国有企业财务监管问题及制度创新研究1

袁祥勇，柴 静

（1.惠州学院 经济管理学院；2.惠州学院 财务处，广东 惠州 516007）

中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议报告中指出要在经济高质量发展中推进共同富裕。国有经济控制国民经济命脉，涉及众多国计民生领域，对经济发展起主导作用，2020年1-12月全国国有及国有控股企业营业收入632 867.7亿元，GDP高达101.598万亿元，国有经济占全国经济总量的比例是62.29%［1］。国有企业是我国经济的重要参与者，国有企业高质量发展关乎共同富裕目标的实现，所以加强对国有企业的监管，建立与国有企业相适应的财务监管体系，促进国有企业高质量的发展，最终实现共同富裕。

一、国有企业财务监管机理分析

国有企业财务监管问题涉及委托代理理论和企业内部控制理论。

（一）委托代理理论

二十世纪三十年代美国经济学家伯利和米恩斯发现企业所有者兼具经营者的做法存在很多弊端，为提高企业管理水平，提出“委托代理理论”。该理论倡导企业所有权和经营权分离，企业所有者保留所有权，出让经营权。委托代理虽然能够提高企业管理水平，但由于双方利益不一致会造成委托代理失灵，委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人［2］。

中国国有企业属于全民所有，产权分散，不可能每一位公民都参与管理，全民只能将国有企业委托给政府管理。由于国有企业众多，分布在各行各业，政府再次委托给其他相关者管理，从而形成多层级的委托代理关系，产生较高的委托代理风险。运用委托代理理论，通过对国有企业进行财务监管，形成监督和激励代理人机制，实现委托代理目标。

（二）内部控制理论

内部控制是经济活动组织为保证经营管理合法合规，提升经营效率效果，保护资产的安全与完整，防范、识别、纠正错误与舞弊而制定和实施的控制活动，它包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五大控制要素［3］。

财务监管是内部控制的主要方式，贯穿在五大控制要素当中，财务审计机构及权限是重要的内部环境，财务分析、预算与考核是风险评估和控制的重要手段，会计凭证是信息与沟通的重要载体，财务规章制度是内部监督的依据。国有企业通过实施财务监督从而达到内部控制的目的。

二、国有企业财务监管现状及存在的问题

2003年开始，我国实施一系列国有资产管理体制进改革。在国有企业监管组织方面，国家、省、自治区、直辖市以及各地市级均已建立国有资产管理委员会，形成可靠的监管组织保障；在监管法律法规方面，先后出台《中华人民共和国国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》和《国有企业经营业绩考核暂行办法》等法律法规，让监管做到有法可依；在监管方式方面，探索出一些行之有效的国有企业监管方式，例如党委参与国有企业公司治理、实行监事会和独立董事制度和稽查特派员制度等监管方式。我国国有企业监管取得重大成绩，但当前国有企业监管仍处在探索中，国有企业财务监管运行过程中还存在诸多问题［4］。

（一）国有资产管理委员会对国有企业财务监管存在的主要问题

1.国有企业财务监管的目标定位模糊，评价指标设置不科学。国有企业同时具备经济属性和社会属性，国有企业是独立法人，自主经营，自负盈亏，所以国有企业必须具有经济属性，必须要保证资产保值增值。同时国有企业为人民群众提供公共产品及服务，承担社会责任。国有企业追求社会效益和经济效益往往会出现相互矛盾的问题，企业的资源是有限的，追求社会效益就会损害经济效益，反过来追求经济效应就会降低社会效应。目前国有企业的财务监管目标单一，没有分类制定，大部分国有企业财务监管追求经济效益，一般采用“利润”指标来衡量，优点是客观实在，利于实际操作，但利润作为评价指标本身就有很多先天缺陷。因为利润是根据权责发生制和会计政策计算出来的，忽略货币时间价值，易受人为操控，没有考虑国有企业未来可持续发展能力，导致经营者在自己的考核期内为追求利润最大化放弃企业核心竞争力的培养，出现短期行为，这些缺陷会导致财务监管目标失效。部分国有企业监管追求社会效应指标，但由于财务指标体系很难建立，不便于进行定量评价，因此往往都流于形式。

