从单一到多元：社会力量参与法律援助的挖掘与形塑——以《中华人民共和国法律援助法》的出台为背景

贾紫涵

（中国政法大学 刑事司法学院，北京 100086）

2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）。新法于2022年1月1日起正式施行。《法律援助法》的颁布与施行标志着我国法律援助制度发展正式进入国家法时代，在全面依法治国建设中具有重要里程碑意义。同时，法律援助工作作为一项重要的民生工程，以立法形式对其予以引导和规范，也象征着我国迈向司法人权保障与普遍公平正义新征程。

从2011年十一届全国人大四次会议首次《制定法律援助法》议案提出，到2021年《法律援助法》的正式颁布，《法律援助法》的制定可谓是十年磨一剑，漫长的立法过程不仅体现了立法机关对制定《法律援助法》慎之又慎的态度，也在一定程度上反映了法律援助立法的困难。实践中，人民群众日益增长的法律服务需求和法律援助制度发展不平衡不充分之间的矛盾日益突出。如何在法律援助机构承载范围内，扩大法律援助服务供给，提高法律援助质量，做到“应援尽援，尽援优援”，成为亟需解决的重大命题。对此，立法者的选择是“开源”，让更多符合条件的社会多元主体通过各种渠道和形式参与法律援助，以扩充法律援助服务供给端，弥补法律援助机构资源的不足。《法律援助法》在总则章明确指出，要实行“国家保障和社会参与相结合”的基本原则，并在分则各章对社会力量参与法律援助的地位、方式、责任等作出了具体规定。相较于2003年《法律援助条例》，《法律援助法》将国家鼓励社会参与的理念实化、具象化，勾勒出国家主导、政府负责、社会协同的法律援助宏伟蓝图，开启社会力量参与法律援助的新时代。

过去，我国法律援助工作由政府法律援助机构组织开展，法律援助经费来自国家财政支出，社会力量偏居一角，未能够发挥实质作用；专家学者也多将目光聚焦法律援助机构，致力于通过提升法律援助机构的管理职能与服务职能来完善我国法律援助制度，对社会力量参与法律援助的径路与规范关注不足，相关理论研究匮乏。《法律援助法》的出台为社会力量参与法律援助提供了法律依据，使之在实践中有法可循。法律援助形式社会知晓度较低、影响力较小，难以发挥出法律所期冀的能量；同时，原则性的条文无法解决社会力量参与法律援助的现实问题。因此，有必要从理论角度为社会力量参与法律援助提供支持。本文拟将论域集中于社会多元主体，沿着从宏观至微观、从抽象至具体的论证脉络，解析鼓励社会参与法律援助的立法基础，释明社会力量参与法律援助的应然定位及具体路径，结合当下实践分析社会力量参与法律援助面临的现实挑战，提出社会力量参与法律援助机制的促进建议，以期能推动社会力量参与法律援助的蓬勃发展。

一、社会力量参与法律援助的立法基础

社会力量参与法律援助，是指社会多元主体向弱势群体提供法律援助，与政府形成合力共同推动法律援助事业发展。根据《法律援助法》第8条、17条、68条规定，群团组织、事业单位、社会组织、高等院校、科研机构均为法律援助的社会力量源泉，可以通过组织开展法律援助活动或直接提供法律援助服务的方式向弱势群体提供法律援助，以期增益法律援助供给，实现“应援尽援，应援优援”的制度目标。通过立法形式为社会参与法律援助赋权增能，不仅是我国“共建共治共享”新时代社会治理格局下的必然选择，亦是法律援助国家责任理论下的现实选择，同时还是针对“法律援助供给不足”痼疾的解牛之道。

