美国便士报与1845年邮资改革运动

王娟娟

(1.江苏师范大学 历史文化与旅游学院，江苏 徐州 221100；2.复旦大学 历史系，上海 200433)

便士报是美国首类以低廉价格面向普通大众发售的日报，对报纸行业和社会政治秩序产生显著影响。国内外学者对于1830年代的便士报行业进行了大量研究，取得了丰富的研究成果。相比之下，学者对于1840年代便士报在美国社会政治运动中的作用研究付之阙如。迈克尔·舒德森认为，便士报是“民主的市场社会”兴起的产物，反映和形塑了杰克逊时期新兴城市中产阶级参与政治的社会需求[1]24。夏洛特·琼斯(Charlotte D.Jones)认为，在独立革命和早期国家政治文化语境中，便士报力图客观、准确地报道日常新闻，为读者公众营造一个交流和讨论的公共论坛，意在重塑报纸在早期美国公共政治领域的作用[2]。加里·拉马尔·惠特比(Gary Lamar Whitby)则追溯美国浪漫主义运动如何影响便士报的内容、风格、社会运动和总体任务[3]。另有学者则以个案为例探讨便士报报道谋杀案、奴隶制辩论、金融危机和妇女改革等问题，认为报纸“触动了贵族共和国的原初神经”、履行了守护共和国道德品行的公共职责[4]270。便士报将客观中立理念奉为圭臬，及时向读者大众传递新闻信息，引导他们参与公共事务。1845年的邮资改革运动，被便士报塑造成一场跨越地域、阶层和政党的全国性运动。那么，便士报在1845年的邮资改革运动中发挥了什么作用？它如何推动邮资改革运动？它对国会修订邮资制度产生了什么影响？这无疑是值得关注和研究的问题。本文以发行流通量大的《纽约论坛报》《纽约每日先驱报》《费城公共记录报》和《巴尔的摩太阳报》等代表性便士报(3)当时流通最广泛的都市报纸，像《纽约太阳报》《纽约先驱报》《巴尔的摩太阳报》和《费城公共记录报》，纷纷报道邮政部收取邮资过高和邮政服务太差的新闻，领导了1845年的邮资改革运动。之所以选取这几份便士报作为考察对象，基于以下考量：其一，这些报纸标榜撇离政党政治的独立媒体身份；其二，它们重塑了便士报在共和政治的作用；其三，它们在商业化报刊市场上举足轻重。为样本，考察它们在1845年邮资改革运动中的作用，以就教于方家。

一、便士报与现行邮资制度的批判

在美国内战之前，联邦政府官员以工作与合同吸引报纸合作，以争取它们报道支持本届政府的有利言论。报纸仰赖于联邦政府的赞助，这导致国内相当一部分报纸被公职人员和政客所控制。直到1830年代，便士报作为大型独立报纸的出现，才削弱了联邦政府对报纸行业的控制力。1833年9月3日，本杰明·戴(Benjamin H.Day)创办《纽约太阳报》，这是美国第一份大获成功的便士报。《纽约太阳报》自创办之初，便以售价1美分吸引读者购买，成为各个阶层读者都能消费得起的报纸。《纽约太阳报》发行不到四个月，流通量就达到了4千份，到了1834年，发行量超过1万份。该报在商业上的大获成功，引发各地跟风之作。《巴尔的摩太阳报》《费城公共记录报》和《纽约每日先驱报》等报纸，也在这一时期纷纷创刊。此外，便士报主要通过报童零售和商业广告获利，这样可以避免过度卷入政党政治，赢得更广泛的读者群体。便士报的服务对象从政党转向公众读者，也决定了它要以读者的需求为导向。便士报“不再只反映一小群商业精英的生活，而是描摹大都会的迅速崛起以及多彩多姿的贸易、运输、制造业等中产阶层活动”[1]17。便士报号称不偏不倚地用新闻记录和评论美国的社会政治进程，帮助美国人对世界形成正确的判断，从而理智地参与公共生活。

