对非学科类培训机构，各地要区分体育、文化艺术、科技等类别，严格审批。在校外培训进入校园方面，“双减”指出课后服务可适当引进非学科类校外培训机构，以满足部分学生发展兴趣特长等特殊需要，但对学科类校外培训机构能否进入校园没有给出明确的规定。在校外培训的“修剪”方面，“双减”强调坚决压减学科类校外培训，对现有学科类培训机构重新审核登记，逐步大大压减，解决过多过滥问题，并依法依规严肃查处存在不符合资质、管理混乱、借机敛财、虚假宣传、与学校勾连牟利等严重问题的机构；而对是否叫停非学科类校外培训没有作出说明。另一方面，“双减”明确提出：“做好培训广告管控……依法依规严肃查处各种夸大培训效果、误导公众教育观念、制造家长焦虑的校外培训违法违规广告行为”。这是国家首次将家长焦虑问题纳入校外减负政策之中，具有十分重要的意义。

显然，无论是采取混合模式还是关注家长焦虑，“双减”开始对校外减负进行精准治理。首先，在混合模式中，“双减”明确了不同类型校外培训的治理方式，避免了一刀切，有利于充分发挥校外培训对学校教育的补充作用，更具有科学性。“把学科专业教育还给学校，并不是要消灭校外培训教育机构，而是要发挥校外教育实践化、差别化、个性化教育的优势，与学校教育形成互相支持、互相补充、相得益彰的新格局。像课外阅读、体育、音乐、美术、舞蹈、书法等方面的兴趣爱好教育，研学旅行、缅怀先烈、科技教育、心理拓展、军事、环保、劳动、志愿服务等社会实践活动，或组织学生就近到社区、企事业单位开展社会实践活动，让学生在实践中了解社会、认识国情，等等，更适合由校外教育机构提供”[15]。学校教育作为一种主导性的教育形态，是教育的主阵地。学科类校外培训和非学科类校外培训都是学校教育的补充。但是在实践中，它们与学校教育构成的主要矛盾不同，例如学科类校外培训过多过滥，对基础教育造成了一定程度上的侵扰，而非学科类校外培训更能弥补学校教育在兴趣爱好教育、社会实践活动等方面的不足，因此需要具体问题具体分析，不能一概而论。

其次，“双减”找准了家长焦虑这个减负的难点和痛点。长期以来，校外培训机构制造教育焦虑、引发“剧场效应”、加剧教育内卷，给学生和家长带来了巨大的教育压力。“双减”此举无疑开启了校外减负的新篇章。正如陕西教育（综合版）在2020 年12 月策划的聚焦“双减”落地专栏中写道：“当‘鸡娃’之风愈刮愈烈，当教育‘内卷’如火如荼……‘双减’出现正当其时”。不仅如此，家长过度的教育焦虑容易导致他们产生对子女的不合理的教育期望和不正当的教育行为，进而加重学生的学业负担，陷入恶性循环，因此对家长焦虑的关注，意味着校外减负更具针对性。减负不能只从校外培训机构着手，也要考虑负担的承受者即家长和学生，双管齐下方能精准发力、减负增效。

综上所述，在从“放到收”的校外减负中，政府积极治理校外培训以减轻学生和家长过重负担的努力不言而喻。但与以往校外减负采取的放任自由和粗放管理态度不同，“双减”此次精准减负无疑实现了一次重要的政策转向。

三、重视隐性负担：“双减”给出的启示

学生的学业负担由客观负担（学习的时间和数量）与主观感受（对学习的态度和喜欢程度）两部分组成的[16]。学生过重的学业负担不仅表现为显性的负担，如书包重、课时长、作业多、考试频繁等，而且也显示为一种内隐的心理负担，如焦虑、恐惧、厌学、精神紧张等[17]。相较既往的减负政策，“双减”开始关注隐性负担，这为未来的减负政策指明一个新的方向。

