税务系统干部容错纠错制度执行现状及改进路径——基于全国708名税务干部的问卷调查分析*

胡世文

(中共国家税务总局党校，江苏 扬州 225007)

为激励广大干部锐意改革进取，勇于担当作为，2018年5月中央办公厅印发《关于进一步激发广大干部新时代新担当新作为的意见》，并专门就建立健全容错纠错机制的适用情形、实施原则、判定标准以及结果应用等内容做出规定。[1]在党中央构建容错纠错机制的政策推动下，国家税务总局于2019年先后制定《关于进一步激励税务干部担当作为具体措施》，及《税务系统容错纠错实施办法(试行)》(以下简称《实施办法》)等规范性文件，提出激励税务干部担当作为的15条措施以及建立健全税务系统容错纠错机制的具体指导意见。在此背景下，各级地方税务部门在贯彻落实党中央、总局上述政策文件的基础上，也纷纷探索建立适合本地区本部门特色的税务干部容错纠错制度规范。至此，税务系统逐渐形成从税务总局到地方省、市、县局的容错纠错制度规范体系，从而有助于进一步激发广大税务干部干事创业热情。然而，作为一项新生的税务干部激励制度，税务系统干部容错纠错机制在运行中面临哪些突出问题、容错纠错机制的制度效能到底如何等，均是税务系统当前亟需加以深入研究的重要议题。鉴于此，本研究以税务系统干部容错纠错制度执行状况为调研主题，尤其是以国家税务总局2021年7月印发的《实施办法》政策文件在地方税务部门的具体实施情况为调研重点，全面考察税务系统容错纠错制度及其在实际运行中所面临的突出问题，提出进一步完善税务干部容错纠错制度的改进路径，以期为有效提升税务系统容错纠错制度的激励作用和治理效能提供参考。

一、调查方法、数据来源和调查对象主要特征

(一)研究方法及数据来源

本文主要采用问卷调查法对税务系统干部容错纠错制度的执行状况展开研究。具体来说，在设计税务系统干部容错纠错实施状况调查问卷的基础上，一方面向部分在校培训班级发放纸质调查问卷，另一方面则借助“问卷星”这一在线问卷调查平台，向全国范围内各地区各层级的税务干部发送和扩散调查问卷，从而较为全面地收集税务系统容错纠错制度执行现状及面临的突出问题。本研究主要从以下两个方面获取税务系统容错纠错机制实施状况的调查问卷信息。一是向在校参加培训的第七批全国税务领军人才预录取学员培训班发放纸质调查问卷。其中，发放调查问卷88份，回收77份，共获取有效问卷75份。二是通过问卷星平台分别向先前来校培训的市、县税务局主要负责同志的习近平新时代中国特色社会主义思想专题进修班、全国税务系统青年才俊培训班、处级领导干部任职培训班、正处长级领导干部轮训班等班级微信群发送在线调查问卷，并由上述班次中领导干部转发扩散至其所在单位、部门或条线的税务干部填写，共收回反馈问卷633份。综上所述，本研究获取税务系统容错纠错机制实施状况有效调查问卷共计708份。需要指出的是，由于上述班次中的学员及其参与问卷调查的干部基本上涵盖了全国范围内各地区各职位的税务干部群体，因此，该调查问卷的填写对象也具有一定的代表性和广泛性。

(二)参与问卷调查税务干部的主要特征分析

1.在所有受访的税务干部中，担任局(所、校)长的人数为24人，占到总人数比例的3.39%；担任副局(所、校)长数量为49人，占比6.92%；担任总经济师、总会计师或总审计师的人数为9人，占比1.27%；属于驻税务局纪检组组长、副组长、科(处)室负责人或普通干部的人数为27人，占比3.81%；属于综合管理科(处)室负责人或普通干部人数为88人，占比12.43%；属于税收业务科(处)室负责人或普通干部的人数为186人，占比26.27%；属于税收信息化科(处)室负责人或普通干部的为13人，占比1.84%；属于派出机构及其所属科(处)室负责人或普通干部的数量为143人，占比20.2%；属于其他类别的人数为169人，占比23.87%。其中，选择“其他”类型的税务干部大致属于协税员、助征员、未定级公务员、财务管理人员、临聘人员、工勤人员等群体。因此，从受访税务干部所担任职务的角度来看，调查样本基本上涵盖了税务部门的各类岗位，具有一定的代表性。

