“县管校聘”政策：执行困境与优化路径

贾文静

(云南师范大学 历史与行政学院，云南 昆明 650500)

2014年，教育部联合财政部、人事部在共同发布的《关于推进县(区)内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》中，首次提出全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革，旨在盘活区域内教师资源，优化师资配置，进而实现义务教育均衡发展。2015年，国务院办公厅印发《乡村教师支持计划(2015—2020年)，再次强调“县管校聘”这一改革。2020年，《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中明确指出：“加强乡村教师队伍建设，全面推行义务教育阶段教师‘县管校聘’，有计划安排县城学校教师到乡村支教”。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出：统筹教师编制配置和跨区调整，推进义务教育教师“县管校聘”管理改革。教育部于2015年、2017年在全国分别挑选了19个、30个“县管校聘”管理改革示范区，进行试点。系列文件的出台及示范区的先后设立，足以说明国家对这一政策的重视程度。可以说，“县管校聘”管理改革是当前及今后一段时间里党和国家在基础教育领域内重点推行的一项举措。“县管校聘”为县域统筹配置师资提供了制度保障，但在实施过程中却遭遇诸多困境。本文基于实地调研，同时对政策文本进行探究，就“县管校聘”政策改革的重要意义和在执行中的制约因素作了分析，并就如何调试进行了描述。

一、“县管校聘”政策改革的应然价值

教师是学校的第一资源，直接影响教学质量好坏。教师的合理流动有利于我国教育事业健康、持续、均衡、公平发展。改革开放以来，有关教师流动的政策在不断制定、修订和完善中。2014年出台的“县管校聘”政策，就是根据当前我国社会经济发展需要和教师个人发展需求，按照公正、公平、合理的竞聘程序，让教师在更适合自己的岗位上，“各美其美，美美与共”，最大程度发挥自己的个人价值，充分发挥教师的能量辐射，实现区域内教育质量的提升和教育的公平发展。这一政策对于当前教师的合理流动具有重要意义。

(一)促进义务教育公平，实现教育均衡发展

受长期以来城乡二元结构影响，加上目前教育发展不均衡的严酷现实，作为公共产品的义务教育供给在区域内、校际间差距甚大，这在一定程度上制约着义务教育的优质、均衡发展和教育公平的实现，且严重背离义务教育的“公共产品”这一属性。教师是一所学校的能动资源，是影响一所学校教育水平的重要影响因素，合理适度的教师流动能在一定程度上减少“以城市为中心”“精英教育”所造成的不良影响。“县管校聘”这一政策旨在通过教师的有序流动，优化城乡间、校际间优质资源的均衡配置，实现县域内义务教育的一体化发展，使得义务教育保持其公共性，成为真正意义上的“公共产品”。

(二)优化区域师资结构，激发学校办学活力

受教师管理体制的影响，学校在教师的任免、选拔和使用上往往处于被动状态。即使有关政策相继出台，但形式化倾向严重。学校对不利于学校发展和不符合本校师资结构的教师调配，往往没有充分的话语权和选择权。长此以往，学校的组织架构严重失调，难以构建并保持良好的竞争关系，同时这种僵化的管理模式，会进一步影响学校的管理效率，使得学校缺乏活力。库克的创造力曲线和卡兹的组织寿命学说表明，组织内人员的适度流动可以提高组织效率，并可以保持人员的积极性和创造力。因此，教师的流动，不仅可以开阔教师的教学思路，激发教师的创新能力，还能不断增进学校的生机和活力。只有保持师资队伍的适度流动，学校才能不断地吐旧纳新，调整结构，使得教师和学校良性循环，稳健发展。“县管校聘”是教育管理制度的重大改革，它是在以县为主的管理体制下，更大程度地给予学校人事管理自主权，打破教师职业“铁饭碗”这一状态，采用企业“能者上、庸者下”的用人方式，激发教师积极工作的动力和热情，为教师的成长、学习、沟通和交流提供平台，促使教师队伍的新陈代谢，不断地和外界进行交流，互通有无，使得学校和教师保持永久活力，促进区域教师的科学流动，形成良性循环，加强教师资源配置的实效性。