（一）政策背景：新时代社会治理理论的提出

治理，是一个全新的政治理念。相较于“管理”主要依赖强大的行政权力，通过科层制的行政审批、行政命令等方式，采用自上而下的方式，进行资源配置和解决社会问题，[1]“治理”旨在向社会赋权增能，鼓励多元主体参与社会公共事务。从新公共管理角度看，公共性是治理的灵魂和宗旨，其本质特征在于政府与社会对公共生活的共同治理，是国家权力与公民权利的持续互动过程。[2]2013年党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“社会治理”概念，并指出要“加快形成科学有效的社会治理体制”，我国开始从“社会管理”走向“社会治理”。2017年党的十九大从国家治理现代化高度将新时代社会治理新格局定位于共建共治共享，提出“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。这不仅意味着社会治理的主体由单一走向多样，由单纯的政府负责转向多元主体共治，[3]同时也为各种社会力量参与治理提供了契机。

根据《法律援助法》第2条规定，法律援助是公共法律服务体系的组成部分，为广大人民群众美好生活需求提供最低限度的法治保障。在法律援助领域确立社会参与机制，支持社会力量在司法行政部门的指导与监督下参与法律援助，明确社会组织、法律援助志愿者等多元主体具有提供法律援助的合法地位，鼓励社会力量捐助法律援助，让更多人有机会享受法律援助服务，有效缓解社会矛盾，实现社会公平正义，体现对“共建共治共享”社会治理理念的践行。

（二）理论支撑：法律援助国家责任的确立

法律援助的责任主体是政府还是国家，曾在理论界引发长期争议。随着《法律援助法》的出台，法律援助是国家责任得到一致认可，这场纷争才落下帷幕。将国家作为法律援助责任主体，扩大了主体范围，丰富了责任内容，使社会力量依法参与法律援助成为可能，结束了“政府责任”时期法律援助机构大包大揽的局面。从国家机器维度来看，国家责任是由一个完整的国家系统所承担的责任，其责任主体是国家内设所有机构，是包括权力机构、执行机构、司法机构等在内的集合体。政府作为国家权力的执行机关，仅承担法律援助执行责任。[4]从国家治理维度来看，法律援助是一项民生工程，既需要政府主导开展法律援助工作，也需要强大而广泛的社会力量参与，唯有不断扩大法律援助覆盖、提高法律援助质量，才能最大范围、最深程度地维护人民群众合法权益，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。从社会维度来看，法律援助以落实“司法为民”为纲，提供法律咨询、代拟法律问题等多种形式法律援助服务，是维护困难群体合法权益、缓解和化解社会纠纷的制度核心。这需要立法、司法、行政机关、社会组织、律师等多元主体在国家的领导与统筹下相互协调，共同完成，任一单方力量都独木难支。概言之，政府（尤其是司法行政部门）义务、其他国家机关配合支持与社会参与共同构筑了以国家为责任主体的法律援助体系，三者应各司其职、各尽其责，保障法律援助组织实施工作在有序中推进。

（三）现实需求：法律援助供给不足的挑战

法律援助供给不足是扼制法律援助发展的“老大难”问题，具体表现为法律援助经费紧张、法律援助人员不足、法律援助质量不高、资源分配不均等问题。在人力资源方面，据司法部统计，截至2020年底，全国共有执业律师52.2万多人，律师人数超过1万人的省（区、市）有21个，其中超过3万人的省（市）有5个。[5]从律师地域分布来看，经济发达的省市，如北京、上海、江苏、广东等律师资源充足，中西部经济欠发达地区律师资源不足，个别地区极为匮乏，如西藏共计有74个无律师县，[6]青海省共计有11个无律师县。[7]从法律援助数量来看，2020 年全国法律援助机构共办结法律援助案件近140 万件，受援人达216 万余人次，[8]办结案件数量较2019年同比增长约10%。事实上，我国法律援助案件数量每年都处于上升趋势，如何满足人民群众持续增长的法律援助需求是当下亟待解决的问题。此外，法律援助补贴标准低、各地标准不一导致法律援助服务质量不高的现象亦是常态。简言之，法律援助案多、人少、钱少、任务重的问题严重制约了法律援助制度的发展。