2.职务级别(专技职称)分布。在参与问卷调查的税务干部中，职务级别为科级以下的人数为413人，占到全部受访人数的58.33%，成为此次问卷调查的最大群体。职务级别为乡科级的人数为119人，占比16.81%，成为受访的第二大群体。职务级别为县处级的人数为100名，占比14.12%，成为问卷调查的第三大群体。此外，拥有专业技术初级职称的税务干部为44人，占比6.21%；拥有中级职称的人数为6人，占比0.85%；拥有高级职称的人数为26人，占比3.67%。

3.所在层级分布。在全部受访税务干部中，岗位所在层级是总局层面的有9人，占比1.27%；在省级层面的有53人，占比7.49%；在地市局层面为111人，占比15.68%；在县区局层面的有316人，占比44.63%；在县区局以下有219人，占比30.93%。由此可知，参与问卷调查的税务干部样本群体绝大多数来源于县区局及其以下层级。

二、税务系统干部容错纠错制度执行现状及存在问题

(一)税务干部对容错纠错制度的功能期待整体较高

作为干部管理领域的一项新型制度安排，容错纠错机制的提出、建立及发展一方面是为了激发广大干部投身改革创新实践热情，持续推进全面深化改革进程，另一方面意在治理部分干部畏难避责、为官不为难题，纵深推进全面从严治党步伐。[2]因此，干部容错纠错政策的制定在一定意义上担负着特定的制度功效。在对受访税务干部提及“当前的容错纠错制度对于消除税务干部思想顾虑、激励其干事创业的效果如何”时，有161人认为非常有效，占比22.74%；有223人回答比较有效，占比31.5%；有193人认为效果一般，占比27.26%；有83人认为效果不明显，占比11.72%；还有48人认为基本没效，占比6.78%。综上所述，对容错纠错制度功效持正面积极态度(选项为“非常有效”和“比较有效”)的税务干部人数合计为384人，占比为54.24%，超过半数以上。由此可知，税务干部整体上对该制度的功效发挥抱有较高期待。值得注意的是，基于受访税务干部的职务级别、职务所在层级与其对容错纠错制度功效期待的交叉分析发现，税务干部职务级别、职务所在层级越低，其对容错纠错制度功效期待越高。如职务分别在省局、市局、县区局及县区局以下的税务干部对容错纠错制度功效期待持正面积极态度的比例分别为41.51%、43.25%、52.85%、65.3%。职务级别为县处级、乡科级及乡科级以下的税务干部对容错纠错制度功效期待持正面积极态度的占比分别为39%、49.58%、55.21%。

(二)税务干部对容错纠错制度的认知程度有待提高

尽管广大税务干部对容错纠错机制整体上抱有较高的功能期待，意识到其可能会在消除思想顾虑、激励担当作为、干事创业热情方面发挥一定的治理效能，然而他们对于税务系统制定的容错纠错制度规范具体内容的了解程度并不高。如在对受访税务干部问及“您是否了解税务总局印发的《税务系统容错纠错实施办法(试行)》的具体内容”时，回答为“非常了解”的人数仅有81人，占比11.44%；答案为“比较了解”的人数是201人，占比28.39%；回应是“一般”的人数为272人，占比38.42%；回答为“不太了解”的人数是121人，占比17.09%；答案为“没听说过”的人数为33人，占比4.66%。综上所述，受访税务干部中对《实施办法》政策文本了解程度较高的人数仅为282人，占比仅为39.83%。与之相对应的是，对该制度了解程度一般及以下的人数则高达426人，占比为60.17%。此外，基于受访税务干部获取《实施办法》渠道的分析发现，通过单位组织学习方式了解到该制度文本的人数为377人，占比为53.25%；通过个人自主获取的人数为89人，占比12.57%；从同事处获知的人数为81人，占比11.44%；目前尚未了解的人数有135人，占比19.07%；其他方式获取人数为26人，占比为3.67%。刚超五成的税务干部是通过单位组织集体学习方式了解到该政策文本，且尤其值得注意的是，目前仍有近两成的税务干部尚未了解过容错纠错制度规范。因此，从整体上看，税务系统对干部容错纠错制度规范的组织学习、宣传教育力度明显不够广泛深入，广大税务干部对该制度机制的认知了解程度还有较大的提升空间。