2.国有企业财务总监委派制监管效果不理想。财务总监是国有投资公司向其监管的国有企业派驻的财务监管专家，目的是规范和监督国有企业经营管理行为，发现经营管理中存在的问题及时与国有投资公司汇报并提出相应的建议。但是，财务总监开展监管工作面临两个困难：一是工作权限不够，仅仅是国有企业财务部门的负责人，不是企业高层领导，造成财务总监不能参与国有企业的经营决策，无法做到事前监督。二是工作环境不配合，财务总监毕竟是国有资产管理委员会派来的“监管人”，国有企业经营管理人员对其有一定的防备心理，不愿意向财务总监披露国有企业经营管理全部信息和决策执行中存在的问题，同时财务总监在所监管的国有企业里面没有人事权，无法对不配合的企业经营管理人员进行处罚。由于信息的不对称和国有企业经营管理人员的阻挠，财务总监的财务监管思路和实际工作无法执行下去，所起的监管效果也就大打折扣［5］。

（二）国有企业内部财务监管存在的问题

1.国有企业公司治理缺陷。国有企业改革的目标是将企业经营权和所有权相分离，建立现代企业制度，所以企业必须要有健全合理的公司治理结构来保证出资人的权利。国有企业改革已经有好多年，董事会和监事会都已经设立，但运行中并没有发挥各自的职能作用。很多国有企业的董事会和经营管理层由同一批人担任，导致董事会形同虚设，没有起到对经营管理人员有效的监督。监事会对董事会也缺乏必要的制衡，监事会成员一般由企业中层管理人员和职工代表组成，他们都在董事会的领导下工作，职务升迁、薪金报酬都受到董事会的影响，因此他们在行使监督权力的时候有所顾忌，对他们的违法违规行为睁一只眼闭一只眼，监事会开会完全成为走过场［6］。

2.国有企业财务内部监管作用不明显。财务部和监察审计部是国有企业财务内部监管机构，职能是通过设立财务监督制度，保证监管有据可依，对企业账务进行清查，发现国有企业经营管理中存在的问题，及时制止和提出整改意见，堵住漏洞减少损失。然而，国有企业内部财务监管作用发挥的并不尽人意，国有企业内部财务监管部门不是国有资产管理委员会设立的，仅仅是国有企业内部的一个职能部门，受国有企业经营管理者领导，导致财务监管工作的独立性不够，在履行监管职能时有所顾忌，发现经营管理违规问题，仅仅汇报给国有企业领导人，没有向上级主管单位报告，起不到上级对下级监督的桥梁作用。当发现企业领导违反内部控制制度时，财务监管人员往往不敢坚持原则，发挥不了监管作用［7］。

（三）第三方财务监管存在的问题

国有资产管理委员会对国有企业的审计工作，主要组织社会第三方会计师事务所进行审计，审计费用由国有资产管理委员会经社会询价方式确定，通过招标方式随机确定第三方会计师事务所和被审计国有企业。由于国有资产管理委员会缺乏对第三方会计师事务所审计行为的有效监督，会计师事务所审计业务市场竞争非常激烈，一些会计师事务所并不是通过提高审计业务能力、提供高质量的审计报告来获取业务，而是千方百计与有权力聘请他们的企业经营管理者搞好关系来取得审计业务。虽然国有企业财务审计业务是由国有资产管理委员会组织委派的，但审计费用却由被审计单位支付。另外，国有企业今后在清产核资、企业内部审计方面也会自己聘请会计师事务所审计，因此会计师事务所不敢得罪被审计国有企业。同时国有企业负责人为得到符合他们利益的会计师事务所审计意见，也会进行笼络，给他们一些短期的审计业务。对于不按照国有企业负责人“意愿”出示审计意见的会计师事务所，国有企业会不配合会计师事务所审计工作，拖欠审计费用。这些都会造成相当多的会计师事务所对披露国有企业违法违纪问题无积极性，甚至还会与被审计单位合谋掩盖其问题，出具严重失真的财务审计报告。