随着《法律援助法》的出台，法律援助覆盖范围被进一步扩大，更多人员有资格申请法律援助服务，这将对目前已然困难的法律援助供给情况造成更大的压力。具体而言，刑事法律援助方面，《法律援助法》在2003年《法律援助条例》与2018年《刑事诉讼法》的基础上，赋予死刑复核案件被告人获得法律援助权利、经济困难被害人申请法律援助的权利，同时，人民法院可以通知法律援助机构为其他适用普通程序审理的刑事案件被告人指派律师。此外，《法律援助法》将“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人”修改为“不能完全辨认自己行为的成年人”，把智力残疾者纳入法律援助范围；将“盲、聋、哑人”修改为“视力、听力、言语残疾人”，扩大了残疾人获得法律援助的覆盖面。民事、行政法律援助方面，《法律援助法》第32条枚举了四类当事人申请法律援助不受经济困难限制的情形。因此，鼓励和支持社会力量参与法律援助，拓宽提供法律援助的渠道，不仅具有政策、理论意义，更是基于现实需要，应对法律援助供给不足挑战的必然之策。

二、社会力量参与法律援助的角色定位

鼓励和支持社会力量参与法律援助，本质上是通过拓展法律援助渠道增加服务供给，以构建政府法律援助与社会法律援助共同发挥作用的大法律援助体系。明确社会力量参与法律援助的角色定位，厘清法律援助机构与社会多元主体在法律援助事业中的职责与功能，既有利于规范社会力量，使之在法治的轨道上发展，亦能够充分发挥社会独特优势。政府法律援助与社会多元主体法律援助存在以下三重关系。

（一）政府主导，社会补充

法律援助作为一项庞大的民生工程，由政府担当主角发挥核心作用，社会主体作为次要角色补充政府法律援助实乃应有之义。这不仅是落实法律援助国家责任的必然选择，更是法律援助社会保障属性使然。法律援助制度本质上是国家对法律资源的再分配，是一种“法律扶贫”，需要大量资金、人力、物力支持。只有作为国家权力执行机构的政府才有资格、有能力掌控、调控如此庞大体量的国家资源，也只有政府才能保障法律援助的稳定持续供应，实现公民获得法律援助的预期。鼓励和支持社会参与法律援助，主要是对当下大量社会组织、个人承担法律援助现状的尊重和认可，并期待其能够在特定领域发挥政府法律援助的补足作用，为法律援助事业的进步锦上添花。

（二）政府保障，社会促优

从国家的维度来看，现代政府提供法律援助，其本质上是一种行政给付，[9]即法律援助机构依据《法律援助法》，向符合条件的申请人提供法律援助的具体行政行为，具有法定性与义务性；而社会力量能够有选择性地介入法律援助。从法律援助范围来看，《法律援助法》明确规定了法律援助的覆盖范围。法律援助机构工作人员应当依法审查、受理法律援助申请、指派法律援助律师，不可凭个人喜好为不符合法律援助条件的人员提供法律援助，或对个别受援人予以特殊优待；而社会参与法律援助具有灵活性，社会组织可以根据组织宗旨与内部情况，灵活设置受理标准，丰富援助形式，扩大法律援助覆盖面，提升法律援助质量。因此，法律援助机构提供法律援助以《法律援助法》为严格遵循，保障符合条件的申请人能够获得法律援助，以“应援尽援”为目标，具有兜底作用；社会参与法律援助限制相对较少，能够提供更符合受援人需要的法律援助，以发挥“优援”效能为目标。

（三）政府引领，社会响应

尽管与政府法律援助相比，社会多元主体参与法律援助具有灵活性、社会性、亲和性等优势，可以将触角延伸到社会各个角落，深入了解弱势群体的维权需求，但其也具有组织运营不规范、资金筹措困难、难以得到司法机关认可等弊端。因此，需要由司法行政部门发挥引领作用，指导和监督社会参与法律援助，激活社会力量。同时，在法律援助捐助的宣传上，社会力量应当积极响应政府号召，与政府法律援助形成合力，共同推动法律援助事业的发展。

