非均衡治理视角下乡村文旅产业振兴：价值、困境与思路

何柳仪，丁 文

(云南师范大学 历史与行政学院，云南 昆明 650500)

党的十九届五中全会提出，将“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”作为“十四五”时期我国经济社会发展的重要任务之一，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接[1]。乡村振兴作为一项重要发展战略，在我国广大农村地区不断推进。随着全国脱贫攻坚战取得全面胜利，如何更好地将脱贫攻坚成果与乡村振兴有效结合起来，已成为一个重要研究热点。2022年中央一号文件提出，要全面推进乡村振兴重点工作，推动乡村振兴取得新进展[2]，标志着乡村振兴战略进入新的发展阶段。而当前效率低下、空心化、人才流失等已成为乡村文旅产业转型发展中亟待解决的根深蒂固难题。习近平总书记曾强调：“乡村振兴，既要塑形，也要铸魂”。因此，如何因需制宜利用乡村地区的文化资源禀赋进行振兴，并寻求一种新的治理模式来解决当前乡村文旅发展问题是当代一项重大的实践命题。

当前学术界对于乡村振兴研究成果相对较丰富，主要聚焦于乡村振兴的理论精神的阐释、实现路径以及模式选择。韩长赋通过认真研读党的十九大精神对乡村振兴战略实施的必要性、总体要求、目标内容做了具体阐述[3]。在具体的实现路径上，提出了融合一二三产业发展[4]、构建“人—技术—乡村”逻辑的技术路径[5]、实现乡村文化振兴的结构转型[6]、建立乡村人才振兴的治理体系[7]、通过建立城乡要素自由流动的市场机制、完善农民地权和推动乡村自组织化等措施破除阻碍乡村发展的体制机制[8]等治理策略。在乡村振兴模式选择上，主要聚焦于特色产业、人才以及龙头企业等主体，形成了多元化的新发展路径，主要有“生态+”“文化+”“旅游+”“互联网+”“金融+”产业等五大实践模式[9]。经过对乡村振兴相关文献的梳理，发现当前学术界在研究角度上，多以文献分析、对比分析以及案例分析等定性研究方法为主，在定量研究上，多侧重于乡村振兴战略目标的实施，对具体指标体系的探索相对较少，且尚未建成统一的指标衡量指数。在研究内容上，缺乏对乡村振兴严谨的内在逻辑阐述，提出的治理路径相对零散，对乡村振兴的研究缺乏整体性思维。因此，本文尝试从非均衡治理角度出发，基于滇西S民族村寨的案例分析，探索乡村发展新思路，探讨多元主体之间的关系，整合乡村有效资源，构建文旅融合振兴乡村的多元路径，为全面推进乡村振兴进一步发展提供新思路。

一、非均衡理论：理论视角与分析框架

非均衡治理理论的具体内涵是：在执政党/领导者的正确领导下，借助多元主客体的合力、运用先进的治理技术在实体空间和虚拟空间中因需制宜地实施非均衡治理政策，打破由“执政党/领导者—政府—市场—社会”金字塔型结构生成“低水平非均衡锁定”，基于“非均衡—均衡”动态生成将非均衡程度控制在一定范围内的“高水平非均衡”状态[10]。一方面在依托非均衡发展战略获得优惠政策以及资金倾斜，助力区域与主体率先提高治理水平，但在区域资源分布不均衡的情况下，不同地区的政府与企业在领导力、决策水平、组织能力等方面均存在一定的差异，因此催生不同区域与主体之间的非均衡状态，也拉大了区域间的发展距离。但从宏观角度看来即运用非均衡治理提高了总体的治理水平。这一阶段的非均衡治理过度强调以效率至上的工具理性，以政府权力为主导的治理模式，价值理性趋于边缘化。另一方面在改善整体治理水平后，倾斜性政策助力后发区域完成内部治理水平的提升，减少区域与治理主体之间的非均衡，并进一步改善整体治理环境。现阶段的非均衡治理不仅注重效率，而且更重要的是体现出了内在的人文关怀与精神价值。在推进乡村振兴发展过程中，现阶段应该从以工具理性为主转向价值理性与工具理性的相互耦合，为乡村振兴的非均衡治理的实现奠定基础。