三、加强国有企业财务监管的措施

（一）明确各类国有企业财务监管目标，科学制定绩效评价指标

国有企业涉及各行各业，针对这种监管对象繁多，跨度领域大的现状，只能进行分类监管。根据企业所处的行业竞争和提供的产品类型进行分类：第一类是经济效益目标型国有企业。他们所处的行业基本上是自由竞争型市场，提供的是私人产品，应该以追求经济效益、促进国有资产增值作为财务监管的目标，可以建立一套综合指标评价体系，包括偿债能力、营运能力、获利能力和发展能力等内容，以此来全面评价国有企业领导人的经营业绩，避免单纯依靠利润指标带来的负面作用；第二类是社会效益目标型国有企业。他们所处的行业基本上是进入门槛高、垄断性强的市场，提供的是公共产品，应该以追求社会效益、保证国有资产保值作为财务监管的目标，可以建立一套涵盖提供产品服务能力、产品服务满意度、资产运营效率和发展能力的综合指标评价体系，凭借这类指标体系全面评估国有企业领导人经营业绩；第三类是综合目标型国有企业。他们所处的行业基本上是半垄断型市场，提供半公共产品，应该把追求经济效应和社会效应结合起来作为财务监管目标，可以建立一套涵盖企业偿债能力、营运能力、获利能力、发展能力、提供产品服务能力和产品服务满意度的综合指标评价体系，相对于前面两者而言，标准要适当降低［8］。

（二）提高监管能力，实施国有企业全流程财务监管

1.完善事前财务监督。事前财务监督主要是建立各种财务监管制度，做到制度管事、流程管理，有法可依。主要包括国有企业全面预算管理制度、重大经营决策事项审批制度、专项资金管理制度、物资采购制度和经营管理费用审批制度等。国有企业要按时编制经营预算，提高预算编制的准确性。重大经营事项要符合决策流程，提前上报审批，大额资金支出要手续完备，审批程序正确。要充分利用互联网和人工智能技术，建立电子监管平台，通过网络及时传递财务监管信息，规范监管流程，提高监管效率［9］。

2.筑牢事中财务监督。成立国有企业监事会并向国有企业派驻专职监事，加强对企业重大经营活动决策的及时监督。增加独立董事数量和独立性，对国有企业重大经营活动和财务报表进行监督，发挥党委纪委在财务监督中的作用，让纪检监察监督与财会监督相互融合。建立监管企业日常财务信息系统，对企业财务信息及时收集和分析，确保国有资产安全运行、保值增值。

3.落实事后财务监督。事后财务监督主要是对国有企业经营管理者进行业绩考核和稽查审计。根据国有企业不同的经营目标分类考核，制定不同的业绩考核办法，尽量做到可量化，具备可操作性。对社会目标型的国有企业应强调社会效应最大化，通过社会满意度调查等形式来评估。经济目标型的企业应强调经济效益最大化，通过利润等形式来评估。严格审计稽查制度，全面开展经济责任审计，对国有企业负责人做到审计全覆盖。把审计结论和经营业绩考核结果与企业负责人薪酬水平、职务升降任免直接挂钩，形成较强的激励约束机制［10］。

（三）加大财务总监的职责权限，提高国有企业内部财务监督能力

国有企业财产出资者和经营管理者之间存在委托代理关系中，经营者亲身参与企业的经营活动，掌握企业经营信息，而国有企业财产出资者并没有亲身参与企业经营管理，掌握的信息不及时、不全面、不仔细，导致产生委托代理风险。一些经营者出于私利，通过“内部人控制”方式来损害国有企业财产出资人利益，以谋取私利。因此，国有企业内部财务监督非常重要，能够有效防范国有企业财产出资者和经营管理者之间委托代理风险发生。但在实际运作中监督功能往往弱化，原因是财会人员的独立性不够，其人事关系和经济利益都隶属于国有企业，导致他们无法独立开展会计监督工作。要加强国有企业内部财务监督职能能力，就必须健全国有企业财务总监委派制度，赋予财务总监更大权限和增强财务总监的独立性。委派财务总监不仅仅是国有企业财务部门负责人，更是国有企业高层领导，代表国有企业财产出资人监督国有企业资产经营和财务状况。国有企业财务总监隶属于国有资产管理委员会或者上级国有投资公司，人事关系和经济利益独立于监督的国有企业［11］。财务总监参与国有企业的经营管理，对国有企业财务人员的任免、升迁和奖惩有一票否决权，主管会计核算与监督，及时掌握国有企业经济活动，全面监管国有企业经营管理者的行为；由于国有企业给国有资产管理委员会或上级国有投资公司披露的信息具有滞后性的特点，而财务总监在审核企业经营活动原始凭证时，可以及时发现不合理或不合规的费用，并予以拒绝办理该项会计业务，由事后控制转变为事前控制。财务总监还可以随时就发现的重大问题向国有资产管理委员会或上级国有投资企业汇报，便于他们及时采取解决对策，制止不当的经营行为，预防重大失误产生和控制损失进一步扩大［12］。