在1840年代，高额邮资日渐成为美国社会各界、州政府共同关注的社会问题，自然也是便士报关注和报道的新闻热点。1792年2月20日，国会颁布《邮政法案》，以按邮寄距离收取阶梯式邮资的原则，制定报纸、信件以及政府公文等类型邮件的收费标准。具体来讲，每份报纸的投递费用以100英里为基准分为两档，收取1—1.5美分邮资。私人信件邮资比报纸邮资高出很多，邮资费率被分为9档，对单张信纸收取6—25美分邮资。此外，这部法案还延续殖民地传统，给予报纸免费交换、公职人员免费邮寄政府公文的优惠待遇[5]235，238。学者理查德·约翰将早期美国国会实行的邮资补贴政策称作“规制型或者更准确地说，再分配型”[6]40。易言之，经济独立的邮局将东部和北部的邮资收入盈余用于贴补西部和南部地区通信设施建设和维护以及报纸和公文的邮寄费用。到了1840年代，商业经济往来和社会交流增多，却因私人信件邮资费率过高而受阻，这引发了便士报行业的关注。更何况，便士报作为邮寄品之一，也饱受该邮资制度的“压迫”。每份便士报的售价一般为1—2美分，如果选用邮政系统投递的话，运费最高可达1.5美分。这比部分便士报的价格还高，无疑限制了便士报的流通范围。便士报只好选择与当地私人运输公司合作，批量、低价运送报纸，以此逃避邮资。然而，1840年8月，邮政部下达禁止邮件承包商、邮递员在运送邮件之外装载便士报的行政命令，这引起便士报行业的极大不满。为此，便士报基于新闻价值和行业利益的考量，揭露当时邮资制度的弊端，形成批判邮资制度的公共空间，为邮资制度改革寻求正当性。

首先，便士报报道公职人员滥用免邮特权的现象。免费邮寄特权原本是公民与政府的沟通桥梁，到了19世纪，这项权利背离了建国者们的初衷，蜕变为官员的特权。享有这项特权的群体，从联邦高层官员扩大至副邮政部长、基层小官甚至杰出公民。不少公职人员利用免邮特权邮寄私人物品、收发报纸和竞选手册，占用了过多的邮政系统资源，已给邮政部、公民造成过重的负担。国会授予公职人员的免邮特权和报纸低资优惠，出现了不容忽视的“道德和政治邪恶”[7]。据邮政部长查尔斯·威克里夫(Charles A.Wickliffe)反映，每年运送免费邮寄邮件的交通费用将近50万美元[8]。普通公民无法从公职人员的免费邮寄特权中受益，反而为有能力付得起邮资的官员支付费用，这被视为现行邮资制度的不公正之一。便士报宣称这项权利是一项贵族的特权，它不合乎共和国公民平等的原则，理应被废除。《纽约每日先驱报》的读者专栏指出，阻拦邮资改革的最大障碍便是“免邮特权”。这项给予全国将近16000名政府官员的特权，非但无助于共和民主政治的运转，反而被不少人借机以公款巩固自身的政治地位，以至于免邮特权滥用的事件频发[9]。有便士报振聋发聩地指出，邮政部已经堕落为“无知和暴政的引擎”，俨然成为激起民愤的火药桶，改革势在必行[10]。公职人员的免邮特权是否有必要保留？每年运送政府公文的开销是由城市里的寄信人来承担还是由国家公款来支付？政府该如何平衡邮政部部门利益与公职人员服务公共政治的张力？这些问题将留待邮政部长和国会议员作出回应。

其次，信件邮资费率过高阻碍了普通人的通信自由权利。邮政部是经济独立部门，其邮政设施完善、免费邮寄信件以及报纸投递的资金缺口，来自于公民的私人信件邮资。私人信件邮资不断上涨，尤其是邮寄远方的信件邮资高得离谱，一度达到35美分。如果信纸张数翻倍，收取的邮费也随之加倍。高昂的邮资让中等经济条件和一贫如洗的家庭难以承受。尤其对于西部边疆地区的居民而言，高昂邮费限制了他们通过邮政系统进行社会交往和获悉新闻资讯的权利。便士报自诩是人民利益的代言人，大量报道儿子常年无法与父亲通信、孤儿寡母无人问津、夫妻分离难以互诉衷肠的新闻。便士报认为这是联邦政府向人民情谊、商业、知识传播征收的重税，筑起了阻碍人民顺畅沟通的壁垒。当时恰值西进运动时期，许多人迁徙到西部之初，缺乏基本的生活用品、家人情感的慰藉，却因付不起邮资而陷入无知、孤独的隔绝状态，这激发起公民对通信自由权利被剥夺的切肤之痛。美国实行高额邮资制度明显抑制了公民使用邮政系统的积极性。美国公民平均每年邮寄的信件数量仅为英国的1%，大概为0.5封。《美国民主共和党人与巴尔的摩每日剪报》甚至将邮政部收取高额邮资的行为与革命者所反抗的英国暴政相提并论，认为两者在压迫人民方面毫无二致[11]。