(三)促进教师个人发展，实现教师个人价值

就我国教师队伍的实际情况看，尤其对于一些偏远地区而言，老教师占比大，且在编不在岗的问题突出，这种教师结构不仅不利于学校的发展，还容易影响年轻教师的工作热情和斗志。长期以来，我国施行“校管校用”的教师管理制度，教师流动多为一种“人走关系留”的柔性交流，教师流动期间仍由流出学校进行管理，教师对原学校的归属感和依赖感较强，在流入学校难免会产生“局外人”的感觉，难以全身心地投入到流入校的教学工作中。长此以往，不仅严重挫伤其工作积极性，职业怠倦也愈发明显。“县管校聘”这一教师管理制度的改革，通过构建“能进能出”“能上能下”的竞争上岗机制，冲击了教师长期以来唯稳的职业追求，倒逼教师不断更新自己的教学理念、提升自己的教学技能，在流动中找到更适合自己的岗位，在更适合自己的岗位上人尽其才，充分发挥优秀教师、骨干教师的辐射作用，实现自我价值。

(四)促成小康社会构建，助力乡村振兴实现

“教育是人民的教育，国家的教育”。就是说，教育承担着国家和人民赋予的使命和责任，要始终以国家和人民的利益为出发点和最终落脚点。教育事业的蓬勃发展关乎国计民生，是促进社会资源整合、提高人民生活水平的有效途径和方式。“县管校聘”这一政策就是在当前乡村振兴战略背景下，以政策、制度、文件等形式，明确教育所肩负的历史使命和时代重任，明确教师在社会主义现代化建设中该有的大局意识和服务意识。通过教师的有序流动达到资源的重新配置，缩小城乡差距，提升农村教育质量和水平，为乡村振兴和社会主义事业的发展提供人才支撑，并且在一定程度上解决“择校热”“精英学校”“学区房”等现实问题。

二、“县管校聘”政策的执行困境

“县管校聘”政策的核心目标是通过教师的流动给乡村学校和薄弱学校输入优秀师资，使得区域内优质教育资源得以均衡配置，进而促进区域内的教育均衡发展，实现教育公平，促进乡村建设和振兴。尽管国家层面予以高度重视，但是在执行过程中仍然存在诸多矛盾和问题，致使实施效果大打折扣。

(一)教师个人功利性明显，消极对待交流

从表面上看，教师流动是教师以及和教师有关的物质、资金等方面的流动，实则是一种基于人的、教师个体的流动和管理。为此，国家层面出台相应的政策和制度，应确保教师流动中的物质保障。但实际操作中各种补贴杯水车薪，难以弥补交流带来的成本。亚当斯密提出的“理性经济人”表明，凡是人都具有自利性，且人的决策是理性的。教师也不例外，所谓“人之熙熙，皆为利趋；人之攘攘，皆为利往”。教师的利益观在教师的流动中发挥着十分重要的作用。

有教师直接表示“我是不打算去农村工作的。”问其原因，对方直接坦言道“我已经有两个小孩儿了，都即将上初中和小学了，这个时候正是他们的上学的关键时期，我必须留在身边照顾他们；而且农村那么远，来回的时间成本，两个小孩儿和我都负担不起。相比于流动的风险和成本，我还是觉得稳定些比较好，万一出去了调不回来怎么办。”并且表示自己对于职称以及升迁并不看中。据了解，有这一想法的教师并非单例，大多数的已婚女性教师都会受到个人年龄、专业特点、职称、价值观、工作压力、父母赡养、子女教育、家庭成本以及职业稳定性等众多因素影响。他们需要花费大量的时间与精力照顾家庭，对于自身发展和提升的欲望较弱，流动意愿并不强烈。除此以外，部分愿意流动的农村教师物欲倾向严重，受当前“重点学校”“名牌学校”的光环效应影响，“向上流动”的心理迫切，在“县管校聘”中，更愿意去物质条件更优渥的优质学校、城区学校，优秀教师、骨干教师即在这些学校扎堆，“马太效应”明显。这些均与政策制定初衷背道而驰，致使城乡教育发展更不平衡，校际差距也被进一步拉大。

(二)缺乏相应政策依据，竞聘程序有失公允

史密斯模型中指出，本身科学、明确、清晰的理想化政策是该项政策能否有效执行的前提。但查阅相关文献和政策发现，有关“县管校聘”这一政策的描述基本都是零散地出现在一些文件之中，并没有形成有关这一政策的完整文本表述。也就是说，各地政府在进行政策制定的时候没有统一的依据和标准可参照，使得政策执行之初即存在目标模糊、指向不明确等问题。不仅如此，囿于我国自上而下的政策制定模式，相关部门在政策制定的时候，一般不会广泛征集教师群体意见，且在执行过程中，单纯追求“流动率”，使得政策失真、“自愿”变“强制”等问题突出，教师的抵触心理加大，甚至激化矛盾，引发教师们对这一政策的反感，流动教师的能量发挥也无从谈起。