三、社会力量参与法律援助的实施路径

《法律援助法》在总则、机构和人员、附则三章分别就社会力量参与法律援助的地位、方式予以明确规定，以基本原则为纲，张社会力量参与法律援助之目，以社会多元主体为线，编织出社会力量提供法律援助的规范之网，同时辅以资金与舆论支持，搭建起社会力量参与法律援助的基本框架。根据《法律援助法》第8条、17条、68条规定，社会力量参与法律援助路径主要有三，一是工会、共青团、妇联、残联等群团组织参照法律规定组织实施法律援助；二是社会组织依照法律规定参与法律援助；三是高等院校、科研机构从事法学教育、研究工作的人员和法学专业学生，以及其他符合条件的个人依法提供法律援助。

（一）群团组织开展法律援助

就概念而言，群团组织内含于社会组织，属于社会团体类，但因其组织结构的特殊性、法律援助对象的特定性以及在实践中的重要性，《法律援助法》将其从社会组织概念中剥离，并在第68 条予以特殊规定，即“工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会等群团组织开展法律援助工作，参照适用本法的相关规定”。因此，较于事业单位与社会组织，群团组织不仅能够向受援人直接提供法律援助，还被赋予了法律援助行政管理职能与服务管理职能，享有与法律援助机构同等的法律地位。同时，群团组织组织开展法律援助无须拘于《法律援助法》的规定，可根据实践情况采取灵活方式提供法律援助服务。

对群团组织予以特殊规定，一方面是因为群团组织本身性质特殊，兼顾国家性与社会性，另一方面是基于群团组织提供法律援助的专一性，即援助对象限于组织内部成员。群团组织自上而下设立，带有半官方色彩，具有健全的机构体系、稳定的财政预算、专职的工作人员和较高的社会影响力，因而是我国法律援助制度发展不可或缺的重要生力军。据统计，2020年广州市法律援助机构共受理法律援助案件约2.33万件，共为受援人挽回经济损失或取得利益25811.83 万元，其中为农民工追索劳动报酬共计9325.45 万元，占比36.13%。此外，广州市法律援助机构共计向48815人次提供法律咨询，其中包括妇女11500人次，占比49.56%，农民工7876人次，占比33.94%。[10]由此可见，赋权群团组织在内部独立组织开展法律援助工作，将申请人与受援人有效分流，在一定程度上能够缓解政府提供法律援助的压力。

（二）社会组织参与法律援助

社会组织，是指以公共利益为主要目标，以提供公共服务和从事公益活动为内容的群体和组织形式，包括社会团体、基金会、社会服务机构三类。[11]社会组织具有民间性、自愿性、自治性、非营利性、公益性等特征。其中非营利性是社会组织的第一基本属性，旨在与企业的营利性相区分；民间性、自愿性、自治性是社会组织的第二基本属性，旨在强调其非政府性；公益性是社会组织第三个属性，旨在强调其设立目的与宗旨。

社会团体是指由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。包括各类使用学会、协会、研究会、促进会、联谊会、联合会、商会等称谓的社会组织。基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠财产，以从事公益事业为目的，按照《基金会管理条例》成立的非营利性法人。中国法律援助基金会是我国目前最大规模的法律援助公募基金会，其不仅为法律援助提供物质支持，更直接参与法律援助，组织律师、志愿者赴全国各地提供法律援助。各省（直辖市）市如北京、南京等也开设法律援助基金会，为社会力量参与法律援助实践提供支持。社会服务机构，原称“民办非企业单位”，是指自然人、法人或者其他组织为了提供社会服务，主要利用非国有资产设立的非营利性法人。社会服务机构是目前社会组织从事法律援助的主要形式。以北京致诚农民工法律援助与研究中心为例，该社会服务机构旨在专门为农民工提供法律援助服务，截至2020年12月21日，该中心共接待法律咨询案件112778件，涉及农民工逾30万人，涉及金额6亿元。[12]除独立开展法律援助以外，社会服务机构还常常与政府法律援助机构合作，如北京市西城区法慈为老法律援助与研究中心参与北京市顺义区法律援助中心政府采购项目，其律师接受法律援助机构指派，承接政府法律援助案件。