最后，高额邮资不利于书籍和杂志的广泛发行流通。便士报是低邮资的既得利益者，它们很少报道现行邮资制度对其他类型读物“压迫”的新闻。早期美国邮政系统承运的邮件主要以报纸居多，但只有进入可邮寄的报纸书目行列，方可通过邮政系统邮寄到全国各地；否则的话，地方邮局所长决定可否投递。有学者统计，当时美国邮局投递的邮件95%都是报纸，然而它创造的收入占总收入的比例不及15%[12]64。联邦政府实行大力度的财政补贴，促进报纸在更大范围内流通，报纸发行的数量不断增多。与报纸不同，杂志期刊、书籍虽是可邮寄物品，但它们通常刊登宗教、艺术等内容，与共和政治信息的关联度不大，无法享有低邮资优惠待遇。学者弗兰克·卢瑟·莫特(Frank Luther Mott)对杂志邮寄费用过高的问题做了调查研究。当时一本96—112页的杂志定价5美元，根据杂志尺寸规格和邮寄距离远近，需要支付9—17.5美分邮费，这大大加重了杂志订阅者的经济负担[13]517。高额邮资限制了书籍和杂志的阅读群体和流通范围。宪法第一修正案保护媒体出版自由的权利，然而政府通过邮资政策导向塑造了早期美国媒体行业格局。到了19世纪，随着美国公民识字率提高、印刷成本降低，报纸和书籍、杂志的排版区别日益模糊，人们开始反思现行邮资制度是否合理。降低印刷品邮资费率、使不同种类的印刷品行业公平竞争、满足普通大众对廉价读物的渴求，变得越发重要。

免费邮寄特权滥用、私人信件邮资过高以及邮件种类受限，是横亘在邮资改革道路上的主要难题。这三个政策问题实际上只有一个核心，即现行的邮资分配制度是否公平合理。东北部城市的居民自认为承担了整个邮政系统的运转费用，为了减少信息沟通成本，他们想方设法逃避邮资。邮政系统揽收不到足够多的信件，它的日常支出又没有减少，所以它的财务状况不断恶化。在1844财政年，邮资收入减少250321美元，花费超支78788美元，而且收入以每年大约300300美元的速度递减[14]。从社会汲取收入的能力减弱是否会影响国家的信件邮递职能，各界对此担忧不已。当现行邮资制度“与人类的利益、常识和正义”发生冲突而联邦政府又无力为继时，这就说明邮政系统已经积重难返到了非改革不可的地步[15]。推行邮资改革，不论对于邮政部还是对于普通民众，都变得尤为迫切。

二、便士报与邮资改革舆论的生成

便士报能否对国会修订邮资法案产生影响，端赖于它能否塑造大众舆论、引起国会的关注、推动国家立法议程。在邮资改革议题方面，便士报报道英国邮资改革经验、维护邮政部垄断通信地位、发表邮资改革建议，借助媒介的力量将支持邮资改革的意见传递给读者公众。这就把邮资改革议题引入公民日常生活当中，渐渐形成支持邮资改革的舆论氛围，促使国会在宪法体制之下作出回应。