（一）以往减负的重心：显性负担

长期以来，我国校内减负的重心主要是课时、作息、教材、作业和考试等。这也不难理解有学者指出：“目前减负存在过于强调负担的客观性，导致学业负担的理解存在外在化和量化的误区”[18]。外在化体现为将负担等同于负担物的倾向，如将负担等同于作业和考试；量化表现为一刀切的倾向，如规定作业时长和保障睡眠时间。毋庸置疑，这些减的都是学生的显性负担。随着校内减负的不断推进，纠正片面追求升学率的倾向、提高教育质量、改进教学内容和教学方法、加强师资队伍建设等逐渐出现在减负政策中，但是它们更多地从育人的角度呼吁教育质量的提升，然而学生的应试需求一直存在，因此从这些方面提升教育质量仍然难以减轻学生的应试压力。“双减”虽然没有指明学生过重心理负担是减负的重要内容，但它试图将教育的育人目标和学生的应试需求统一于课堂教学之中，有助于减轻学生的心理负担。总的来看，在以显性负担为主的校内减负中，考虑学生应试需求的“双减”已然有关注学生心理负担的萌芽。

校外减负也与之类似。“双减”之前，减负政策主要通过以下方式减轻中小学生课外负担：规范校外培训的办学条件、严肃查处与学校勾连牟利的校外培训机构、纠正超标超前培训等违背教育教学规律的不良行为、控制培训时间、严禁校外培训机构组织中小学生等级考试和竞赛等。这些均与隐性负担无关。实践中，校外培训制造教育焦虑、引发“剧场效应”的事实也从侧面反映出以往校外减负对隐性心理负担的忽视。校外培训机构通过“洗脑式”营销刺激家长们“望子成龙、望女成凤”的敏感神经，推波助澜、贩卖焦虑。“你来，我们培养你的孩子；你不来，我们培养你孩子的竞争对手”“人家的孩子都会讲英语故事了，你的孩子呢”……诸如此类的广告语铺天盖地。2018 年，智课教育发布《中国家长教育焦虑指数调查报告》，调查显示：中国家长整体处于比较焦虑状态[19]。从“虎妈”到“鸡娃”“鸡娃群”“教育内卷”，家长的教育焦虑升级并进入白热化。有学者更是指出：“当前现实社会与网络社会中的教育焦虑，正如莫比乌斯环一般无尽往复不断循环”[20]。尽管家长教育焦虑的原因复杂，但是校外减负政策对心理负担的忽略使得校外培训愈发加剧和放大了这种焦虑。不过“双减”已经开始通过培训广告管控着手解决家长焦虑的问题，这意味着校外减负从关注显性负担开始走向关注隐性负担，但是任重道远。

（二）未来减负的方向：关注隐性负担

“双减”对隐性负担的关注是一个好的开始。在教育系统内部，学生和教师的心理负担都值得关注。考试焦虑、厌学、高考后撕书现象屡见不鲜，这些都在一定程度上反映出我国中小学生承受着过重的心理负担。有学者指出，目前关于学生课业心理负担原因大致可归纳为以下三个层面：在社会层面上，主要表现为国家教育资源的不合理配置、社会传统文化“学而优则仕”观念的普遍存在和目前整个社会的就业竞争机制；在学校层面上，主要在于片面追求升学率和教学效率低下；在家庭层面上，主要原因是家长的热切期望[21]。在这三个层面的归因中，社会、学校和家长都把自己的“绝对意志”强加给学生，学生没有话语权。但学生不是被动接受外在信息的容器，而是具有主观能动性的个体，会根据自己的需求进行选择性的接受和建构。在这种绝对权威下，学生就不可避免地承受着过重的心理负担。然而，即使是“权威者”的教师也存在过重的心理负担。研究表明，从2002 年到2016 年，基础教育教师职业压力逐步提升，重中度焦虑和抑郁教师有显著增加的趋势[22]。2017 年，通过对甘肃省兰州市乡村小学女教师的调查发现，67.39%的教师表示自身压力较大[23]。在对云南省中学教师的调查过程中也发现，一半以上的教师感到压力巨大[24]。这些都表明教师的心理负担问题不容忽视。