（三）高等院校参与法律援助

高等院校、科研机构中从事法学教育、研究工作的人员和法学专业学生既是法律援助志愿者的重要组成部分，也是事业单位（高等院校、科研机构）法律援助的直接提供者。将高等院校纳入法律援助的法治化轨道，不仅有利于缓解当前法律援助人力不足、资金匮乏的困境，还能够促使法学教育与法学实践相结合。高校、科研机构拥有丰富的智力资源，开展法律援助具有法律专业人才优势与人力成本优势，这使得高校、科研机构开展法律援助具有先天优势，成为政府法律援助的有效补充。[13]同时，法学教育既是知识教育，也是技能教育，通过组织学生开展法律援助，有利于实现寓教于学、寓学于练、寓练于做。高校、科研机构参与法律援助的形式多元，包括高校与政府法律援助机构联合在校内设立法律援助工作站，高校经行政机关批准设立法律援助中心，以高校或法律院系名义参与法律援助组织，高校师生作为法律志愿者参与法律援助活动等等。[14]不同于其他社会多元主体，高等院校开展法律援助活动在人员性质与服务范围上有所限定。在人员性质上，高等院校师生属于法律援助志愿者，而非法律援助律师或法律援助者；在服务范围上，其仅能向弱势群体提供基础性的法律援助服务，如提供法律咨询、代拟文书等。

四、社会力量参与法律援助的现实挑战——以群团组织为例

回顾社会力量参与法律援助的实践，我国法律援助事业发端于民间法律援助，但遗憾的是，尽管入局在先，社会力量参与法律援助却发展迟缓。《法律援助法》的出台尽管拉开了社会力量参与法律援助的制度化序幕，但过于原则性的规范却很难解决现有的实践困境，不加解释的“赋权”甚至会让社会多元主体在提供法律援助服务时陷入路径迷茫。由于不同社会组织参与法律援助形式不同、提供法律援助服务方式不同，其面临的现实问题亦有所差异，很难在一篇文章中予以全面叙述。因此，本文以群团组织为例，通过分析其在《法律援助法》生效后面临的路径迷茫以及已然的实践困境，一窥社会力量在法律援助制度体系中的现实挑战。

（一）法律援助路径迷茫

目前，不同群团组织开展法律援助模式不一，如工会采取“独立发展模式”，妇联、残联实行“合署办公模式”。具体而言，全国总工会于2008年发布《工会法律援助办法》，要求在县级以上地方工会和具备条件的地方产业工会设立法律援助机构，并成立工会公职律师队伍，组建工会律师志愿者队伍，专门办理职工法律援助案件。为推进工会法律援助制度，全国总工会还先后下发《2012-2014 年推进职工法律援助工作规划》与《法律人才队伍建设三年规划（2014-2016年）》等文件，对各级工会深入推进法律援助工作进行统一部署。截至2016年，全国各级工会建立14396个法律援助机构，全国31个省级工会和新疆生产建设兵团工会全部成立了职工法律援助机构，地市级工会成立职工法律援助机构的达到96.7%。[15]而妇联、残联与司法局或其下设法律援助机构合建妇女或残疾人法律援助工作站，由法律援助机构选派法律援助人员定期到工作站值班，为成员提供法律援助服务；或者直接在法律援助机构内设立妇女、残疾人专门接待窗口，提供法律援助便利。

根据《法律援助法》规定，工会、共青团、妇联、残联等群团组织可以组织开展法律援助工作，赋予其不依赖于法律援助机构在组织内部独立开展法律援助服务管理与行政管理的法律地位。可见，工会独立发展模式看似更贴近《法律援助法》第68条规定。那么，对于合署办公模式下的残联与妇联，《法律援助法》的出台是否意味着其需要与法律援助机构脱钩，转向独立发展模式？模式的转变牵一发而动全身，不仅意味着法律援助观念的更新，更意味着管理体制、人员编制、经费来源等多方面的改变。此外，在法律援助申请方面，一般情况下，群团组织对组织内成员申请法律援助的要求略宽于政府法律援助机构。既然群团组织法律援助旨在分担政府法律援助的压力，那么当申请人符合群团组织法律援助条件时，其是否能够同时申请群团组织与政府法律援助？如若申请人同时兼具不同群团组织身份且符合法律援助条件，那么不同群团组织是否均应当向其提供法律援助服务？吸纳社会力量参与法律援助，是对法律援助现有格局的大变动。如何变、变多少，均需要系统地筹备与明确的指引，而非由各基层群团组织自行揣摩。事实上，在这些困惑得到解答之前，群团组织参与法律援助的现状将不会改变，其对政府法律援助的补充功能也很难如预期般实现。