基于上述非均衡理论视角，可从不同角度来分析其发展路径，从宏观层面来看，非均衡治理是一种普遍存在的状态，提升治理水平须打破“低水平非均衡锁定”。中观层面是通过打破由“执政党/领导者—政府—市场—社会”这一金字塔型的结构生成的“低水平非均衡锁定”状态，从而不断制造非均衡以提升整体的治理水平，即基于逆向非均衡政策解决原本存在于治理过程中的明显非均衡问题。具体而言，在微观治理机制上主要通过以下途径：1.调适非均衡的多元主体治理；2.强化整合程度，提升系统性；3.治理过程中做到因需制宜；4.重视推进数字治理进程；5.保障治理体系的稳定运行[11]。

二、非均衡理论助力乡村文旅振兴的价值意蕴

基于非均衡治理打破“低水平非均衡锁定”状态，提升区域治理水平，坐落于云南省普洱市澜沧县东南部的S村是一个典型的拉祜族村落，为了促进S村文化旅游模式顺应时代发展，创建了“党支部+公司+农户”“精准帮扶”“能人带户”与“政府扶持”的多主体参与治理乡村文化旅游模式，即以振兴乡村文化旅游，实现公共利益为最终目的。通过多元主体治理组织，据不同治理内容进行组合分配并形成统一的运行系统，强化多元主体间的强弱联结。这一治理极大地优化了乡村文旅治理秩序，具体情况呈现于：

(一)党支部+公司+农户：运行“执政党—政府—市场—社会”金字塔型治理结构

党委与政府的有效领导在S村发展过程中发挥着重要作用，在党领导下的非均衡型治理，不仅可以对政府、市场、社会、民众等治理主体进行组合与安排，还可以进入其他主体的治理过程，与不同的治理主体存在明显的非均衡状。在政府部门的支持引导下成立了快乐拉祜演艺公司，并创建了“党支部+公司+农户”的运作模式，而运行机制由党支部、公司和村民三方代表共同商讨决定。党支部积极建立支部与公司“双向交叉跨岗”制度，村民为公司正常运作提供必要的生产资料，公司负责统筹运作、市场营销、安排演出任务、人员的专业培训等。同时鼓励全村108户村民以入股、共同收益的形式入股演艺公司，充分发挥村民自身优势，并调动村民的创造性制定发展规划、参与运营等环节，促进其他主体治理能力的提升。

(二)精准帮扶：治理过程中做到因需制宜

政府部门通过因需制宜、整合分散的民族文化资源，制定精准帮扶计划。首先依托拉祜族浓郁民族风情，充分挖掘文化内涵，突出民族特色，对六要素“食、住、行、游、购、娱”的旅游产品进行重新定义与包装。其次对乡村文旅旅游整体经营制定精准计划，充分利用自然与人文资源开展广泛的体验、游览和参与式旅游活动，拓展旅游活动广度与深度，促进乡村文化旅游产业发展和其他产业深度融合，最后对传承民族文化和生态环境建设提供有针对性地指导。

(三)政府扶持、能人+传帮带：调适非均衡的多元主体治理

通过政府扶持，能人传帮带的形式，调适多元治理主体的非均衡状态，一方面，当地政府部门为了吸引社会投资制定了相关的财政机制，通过给予财政优惠政策，并对社会资本经营的乡村旅游项目给予适当的减税政策，支持、鼓励和促进社会资金参与发展；其次是鼓励民间资本与农村农民合作，成立农村文化旅游合作社，共同开发民宿、特色餐饮、休闲体育、休闲康养等新型乡村旅游业态，提高农民经营能力，增加农民收入；最后，利用资金的强大联动性，吸引社会资本下乡，共同设立乡村旅游发展基金，为乡村旅游的可持续发展奠定基础。另一方面，以能人+传帮带形成“头雁领飞，群雁齐随”模式。S村重点培养文化传承领头人，通过“能人+传帮带”引导其他村民参加文艺演出，培训专业接待礼仪等活动。建立党员联系制度，即艺术团队中的每个党员为文艺爱好者手把手传授手艺，通过“党群互助”的方式，强带弱、师傅带徒弟，形成了“文艺队党员+群众”模式。