教育行政部门虽然借鉴企业“能者上、庸者下”的用人原则，但是从所采用的竞聘程序来看，缺乏一定的科学性、客观性。例如，只由少部分校领导组成的评聘小组缺乏民主参与，所得出的评聘结果有一定的片面性和主观性。不仅如此，各派出学校“校本位”心理严重，出于自身学校的利益考虑，流出校方一般不会派出专业素质水平高的优秀教师，“末位淘汰制”成为这一政策中流动教师的主流心理。

(三)管理部门各自为政，改革难以协调推进

“县管校聘”是一项系统性的工程，其有效实施必须由教育主管部门、组织部门、财政部门、人事部门等全力配合、相互支持。但通过调研发现：相关部门各自为政、协调难度大。在和某教育局相关工作人员的访谈中得知“我们县的教育行政主管部门在当地的行政组织结构中，权力是小之又小，并没有人事调动的实权。其实在刚看到这一政策时候，我们工作人员也是满心期许，但在实际的操作中却卡在了第一步，就单组织一次相关部门会议，讨论制定具体措施，就搞得大家心力交瘁。各部门相关负责人会有各种理由不来参会，调研也就根本无从谈起。再好的政策到了我们这儿，大家也都是避难就简，走走过场、喊喊口号罢了。”“县管校聘”政策是一项牵扯到多方利益的人事改革，势必会影响各利益方的相关利益，可以说是牵一发而动全身。但是，教育行政主管部门个政府组织架构中的弱势地位是不可否认的。在这一牵涉面甚广的政策改革中，若没有完善、科学的的制度依据和牵头组织及领导的积极配合与支持，并赋予相关部门实权，做好整体规划，是很难取得实效的。如此一来，再好的政策在实际执行中也就不免出现消极执行、功利执行、选择性执行了。这不仅会严重挫伤相关工作人员的改革积极性，还会使得政策无法达到预期效果。

(四)城乡差距大，教师交流存在现实挑战

城乡之间、学校之间，基于历史、现实原因等诸多因素，在基础设施、资源配置、交通和工作环境等诸多方面差距较大。城市和优质学校的各种资源相较农村地区和薄弱学校优越许多。在农村，即使是标准化的学校建筑、设施等资源配备都难以达到要求。除此以外，“城乡有别”“城优乡劣”的思维方式根深蒂固，流向城市意味着“向上流动”“镀金”，反之，则是“向下流动”“下放”。更有甚者，由于某些社会舆论的偏颇，这一政策的弊端被夸大，批评之声不绝于耳，会让大家有一种前往农村地区的教师是为了接受惩罚才去的。因此，在农村基础设施落后、保障工作不到位及文化心理等多因素的综合影响和驱使下，教师更愿意去硬件设施更好的地区和学校进行交流学习，而不愿到乡村学校去“受苦”。再加上一些教师“向上流动”的心理迫切，教师的交流意愿和目的地选择均朝向生活发展水平更高、基础设施条件更完善的区域，而与政策初衷相背离。[1]

三、“县管校聘”政策的优化路径

要采取有效措施，鼓励骨干、优秀教师积极主动参与流动，就要充分考虑教师的“经济人”属性，重视政策的顶层设计，优化政策供给，落实教师流动的相关配套措施；提高教师待遇，改善乡村教师的教学环境。着力改变教育“不平衡不充分”的发展现状，逐步缩小城乡教育资源差距，破除城乡二元结构，用优质教育为乡村振兴和社会主义现代化建设注入更多发展动能。

(一)完善保障机制，强化教师待遇

县级政府与教育行政部门要深入开展调研，充分了解流动教师的家庭条件、老人赡养、子女教育等实际问题和困难，贯彻落实交流教师在生活、住宿、交通等方面的优惠政策。在政策实施之前，通过材料发放、政策宣讲、组织交流、人员培训等多种途径让教师获悉政策内容，充分认识该政策在实现教育公平和社会公平中的重要价值和意义。[2]增加“县管校聘”的经费保障，提高农村学校教师的工资待遇，拓宽农村教师的发展空间，消除流动学校间教师的工资差异，发放农村教师补贴，增发流动教师的交通费、住房补贴、生活补贴等，使得农村教师的收入高于城市教师。设立国家和省级层面的政策改革专用资金，提振锐意改革地区的信心，营造良好的经济支撑环境，解除他们的后顾之忧。另外，通过讲座、学习等方式，帮助教师树立正确的育人价值观，以习近平总书记提出的“四有”教师为标准，鼓励教师真心投入到我国教育事业中去，为教育为人民为国家做贡献。