（二）法律援助既有困境

在既有的群团组织法律援助实践中，问题主要体现在以下三方面。第一，群团组织法律援助覆盖有限。目前群团组织法律援助多以“点”的形式在各地展开，尚未形成法律援助网络，使得一些地方弱势群体无法通过群团组织这一渠道获得法律援助。第二，法律援助资金不足。法律援助资金供给的充足决定了群团组织法律援助能否正常、持续运行。在独立发展模式下，工会法律援助经费主要由两部分组成，其一为工会内部拨款，其二为社会捐助。然而工会内部拨款有限，社会资本力量对法律援助关注较少、热情较小，针对法律援助的专项捐助寥寥无几；即使获得经费支持，这种短期的或一次性的资助也很难维继一支长期稳定的法律援助队伍。第三，法律援助知晓度低。这不仅是群团组织法律援助问题，亦是我国法律援助普遍存在的问题。2021年6月，江苏省常州市对该市七个区的民众开展了为期一个月的法律援助知晓率调查。据调查结果显示，20%的受调查者“听说过，且比较了解”法律援助，70.77%的受调查者“听说过，但不太了解”法律援助，9.23%的受调查者“没听说过”法律援助。尽管大部分民众对法律援助制度有所知晓，但高达78.46%的受调查者不知道申请法律援助的途径。[16]而在知悉共申请法律援助途径的受调查者中，知晓群团组织法律援助的更是少之又少。信息的断阻，一定程度上导致了资源的闲置，甚至出现了法律援助机构供不应求而群团组织缺少案源的失衡怪相。

五、社会力量参与法律援助：如何从单一走向多元

《法律援助法》开启了社会力量参与法律援助的制度化发展闸门，勾勒出社会力量涌入法律援助事业、分担政府法律援助压力的美好蓝图。但社会力量参与法律援助，不仅需要一腔热情，更需要组织与规范，需要引导与监督。只有将社会力量融入我国法律援助体系构建，纳入规范的渠道，才能够使社会力量真正发挥出其优势，与政府所提供法律援助相得益彰，形成合力，推动我国法律援助事业的长足发展。

（一）明确政府与群团组织提供法律援助的职能边界

明确政府和社会多元主体在法律援助中的权责与行为边界，是完善法律援助体系化建设的重要前提。如前文所述，政府法律援助担任主导与保障角色，社会力量参与法律援助主要发挥补充与促优作用，二者各司其职、各尽其责。因此，政府法律援助机构与社会多元主体在法律援助中均为独立的服务“供应商”，法律援助机构不得以申请人已在其他组织机构获得法律援助为由拒绝向其提供法律援助，申请人是否符合法定条件是其能否获得法律援助的唯一门槛。其次，社会力量提供法律援助参与法律援助，不是维权工作的向下延展。虽然法律援助与维权具有共性，即均为帮助群众通过合法渠道、正常途径，合理伸张诉求，但是法律援助作为一项独立的工作，有特定的路径要求与援助内容，如代拟法律文书、民事案件诉讼代理、劳动争议调解与仲裁代理等。这一点于群团组织尤为重要。在实践中，部分群团组织将法律援助隶属于维权部门，工作人员混同，这一定程度上削弱了法律援助服务的独立性，限制了法律援助服务的功能发挥，折损了法律援助服务的质量。再次，社会力量参与法律援助不是对政府法律援助完全复刻，而是应当提高群团组织、事业单位、社会组织提供法律援助的专业性，依据组织特色灵活设置援助标准与援助范围。如工会以职工、农民工为援助对象，专精于劳动争议案件或因劳动权益涉及的职工人身权、民主权、财产权受到侵犯的案件，使工会法律援助向纵深发展。最后，社会力量的进场不意味着政府力量的离场，司法行政部门应该对社会多元主体提供法律援助予以监督和指导。司法行政部门在指导时应避免过度干预，如借指导之名行管制之实等，消解社会力量参与法律援助的活力。