(三)税务系统容错纠错制度体系建设需进一步完善

完善的容错纠错制度体系建设是有效推进容错纠错工作实践、显著提升容错纠错制度效能的重要前提。然而，当前税务系统容错纠错制度体系建设并不完善，还存在着较大的提升空间。

一是部分地方税务部门或机构尚未颁布相对应的容错纠错制度规范。如对受访税务干部问及“您所在的单位或部门是否制定了相应的容错纠错制度文件”时，有265人回答为“已制定过”，占比37.43%；105人回应为“正在制定”，占比14.83%；有261人回答为“情况不详”，占比36.86%；还有77人回答为“尚未制定”，占比10.88%。由此观之，除已制定容错纠错政策文本的税务部门以外，仍有六成多的受访税务干部所在单位或机构目前尚未完成容错纠错制度规范的制定出台。

二是税务系统容错纠错的尺度标准和适用范围有必要进一步细化。首先，大部分受访税务干部认为容错纠错与问责追责的边界不易清晰区分。如在问及容错纠错与问责追责之间的界限区分难度情况时，仅有141人回答为“非常清晰，容易把握”，占比19.92%；有166人认为“较为清晰，较易把握”，占比23.45%；共有242人指出“存在交叉，不易把握”，占比34.18%；有114人回答为“较为模糊，较难把握”；占比16.1%；还有45人认为“非常模糊，很难把握”，占比6.36%。由此观之，将近六成受访税务干部认为两者间的界限范围存在交叉或模糊地带，整体上难以清晰区分。其次，大部分受访税务干部认为对部分容错条件进行精准研判也存在一定难度。纵观主动动机、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响、纠错态度等六项容错条件，在税务干部看来较难予以精准区分判断的两个条件则分别是主观动机和客观条件。其中，有509位税务干部认为在容错实践中较难精准区分其主观动机，占比71.89%；有388名税务干部指出客观条件也是较为难以精准识别的因素，占比54.8%。最后，现有容错情形的内容整体上还不够完备充分。如部分税务干部在《实施办法》所规定的七种适用情形之外，还提出了“由于上级不同工作内容的冲突，或既有规定已与现实工作不相适应，导致工作出现的失误偏差”等情形。

三是税务系统容错纠错的操作程序仍需进一步充实完善。首先，容错程序的部分环节缺乏明确的时限规定。基于《实施办法》中容错程序的内容分析发现，除了反馈、申诉两个环节规定了1个月的时限要求外，启动、调查及认定环节均未明确相应的时限条款和内容，进而不利于税务系统容错纠错工作在特定的时限条件下加以有效开展和推进。其次，容错认定的实施主体仍然不够清晰。尽管依据《实施办法》规定“由各级税务局党委及纪检机构、人事、督查内审等相关职能部门按照管理权限实施”，但并未明确统一的容错免责机构，导致税务干部对容错纠错的实施主体还存在着较大的认知差异。如将税务局党委、督查内审部门、驻税务局纪检机构、人事部门视为容错纠错实施主体的人数占比分布为67.66%、62.99%、58.05%、49.44%。此外还有47.74%、46.05%、36.58%的受访税务干部分别把税收业务部门、政策法规部门、党建工作部门视为容错纠错实施主体。再次，容错调查的参与主体范围还不够广泛。尽管《实施办法》提出在容错调查中会充分听取各方意见建议，并在涉及专业性或技术性问题时，成立专家评估组，充分听取有关部门或者专家学者的意见，但并未吸纳被问责追责税务干部的管理和服务对象、社会公众、新闻媒体等主体的广泛参与，缺乏足够的民主性和公开性。最后，容错纠错的配套制度还不够完善。如当前《实施办法》较为缺乏对推进改革创新税务干部的风险防范机制、正向激励机制、澄清保护机制等内容的规定。