（四）完善国有企业法人治理结构

完善国有企业法人治理结构，要从规范股东会、董事会、监事会、经营管理层之间的权力和责任入手。

首先完善董事会机构，促进董事会内部结构合理。由于国有企业改制是以国有资本为主体，虽然引入许多外部投资者，但所占股份比重依然较低，造成国有股“一股独大”的现象，权力过于集中在少数人手中，也就出现企业负责人“一言堂”的问题。所以要尽量引入更多的董事，特别是外部独立董事，从企业外部聘任优秀的高层管理人员、财务、金融和法律方面的专家，参与董事会决策，同时规定董事会成员一人一票，少数服从多数，从而保证董事会决策的公正性和科学性；要建立权责利对等的分工机制，董事会成员和经理人员不能进入监事会，董事会和经理层不能由监事会成员担任，以确保决策权、监督权和执行权的相互独立，权责利明确［13］。

其次要强化监事会职能，增加企业监事成员的构成。企业监事会成员除职工代表担任监事外，国有资产管理委员会还可以从企业外部委派人员担任，保证监事会的独立性和公正性。另外，将纪委监察职能与监事会相融合，提高监事会的权威性［14］。由于监事会成员由企业员工担任，同时又受到企业的管理，造成不敢监督或监督效果并不理想，可以将他们的工资待遇由国有企业管理变成国有资产管理委员会管理，这样就可以解决其后顾之忧；建立监事会履职流程制度，监事会重点对企业重大经营决策和执行情况进行监督，重点对企业全面预算编制与执行情况进行检查，重点对董事和高级管理人员的履职情况进行评价。

最后要健全经理层机构。一是经理人员必须由董事会选举和选拔聘任。二是董事会与总经理是一种委托代理关系，经理层的职能是履行股东大会和董事会的决议，经理层有日常经营管理活动的决策权同时可以参与董事会并发表意见［15］。总经理负责主持全面工作和负责部分日常经营业务，副总经理分管部分日常经营业务，他们之间是领导与被领导的关系，应树立总经理在经营管理活动中的权威地位。三是建立经理层激励约束机制和选拔聘任机制。公司经理层的报酬应由董事会决定，期初制定经理层业绩考核目标，与公司经营业绩挂钩，经董事会批准执行。对不能按期按量完成业绩考核指标的，应酌情扣减其目标绩效甚至不再聘任。董事会负责考核经理层的业绩完成情况，避免产生“内部人控制”现象，把考核权与经营权分开。

（五）加强社会监督，提高国有企业财务监管效果

会计师事务所是国有企业财务社会监督的重要主体，它独立公正对国有企业的会计信息真实性进行核查，经营管理行为合规性进行评价，财务状况和经济成果进行鉴证，从而维护出资人的权益。为提高会计师事务所社会监督效果，必须全流程进行监管［16］。首先是建立严格的入库准入制度。根据会计师事务所的信用水平、资质等级和业务范畴，建立和完善会计师事务所备选库。国有资产管理委员会或国有企业投资公司主导，采取招投标或摇号方式随机对库中的会计师事务所和被审计的国有企业配对；其次是在审计过程中建立双向沟通机制。国有资产管理委员会或国有投资公司既要听取会计师事务所的工作报告也要了解被审计国有企业自身的困难，促进双方协同合作，不断提高审计质量；再次是对会计师事务所出具的国有企业审计报告再聘请其他会计师事务所进行再评估，建立奖惩制度，对在评估中发现问题的会计师事务所进行通报、淘汰甚至进行法律诉讼追究其责任；最后是严格把控审计费用付费关口。会计师事务所的审计费用由国有资产管理委员会或国有投资公司设立专户，向各国有企业统一收取集中管理，按照市场价格确定审计费用，根据审计业务开展进度分期付款。

综上所述，国有企业要想提高财务监管效果，实现高质量发展，就要从国有企业财务监管现状出发，分析国有资产管理委员会、国有企业和第三方财务三个财务监管主体存在的问题，不断优化和完善相关措施，避免国有资产管理委托代理风险，实现国有资产保值增值。