三、乡村文旅产业的实践困境：基于滇西S村的现实考察

随着中央一号文件《全面推进乡村振兴重点工作的意见》的发布，将乡村振兴进一步提上了发展日程。这也意味着新时代的乡村振兴建设在国家政策导向下，各区域间的政策方向将在不同发展阶段受到不同程度的倾斜，政策环境出现明显的非均衡现象。那么在政策环境非均衡状态下像资源型S村该如何在新形势、新背景下充分运用现有资源有效治理区域非均衡，进而推进乡村振兴的可持续发展。S村文旅产业崛起之路对区域非均衡治理的内在诉求主要体现在以下三方面：

第一，基于宏观环境下的经济高速发展时代和区域内部资源的低水平锁定，公共服务供给速度通常低于现代化速度，出现与新经济环境的非均衡状态。随着市场力量的日益成熟和区域经济自治性的强化，S村作为国家级重点贫困地区，在治理贫困过程中一直都是政府重点关注对象，乡政府将扶贫资金分配至贫困村，由于缺乏监督机制和非均衡的利益驱动、融资渠道单一、生产水平有限、缺乏产业发展基础导致S村在长期的基础建设治理体系中的某些治理主体能力仍然具有明显的缺陷，未能与高速度发展时代下的新环境相适应。即基础设施建设速度并未及时跟进，高速发展时代来临催生出明显宏观环境下的非均衡状态，因此形成一种闭环状态：旧的基础建设治理体系-现代化建设环境。这一状态本身及内部凸显出诸多矛盾，体现明显的非均衡状态。如目前S村只有两条道路可进入，一条为运送甘蔗的弹石路，另一条为柏油路。在雨季时弹石路路面情况较差，路面非常泥泞，其他配套设施发展极其滞后，给村民及外来人员造成极大的不便。如安于现状的惯性思维使某些治理主体认为无需改变这一现状，意识到革新重要性的人则认为有必要运用现代化方式推进S村基础建设发展，在日新月异的高速发展时代催生明显的非均衡状态。基础设施治理体系需要借助先进的数字治理方式、方法，以不断适应数字发展时代的新环境。S村治理主体在面对数字时代时尚未做到这一点，以至于在治理过程中出现明显非均衡问题。

第二，基于内生性资源存在低水平非均衡现状。在S村，当地的乡镇政府作为扶贫治理主体掌握着绝对的话语权，村民不仅缺乏自我脱贫的能力，也无法选择以何种方式脱贫致富，使得村民对外部产生了较强的依赖性。作为脱贫地区，S村在数字时代环境下的内生性资源有着明显的非均衡特征，一些已脱贫地区在政策推动下顺利进入数字时代，但其数字素质并未获得显著提升，而像资源型S村庄尚未从脱贫时代进入数字时代，尚未真正接触现代化，原有的内生资源在长期形成的保守思维现状，致使其难以适应高速发展下的新环境，依然以惯性行动应对新环境变化，这两类内生资源都出现了低水平的非均衡状态。从本质上看，这种非均衡状态归因于内生资源存在“惯性”，难以自我革新适应新环境。