减轻中小学生和教师过重隐性负担有利于提升教学效能、走出减负的“囚徒困境”。学生心理负担过重会影响学生的学业情绪。而学业情绪作为一种非智力因素，对学生的学习效率和学业负担的感知起着重要的作用。孔子说：“知之者，不如好之者，好之者，不如乐之者”[25]。积极的学业情绪有助于学生形成主动的学习态度，生动活泼地开展认知活动，将外在教育影响主动建构、内化为个体素质，提高学习效率，提升教学效能，从而增强对学业负担的可承受性。相反，消极的学业情绪会让学生感到焦虑、厌倦甚至恐惧，无法全身心地投入学习，降低学习效率和教学效能，进而加重学生的学业负担。对于教师来说，“当出现角色超载时，这很可能导致教师透支自己的生理资源与心理资源去完成过量或过重的任务，长此以往则会对教师的生理健康与心理健康产生负面的影响”[26]。这就容易导致教师职业倦怠。职业倦怠是由三个维度构成的一种心理状态，即情绪衰竭、去个性化和低成就感[27]。教师职业倦怠后容易对教学失去热情、对学生失去耐心，他们的教学效能也会随之降低，这种状态下自然难以突破减负难题。因此，减轻中小学生和教师过重隐性负担对调动学生积极的学业情绪、防止教师职业倦怠，进而在教师主导、学生主体的教学中提高教学效能、增强减负效能有重要的意义。同时，教学效能的提升也有利于缓解家长的教育焦虑问题。“从根本上说，家长的教育焦虑源于对优质教育资源获得的不确定感”[28]。故关注学生和教师的隐性负担对减轻家长教育焦虑也有一定的促进作用。

此外，重视学生和教师的心理负担，有利于发挥他们自主减负的作用，形成减负合力。相较显性负担，隐性负担更具个体差异性，因而心理负担问题的解决更需诉诸学生和教师本人。对学生隐性负担的关注意味着应凸显学生在减负中的主体地位，发挥其自主减负的作用。以往的减负将学生看作负担的被动接受者，但学生不是被动接受负担的容器，可以在减负过程中发挥自身的能动作用，进行自我调节。“面对学业负担，学生是能动的主体，他们对自己的学业负担和减负行动有着自我认知与表征，并能动地开展行动”[29]。对教师心理负担的关注则意味着应转变之前教师作为学生减负的主体，凸显教师自主减负的作用。与学生一样，教师既是负担的承担者也是减负行动的主体，教师和学生既可以对负担的感受进行自我调节，也在不断提升自己负担的承受力和胜任感，他们是有效减负的重要力量，有助于形成减负合力。

总而言之，内隐心理负担应该成为减负的重要内容。未来的减负政策应重视学生和教师的心理负担，将减隐性负担与减显性负担并举，这对构建良性减负生态、提高减负效率有重要的意义。

结语

减轻中小学生过重学习负担是我国基础教育改革的一个难点。然“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”。通过前文的梳理，不难发现我国的减负历程具有连续性、继承性，且“双减”在其中有着承上启下的地位。在校内减负方面，“双减”继承了以往减负政策通过提高教育质量以减轻学生过重课业负担的思想，创造性地将育人目标和应试需求统一于课堂教学之中，真正提升教学效能，使校内减负从“扬汤止沸”走向“釜底抽薪”。在校外减负方面，“双减”延续了以往从“放”到“收”的校外培训机构的管理方式，首次采取混合模式的策略并关注家长焦虑问题，使校外减负从放任自由和粗放管理走向精准减负，实现了校外培训机构管理的政策转向。无论是校内减负还是校外减负，“双减”开始关注隐性负担，这对未来的减负政策具有重要的启示：既要减显性负担，又要减隐性负担。总之，“双减”传递了国家建构良好教育生态、落实减负增效的决心。