（二）出台社会力量参与法律援助的实施细则

法制化的顶层设计是社会力量参与法律援助的根本保障。《法律援助法》仅为法律援助机构提供法律援助予以详实规定，但这些规定尚且停留在宏观层面和原则性规定上，可操作性不强。因此，各级政府及社会组织有必要对社会力量参与法律援助制定实施细则，将其发展方向予以制度化和具体化。以群团组织为例，针对群团组织开展法律援助的路径困惑，全国工会、团中央、中国妇联、中国残联应当依照《法律援助法》规定，根据各自的组织特性与法律援助实践情况出台相应办法，指引下级群团组织向成员提供法律援助。群团组织应当在根据需要在内部设置独立的法律援助机构，配备专职人员，直接向组织成员提供法律援助。该机构在业务上接受上级群团组织以及当地司法行政部门的指导和监督，与法律援助机构保持合作。其次，群团组织开展法律援助工作的经费应当从群团组织内部经费中支出或者接受社会捐助，不占用政府法律援助机构财政补贴。县级以上地方群团组织应当将法律援助工作经费列入本级群团组织的经费预算，并依据国家和群团组织内部财务制度的有关规定，制定相应管理办法；同时应当加大群团组织法律援助宣传，吸收社会资本，充盈法律援助经费。再次，群团组织法律援助应当互联互通、提高信息化建设程度，这既能够促使群团组织间相互学习有益经验，又避免法律援助资源的浪费。当申请人向不同区划的群团组织就同一事宜申请法律援助，符合条件的，由最先收到申请的法律援助机构受理。法律援助机构之间因为法律援助事项受理发生争议的，由上一级群团组织指定受理。最后，群团组织应当加强信息公开，保持群团组织法律援助的透明性与纯洁性，接受成员及其他群众监督。

（三）提升社会力量参与法律援助的能力与知晓度

质量是法律援助的生命，不能因为社会力量的公益性就降低对法律援助品质的要求。恰恰相反，只有保持高质量的法律援助品质，社会力量才能够持久地参与法律援助事业。社会力量能否在法律援助中发挥作用，不仅取决于法律对其的承认，更取决于其能否承载国家赋予的权利以及群众给予的信任。社会力量参与法律援助的特点在于其提供援助的专业性，所以社会力量应针对特殊群体或特定领域不断强化其特色，提高法律援助的业务能力，使之成为政府法律援助的有效补充。社会力量可以组建专业专职的法律援助队伍或形成固定的法律援助律师志愿者团队，加强内部培训与学习；定期评测法律援助质量，对优秀法律援助工作者予以表彰奖励；开通群众投诉渠道，对故意提供明显低质法律援助的人员予以警示和惩戒。司法行政部门应当与群团组织、社会组织、事业单位法律援助机构保持经常性的联系，为它们提供法律援助业务培训和指导，提供信息共享和交流的平台。[17]只有使群团组织、事业单位、社会组织及法律援助志愿者队伍真正成为群众寻求法律援助的主体选择，才能实现我国法律援助体系从单一政府独导至政府主导，社会多元主体参与的转变。此外，还应当加强对社会力量参与法律援助的宣传，使得更多有法律援助需求的群众了解多渠道法律援助的标准与方式，提高社会力量参与法律援助的知晓度。司法行政部门及其下设法律援助机构应当积极配合宣传，让社会渠道成为困难群众的一种选择，引导不符合法律援助机构援助标准的群众有更多机会获得法律援助，扩大法律援助的覆盖范围，实现“应援尽援，应援优援”的制度目标。