首先，便士报宣扬英国邮资改革经验，乐观估计美国推行邮资改革的后果。1839年，罗兰·希尔率先在英国推行邮资改革运动，实施统一邮资制度，取得显著成效。在大洋彼岸，希尔领导的邮资改革措施、影响，纷纷被便士报所报道，燃起公民对邮资改革的向往之情。1843年，《纽约每日论坛报》发表社论，以人民的名义呼吁本国邮政部割除“弊病和横征暴敛”[16]。自建国以来美国就以开创新世界自居，然而到了19世纪中叶，英国引领的“古老”欧洲国家却成功实行统一邮资制度，改善了本国信息环境。新旧两个世界对邮资改革运动态度截然不同，这让美国人的民族自尊心受到严重冲击[17]。《麦迪逊主义者》在致人民信中写道，“为了商业、人性和美德的目的，使用邮件进行最低成本的交流，对于我们人民和英国人来讲同等重要”[18]。在邮资改革之后，英国不再按照单张信纸收费，改为按信件重量收取邮资，这无疑对饱受高额邮资压迫的美国人颇具有吸引力。怀特(Wright)教授前往英国游览，记录英国邮政制度的具体运转，在美国多家报纸刊发。单个信封不论装了多少页纸，装了什么可邮寄物品，只要重量不超过半盎司，在全英国境内一律收取1美分邮费。他还以“赤贫女孩”使用邮政系统与家人维持情感、物质联系的事例，赞颂英国推行低廉邮资制度带来了永葆民众活力的社会益处。“它让所有的人民着手写信，恢复老交情，创建新的友谊，促进所有的交通方式，而且每年为政府获取净收入30万英镑”[19]。此外，英国低廉邮资还调动起下层民众读书写字的热情，以便于随时随地和亲朋好友通信。英国人没有邮递信件的压力，致使邮局揽收的邮寄业务增多。据美国便士报报道，1838年，英国邮政系统邮寄的报纸数量达到7500万份，到1843年增长至2.3亿份，毛利润高达1620000英镑，折合成美元达到800万[20]。便士报瞻望道，如果美国实行“一种廉价和统一邮资制度”，那么产生的益处会比其他国家更多。公民的通信数量短时间内将会增加5至10倍，国家经济将持续繁荣，合众国公民将会被“友好和好感的纽带”黏合在一起。因此，低廉邮资将会是把美国内部凝聚成一个亲如兄弟般共同体的“最便宜和有效的方式”[21]。

其次，便士报支持邮政部维护邮政通信的垄断地位。邮政部向公民信件收取高昂的邮资，为私人快递公司创造了广阔的市场。私人快递公司主要分布在重要的城镇地区，以低于邮局1/3的运费价格，为公民提供低廉的信件运送服务。公民不愿意交纳高额邮费，选择使用私人快递公司运送信件，这等于宣告国会制定的邮政法案无效。一些报纸把公民逃避邮资行为与南卡罗莱纳州废止关税法案相提并论，认为这是人民废止邮政法律的表现。然而，便士报编辑却不赞成公民擅自废止邮政法律的违法行为，担心它会导致混乱、不道德和分裂。相比之下，他们更愿意鼓励公民在维持邮政系统的前提之下，依法向国会议员提出改革邮资的诉求。既然邮政部是为公民提供邮政服务的公共机构，规定邮资费率的邮政法是国会批准通过的有效法律，那么守法公民无权因邮资高昂废止这部法案，只待国会议员采取“往常合法的手段”予以修订[22]。不过，公民逃避邮资费用的行为，也促使便士报编辑反思邮局收取的邮资是否超出了公共服务所需的价格水平。考虑到邮政部门连年财政亏损，便士报编辑重点关注邮资改革过程中如何权衡降低邮资费率和维持邮政部经济独立之间的张力。

最后，便士报提出实行统一低廉邮资制度的改革主张。随着报纸与其他印刷品的内容、版面差别越来越小，快捷的交通工具也使邮件传送到各地的成本相差无几，便士报大多支持实行统一的邮资制度，从而为全国公民提供低廉、快捷的邮政服务。只不过不同的便士报提议的邮资标准各有差异。邮政部作为公共部门，向寄信人收取的邮资，“不应高到妨碍人们使用邮局；也不应低于那些使用邮局的人乐意支付且不会回避的税款标准”。为此，《费城公共记录报》编辑建议邮资费率稍微下调，改为实行5—20美分阶梯式邮资，这便能产生“鼓励写信和消除逃避邮资诱因”的效果，从而实现邮政部的经济独立[23]。无独有偶，《纽约每日论坛报》则在告全国人民书中建议，不论邮寄的是报纸还是期刊抑或是书籍，无需人为区分读物形态，邮局统一向印刷品收取5美分邮资，从而让远在西部居民也能低价享用“科学和文学宝物”[24]。另有报纸建议向单封信件统一收取5美分邮资，完全废除免费邮寄特权以及报纸和期刊的免费运送措施，这“不仅让邮政部还清债务，还将增加收入从而允许邮政服务大范围扩展，并且授予国人享有和英国人同样充分的言论自由权利”[25]443-444。美国人对收取多少邮资算是低廉、如何修订邮资制度、如何保证邮政部收支平衡等问题争执不断，这就需要国会议员制定邮资改革法案予以解决。