(四)税务系统干部容错纠错制度的执行力有待提升

据当前问卷调查结果显示，税务系统干部容错纠错制度的执行力整体不高，容错免责或减责机制与纠错改正机制启用实施的频次普遍较低。如在向受访税务干部问及“您所在单位或部门启用容错免责减责机制的情况如何”时，有180人选择“已启用多次，并形成示范案例”，占比25.42%；有35人回答“仅启用过一次，尚处于探索之中”；有311人回应“正在实施之中，容错过程未完成”，占比43.93%；还有182人回答“从未启动实施过该机制”，占比25.71%。由此观之，尚有近七成税务干部所在单位或部门还未有效实施过容错免责减责机制。此外，在提及“您所在单位或部门运用纠错改错机制的情况如何”时，共有143人回答“已启用多次”，占比20.2%；有17人回应“仅启用一次”，占比2.4%；有238人选择“正在实施中”，占比33.62%；有253人回答“尚不清楚”，占比35.73%；还有57人回应“从未启用”，占比8.05%。由此看来，仍有近八成税务干部所在单位或部门尚未有效启用过纠错改正机制。

三、提升税务系统干部容错纠错制度效能的路径

(一)有效提升税务系统容错纠错政策宣传教育质效

面对广大税务干部对容错纠错机制普遍抱以较高功能期待以及部分税务干部对容错纠错政策认知程度相对较低的情境，有必要通过多种方式加大对税务系统容错纠错政策制度的宣传教育力度，提升其宣传教育质效，使广大税务干部能够深刻理解其价值意图与功能定位，精准把握其政策界限和实践要求，从而为扎实有效推进税务系统容错纠错实践工作提供坚强思想保障。

一是通过召开税务局党委理论学习中心组会议或扩大会议等方式，促使税务局领导班子成员及其中层领导干部深入学习税务总局印发的包括《实施办法》等文件在内相关容错纠错政策制度，首先确保“关键少数”对容错纠错制度的广泛认知，并深刻领会其价值功效和实践要求，进而有助于提升税务局相关负责同志，尤其是主要负责同志在推进本单位本部门容错纠错工作时的思想自觉和担当意识。

二是有必要把税务系统相关容错纠错政策文件列为本单位各党支部“三会一课”制度的重要学习内容，充分动员本支部党员干部积极参与到对该制度的大学习、大讨论中来，从而一方面可以增强广大干部职工对于容错纠错制度的深入了解，另一方面也可以充分听取和收集基层党员干部对容错纠错制度的意见和建议，进而促进该制度在广大干部群体中形成广泛共识。

三是组织开办税务系统监督执纪与容错纠错实务专题培训班，并充分利用总局干部学院、省局税务学校等平台加大对实施容错纠错工作的相关机构、部门及人员的教育培训力度，使其精准把握监督执纪与容错纠错间的界限区分及其操作规范。

(二)持续完善税务系统干部容错纠错制度体系建设

完备的容错纠错制度体系是扎实推进容错纠错工作，有效提升容错纠错质效的基本前提和重要遵循，因此持续完善税务系统干部容错纠错制度体系建设就显得格外重要。

一是地方税务部门应尽快制定相应的容错纠错实施细则。在参照总局《实施办法》的基础上，地方税务部门应结合本地区本部门具体工作实际，尽快出台本单位的干部容错纠错制度规范，从而为开展所在地区和部门的干部容错纠错实践提供相应的政策指引。

二是要进一步明晰容错纠错的尺度范围。一方面可以采用“定性+定量”相结合的方式进一步细化容错判定条件，从而精准区分容错纠错与追责问责之间的政策界限。如在区分性质程度、后果影响等条件时，除了使用“轻微影响”或“重大损失”等定性词语外，还可通过评估量表予以量化判定。另一方面则可以运用“正面清单+负面清单”相结合的方式分别详细列举可容之错适用情形和不予容错具体事项，进而从正反两个方面厘清容错纠错的界定范围，并同时增加相应的兜底条款，增强容错内容覆盖面和周延性。