第三，基于微观层面的数字经济现代化在经济领域催生需求与供给之间的非均衡状态。随着新一代信息技术的变革与大数据时代的到来，已经成为乡村传统发展模式变革的重要契机。在S村推进数字治理过程中存在明显的数字鸿沟，尽管我国文旅产业振兴过程中带动了诸多的附加产业崛起，但目前所推广的文旅振兴模式带着严重的同质性，区域资源尚未真正做到因需制宜。S村在以特色拉祜族文化演艺旅游产品为主成功获得广大国内客源市场，但也存在着旅游产品结构单一、产业附加价值低等明显的资源供给问题。而在进入数字经济时代后，数字平台建设则成为了经济发展的引擎动力，但于S村的老年人和外出务工者的游离，村民接受新事物能力较差，使得乡村的数字建设尚未完全融入到村庄的实际运营进程中，与宏观环境下数字乡村建设的市场需求存在着巨大的差距，在经济领域催生需求与供给之间的非均衡状态，难以有效促进S村进入数字经济时代。

四、非均衡理论视角下的乡村文旅产业推进思路

创建S民族村寨非均衡治理模式，因需制宜引入多元参与治理主体进行融合，强调各主体间的相互交流与合作，有效缓解各种明显非均衡状态，实现S民族村寨公共服务、内生力、数字经济的建设。

(一)强化基础设施建设，降低振兴现状与期望的非均衡程度

多元主体参与乡村建设，形成“政府+村集体+社会团体”治理模式，降低振兴现状与期望的非均衡程度。首先，乡村基础设施治理是一项涉及多元主客体的系统工程，在治理过程中切实树立和实践非均衡治理理念，因需制宜全面推进非均衡治理进程。其次，以政府为主导的多元治理方案，调适非均衡的多元主体治理，为S村旅游的发展提供了科学合理的引导，并带领村民、当地企业与社会团体为S村振兴发展共同出谋划策，调动村民这一内生力量群体积极参与到乡村建设的事业当中，有效提升治理水平，实现乡村治理过程中的相对均衡，助推文旅振兴可持续发展。

(二)培育内生性资源，降低振兴需求与多元主体支撑力之间的非均衡程度

从非均衡治理视角来观察文旅振兴进程，不难发现其在总体上存在供求严重失衡，即现有的多元主体供给并不能满足市场总体的需求，从微观层面对现有资源体系进行强化整合，提升系统性，避免供给过度或不足的双向失衡，严重影响文旅振兴的进程，而乡村文旅产业作为是一种特殊的综合性产业，因其关联性高、市场需求大、辐射性强、带动性强的新世纪经济社会发展中最具有活力的新兴产业，村民对其发展模式缺乏一定的了解，因此有必要根据非均衡治理理论，构建一个具有较强针对性、有效性的内生机制，从内生性培育方式、内容与效果相协调目标出发，虽然很难在较短时间内有效消除内生资源之间的非均衡状态，但通过运用当地政府、企业、基层组织和村民各司其职、分工合作的运行方式，由政府发挥主导作用，统一指挥和规划，制定相关优惠政策，建立人才参与乡村振兴激励机制，明确村民的主体地位，充分调动村民的参与性，让村民逐步成为乡村发展的主力军，这些举措有助于S村在振兴文旅过程中催生需求与多元主体支撑力之间的不均衡状态。

(三)强化数字经济，助力实体与虚拟空间成效相对均衡

非均衡治理理论强调通过寻求实体和虚拟空间之间治理的相对平衡，以及虚拟空间中不同区域和群体之间的相对平衡来推动数字化治理的进程。在推进文旅振兴过程中，当地政府部门、党委、社会团体、企业、村民等主体之间的协同不仅在实体空间进行，而且也存在于虚拟空间，强调两者之间的平衡性。如利用大数据平台打造精准的市场营销，并对线路、景区人流量、顾客需求等多维度进行及时的分析和预判等措施在文旅振兴中发挥了至关重要的作用，通过数字技术促进现代化进程，强化数字经济，取得了重大成果，表现为相关数字管理系统的显著改进，大大减少数字治理过程中存在的挑战和风险，而多元主体参与已成为数字治理的基本诉求。这种情况的出现，意味着在虚拟空间管理的治理过程中，不同治理主体的地位和作用等呈现出先相对平衡到非均衡再到相对平衡的发展态势。