(二)优化政策供给，保证评聘公平

从国家层面来看，进一步明确改革目标，借鉴成功试点地区的经验和创新举措，尽快出台有关“县管校聘”政策的系统指导文件，制定全面且详尽的政策，为教师的有序流动从源头上保驾护航，使得地方层面在制定相关政策的时候有章可循；从地方层面来看，以国家出台的相关文件为依据，成立专门的调研小组，立足现实，以实际问题为导向，制定适合本地区发展的政策。县级和校级要做到“一县一案”“一校一策”，确保实施进程中的的可操作性。根据史密斯的政策执行模式，完善的政策供给只是第一步，强有力的政策环境支撑才能让政策落到实处。学校作为政策执行的重要组织，在“一校一策”的政策制定中，应充分发扬民主精神，建立“多方参与、科学全面”的教师考核评聘方式；[3]鼓励教师在政策制定中积极参与和发声，提升政策制定的民主性，增强教师的主体意识；在考核评价环节中，对不同岗位要有不同的绩效评价指标和考评办法，突出教师能力水平、工作绩效、岗位职责及要求的匹配度，坚持“公平评聘，择优上岗”的用人原则，采用质化+量化的竞聘考核方式，鼓励教师积极采用合理的方式参与评聘，对评聘过程进行监督，共同构建合理、透明、公正的考核机制。除此以外，明确校长聘用权力和政府部门管理权力的界限，注重校长权利的运用和监督，培养学校领导的大局意识，突破狭隘的“校本位”思想，并致力于校长领导能力、管理能力、政策领悟能力和执行能力的提升，为教师流动营造一个民主、和谐的氛围。

(三)优化组织架构，明确责任边界

“县管校聘”改革改变了原有的人事管理体制，牵涉面甚广，涉及到多部门、多利益主体之间的权利和资源配置问题。虽然政策文本明确了教育部门的指导和协调主体地位，但在其他部门也都有各自分工的情况下，若再没有强有力的政策和制度支撑，单靠教育部门很难协调各平级单位的力量。因此，建议在党委的牵头下，组建“县管校聘”的专门负责领导小组，树立教育均衡发展的理念，提高政治站位，牢固树立“一盘棋”思想，抓好顶层设计；建立以党委、政府为牵头的组织架构，合理设置时间节点；各部门上下齐心，勇于担当，建立沟通协调机制，明确分工，划清职责。由教育行政部门把握改革的大方向，在坚持实地调研的基础上，同编办、财政、人社等部门综合协调，通力配合，制定适宜于本地的改革方案，有序推进政策的顺利实施，并且将相关的实权赋予相关部门，并确保这些权力落到实处。

(四)结合乡村振兴战略，提升乡村学校吸引力

“一名优秀的教师，他们不应该挑选自己所教授的群体，但是他们有选择自己教学环境的权利。”在致力于提倡和培养教师的崇高理想信念之时，也应该考虑到教师本身是“社会人”这一层面。2021年出台的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》明确了教育在服务乡村、建设乡村中所承担的责任，同时也对教师的物质保障方面做了明确指示。基于此，并结合乡村振兴战略的实施，提升公共产品服务水平、改善农村基础设施、推进城乡基础设施互联互通，为教师在乡村长期任教和生活营造良好的学校周边环境，增加教师长期任教的自信心；同时，推崇尊师重教的社会风尚，让教师感受到这一职业应有的承认感、尊重感和自豪感，提高教师的社会地位，稳住和吸引优秀人才在乡村学校从教[4]。除此以外，校长在治学管校中，应给予教师足够的情感信任和精神支持，认可教师的能力和智慧，构建人性化的管理氛围，以此来提升教师对学校的依恋感和归属感。还可以利用媒体、舆论的优势，激发教师的乡土责任感与表达权，以舆论为引导，关注教师群体，呈现出最真实、积极的形象，成为社会大众支持与赞赏的职业，让教师成为乡村振兴的重要助推力。[5]总之，致力于乡村经济、乡村产业的发展，为教师的有序流动构建一个相互媲美、不相伯仲的城乡发展格局。

“县管校聘”政策通过对县域内中小学教师进行统筹调配和管理，打破了原有人才流动壁垒，为促进优质教师资源的合理配置和实现区域内教育均衡发展寻到了破解之路，是推进义务阶段教育均衡发展、实现教育公平且高质量发展的必由之路。但“县管校聘”改革是一项牵涉多部门、多利益主体的系统性改革，需要各级党委、教育行政主管部门以及其他相关部门在政策实施进程中不断总结经验，完善政策体系，优化制度，为优质教师资源的流动保驾护航，进而达到盘活教师资源的目的，落实全面深化教育管理体制改革，推进教育资源均衡发展，实现教育事业又好又快发展的目的。