三是要进一步完善容错纠错运行程序。首先，规定容错程序中有关环节的时限要求。如在启动环节，可以规定被问责对象认为符合容错条件和情形时，应在启动问责程序后的10个工作日内，向问责实施机关或部门提出书面容错申请报告。此外，还有必要在调查、认定等环节也给予明确的时限规定。其次，明确容错认定的实施主体。如可以设立在税务局党委领导下的，由驻税务局纪检机构负责牵头，吸纳督查内审、组织人事、相关职能部门参加的容错纠错事务处置委员会，专门负责本单位干部容错纠错事宜。再次，扩大容错调查参与主体范围。在开展容错调查中，问责实施机关或部门除了应充分听取追责问责对象的意见外，还应该广泛听取被追责问责对象所在组织的同事、问责追责对象的管理和服务对象、专家学者、群众代表，甚至还可以邀请新闻媒体等力量，进而提升容错纠错调查的民主性、开放性。最后，完善容错纠错配套制度。如应建立健全与税务干部容错纠错机制相适应的公平公正的绩效考核机制、风险防范机制、正向激励机制、澄清保护机制等，尤其应善于运用澄清保护制度，既为容错免责或受到诬告陷害的税务干部及时公开澄清，消除负面影响，保护干部声誉，又要严厉惩治恶意诬告陷害他人的行为。

(三)不断增强税务系统干部容错纠错制度执行力度

正如习近平总书记所强调的“制度的生命力在于执行。”因此，各级各地税务部门应该多措并举，不断增强税务系统干部容错纠错制度执行力度以实现该项制度真正落地见效。

一是有效激发税务机关“关键少数”在容错纠错中的担当尽责。据调查问卷显示，在受访的708名税务干部中，有365人认为税务系统容错纠错制度效能发挥有赖于“敢于担当负责的领导班子和主要负责人”，占比51.55%。由此可见，各级税务机关中的“关键少数”在容错纠错制度执行中的重要作用。因此，一方面，将容错纠错议题列入税务机关领导班子成员，尤其是主要负责同志年度述职述廉的重要内容，并接受广大党员干部职工的民主评议；另一方面，建立健全下级税务局党委定期向上级税务局党委汇报本级容错纠错实施情况的请示报告制度，并将具体执行情况列入党建工作责任制考核的重要内容，以便加强上级对下级的督促指导，从而既有利于激发“关键少数”在容错纠错问题上的主动担当作为，又有助于形成上级做给下级看，一级带着一级干的良好局面。

二是高度重视编写和应用《税务系统容错纠错典型案例选编》。为提升税务系统容错纠错机制的操作性，促进税务系统容错纠错实践的规范化，税务总局层面有必要组织多方面力量形成工作专班，专门负责编写《税务系统容错纠错典型案例选编》。其中，容错纠错案例编写工作专班人员应该包括纪检监察、组织人事、督查内审、党建、相关税收业务等部门的税务干部，尤其应充分吸纳上述部门的基层税务干部参加，同时还应注重邀请干部监督问责与容错纠错研究领域的专家学者参与。此外，该典型案例选编既应该包含税务系统容错纠错的正面典型案例，还应该收录有关反面典型案例，并应详细描述案例的来龙去脉、容错纠错的适用情形、操作过程、结果应用等内容，进而为各级税务部门，尤其是基层税务部门精准开展本地区本部门容错纠错工作提供标准尺度和示范参考。

三是大力营造包容性的容错免责减责的外部制度环境。任何一项制度都不可能存在于真空之中，其有效运行需要良好的外部环境为支撑。同理，税务系统容错纠错机制的有效运行也需要有包容性的容错免责减责的外部制度环境为保障。一方面，要注重培育包容性的社会舆论氛围。包容性的社会舆论氛围意味着广大民众能够对干部在改革创新和履职尽责中所出现的失误错误给予一定的宽容理解，而不会将容错纠错行为误以为是对犯错官员的权力救赎和腐败庇护。因此，有必要创建税务系统容错纠错政策的教育引导机制，面向公众加大对该制度体系的宣传教育力度，逐步培育有益于改革创新的包容性社会舆论氛围，进而有效避免不良社会舆论对容错纠错对象的裹挟和伤害。[3]另一方面，要善于塑造包容性的税务组织文化氛围。包容性的税务组织文化氛围意味着税务组织内部对于税务干部在改革创新、担当作为中的失误行为保持一定宽容态度，而非不问是非曲直、青红皂白，动辄加以追责问责。因此，上级税务领导干部有必要重塑现有领导方式，养成包容型领导风格以营造积极的容错文化氛围。[4]同时，还应注重发挥干部选拔任用机制的导向作用，大胆使用因改革创新和担当作为而犯错的领导干部，从而促进税务系统容错纠错组织文化建设。