在便士报坚持不懈地推动和引领之下，美国人对实行低廉、快速和安全的邮政服务达成共识。高额邮资制度让民众感到受压迫，所以“从未有一项举措像降低邮资那样获得如此一致和支持的意见表达”。在此情形之下，唯一能让公众满足的方法便是“国会不计一切代价地推行一种公正和公平的制度”，以降低邮资的方式提高邮政系统的价格优势，充实邮政部的财政收入[26]。既然邮件是代表公众利益的公共物品，那它理应由邮局公共服务机构来投递，而不是由私人快递公司来运送。依据政府是增加公共福祉的工具这一理念，便士报支持联邦政府管控私人快递公司、重塑邮局垄断通信地位的做法。在现有联邦制度、媒体力量和社会团体的共同作用下，国会着手修订邮资法案，努力提升邮政部的邮件投递职能，以重新赢得公民对邮政系统的信任。

三、便士报参与邮资改革法案的制定

在国会修订邮资法案过程中，便士报一方面充分调动公民参与邮资改革的积极性，敦促国会议员修订现行邮资法案；另一方面便士报还全文报道国会讨论经过，满足公众知晓联邦政府政策信息的需求，从而为国会议员与公众搭建沟通的桥梁。经过国会讨论制定的《1845年邮资法案》，不是政府强加给社会的法案，而是经社会认可而确立的合意性法律文件，为全体公民所遵从。

便士报多次报道全国各地的公共集会新闻，动员公众写请愿信，为邮资改革运动鼓与呼。1843年，《纽约每日论坛报》编辑霍拉斯·格里利不仅参加纽约市公民集会，还开辟专栏呼吁纽约市公民参加即将举行的商人交流集会，以商讨游说政府改革当前“繁重和不公平的邮资等级”制度，为民众发声。他们提出如下主张：政府今冬实行降低邮资的政策，限制邮政部过分垄断“传播才智”的权力[27]。随后，《纽约先驱报》继续为民众集会发声，认为降低邮资是“对所有阶层的福音，不论是高层和低层，还是富人和穷人”。除此之外，它还呼吁本州议员支持便宜邮资议案，减轻公民邮寄信件的负担[28]。1843年12月5日，帕克·本杰明(Park Benjamin)在纽约市公民集会决议基础上起草的告国民宣言书，刊登在《纽约每日论坛报》。他们还有意让宣言书借助报纸免费交换机制进入全国新闻采编系统，被编辑刊登在各大报纸专栏，这样就能扩大影响力进而被全体公民所知晓。这份告国民宣言书被800多家报纸转载，表明他们支持实行统一邮资制度的主张得到“广泛流通”[29]。纽约公民集会在其他地区也得到响应。美国多个城市和乡镇纷纷召开公共集会，作出支持低邮资和废除免费邮寄特权的决议，并向各级立法机关提交请愿书，敦促议员开展邮资改革运动。譬如，马萨诸塞州、康涅狄格州、新泽西州和宾夕法尼亚州都加入邮资改革行列，动员公民向国会议员提交请愿信，敦促各级立法机关推动邮资改革。在各地居民的积极参与下，美国国内邮资改革的舆论环境发生改变。起初，巴纳巴斯·贝茨(Barnabas Bates)在报纸上宣扬低邮资改革主张，许多人认为这是“乌托邦计划”，在美国根本无法推行[30]x，13。但是，随着英国低邮资改革的成效显现，美国便士报开始大张旗鼓地报道邮资改革事宜，普通公民也乐意用签手印和给国会议员写信的形式参与其中。

到1844年，邮资改革的舆论已经成熟。多位议员提及他们收到选民代表寄来的降低邮资请愿信，对全国上下寻求邮资变革的社会情绪深以为然。1844年1月24日，杰贝兹·威廉姆·亨廷顿(Jabez Williams Huntington)议员、安德鲁·布坎南(Andrew Buchanan)议员向参议院展示公民请愿信，借此反映“公众普遍和强烈要求[邮资]改革”的愿望。尽管如此，参议院还是慎重考虑是否回应邮资制度改革的呼声。参议员要求首先查明参议院是否有权力修订邮资制度，然后再具体商讨实行统一邮资制度的益处[31]。待统一认识之后，国会议员成功地将邮资改革列为立法讨论的重要议题之一，开启了参众两院的立法程序。马萨诸塞州参议员威廉姆·梅里克(William Merrick)领导的邮局和邮路委员会发布报告指出，如今公众对高额邮资制度不满，选择向邮政部和法院抱怨，这非但无法有效疏通民意，反而可能助长挑战政府权威的违法乱纪行为。联邦政府作为民选政府，理应责无旁贷地平息公众对邮资制度的不满情绪，本着“普遍福祉”的原则改革事关全体公民的邮资制度，从而为公民提供优质的邮政服务[32]。这次国会制定统一邮资法案的活动是首次倾听和顺从“低邮资朋友”的公意，不再像以往那样体现党派政治的权力意志，反映了此次国家立法不是一种统治手段，而是服务于公民集体福祉的工具。

便士报事无巨细地报道国会讨论邮资改革议案的过程，满足公众参与邮资改革公共事务的需求。从1842年起，便士报或派新闻记者常驻华盛顿或凭借与议员的私人关系获取信息，对邮资改革的报道明显增多。对便士报的报道内容和主题进行统计，我们发现，国会的邮资改革报告、邮资改革的任务、邮资改革的受益面、降低邮资与邮局财政独立的张力、国会议员在邮资改革问题上的分歧等均有报道。总的来看，作为人民利益的代表，国会有责任维持邮政部承担信件邮递的职责。因此国会议员在回应社情民意时，不讨论是否废除邮政部的问题，而是想方设法让邮政部更好地履行信件邮递的职责，重新吸引公民使用邮政系统邮寄信件。梅里克议员将重塑邮局公信力的希望寄托在低廉邮资制度的推行上。他从邮资改革的经济效益和社会功用两个方面，劝说同僚同意邮资制度改革，及时平息公众的不满，让邮局重新成为“满足和抚慰明智的公众”的重要渠道[33]263，265。梅里克议员自1842年以来多次提交邮资改革议案，并在参议院进行讨论，便士报也全程参与讨论。起初，便士报认为梅里克的议案漏洞百出、不切实际，难以在国会获得通过[34]。到了1844年，便士报对梅里克议员的提案转变了态度，认为他提交的是能真正实现邮资改革的议案，希望该议案在国会得到“公正和直截了当地呈现”，从而获得批准通过[35]。最终，1845年3月，梅里克议员的邮资改革议案获得国会批准。梅里克议员矢志不渝地在参议院推动邮资制度改革立法，因此他被便士报塑造为《1845年邮政法》之父。1845年初，待国会批准统一邮资法案之后，便士报动员“每个负担得起时间和一角银币的人”在法律生效那天给梅里克议员写信，“祝贺他推动国会通过这部法案所取得的成就”[36]。

国会批准通过的邮政法案再次进入公共领域，以寻求立法的合意性。《1845年邮政法案》在延续报纸低邮资优惠待遇的同时，还将期刊杂志纳入可邮寄物品范畴。便士报所关注的私人信件的邮资降低幅度却比较小，改革后每半盎司私人信件统一收取5—10美分的邮资。此外，法案保留了公职人员的免费邮寄特权，还严厉打击私人快递公司，重塑邮局垄断通信的地位。为了保证降低邮资改革实验顺利推广，财政部拨付75万美元，弥补邮政部因邮资减少带来的收入缺额[37]732-735。该法案在1845年7月1日正式实施，便士报纷纷报道当天纽约、费城和巴尔的摩民众邮寄信件的情形。在纽约，“成堆的信件涌入本市邮局，发往合众国全国各地，以便于享受支付低邮资的新奇，给予这部法律一个良好的开端”。有位绅士一下子邮寄100多封信件，另一名绅士则预付68封信件。无独有偶，新法律在巴尔的摩的实施也成效显著，该地邮局“每日存放的信件数量大大增加”。费城邮局也人头攒动，聚集了大量等待寄信者。邮局被迫加派6个工作人员，专职从事邮寄工作。当天邮寄的信件数量“比往常增加3000—4000封”，表明“公众感激低邮资带来的实惠，并且决定享受这种有利条件”[38][39][40]。新法案在美国南部城市也明显带动了邮局邮资收入的增加。便士报用事实证明，降低邮资费用会增加邮寄业务量的预言有据可依。不过，国会在修订邮资法案过程中保持较大的自主性。基于维持邮政部经济独立而非向公民提供低廉邮政服务的考虑，国会降低邮资的幅度不及便士报编辑预期。便士报也承认，“现行法律可能在许多重要的细节需要修订，但是它是建立一种低廉的邮资制度的第一步，它对公众的好处太多，不能总言要放弃”[41]。这部邮政法案在降低邮费幅度、限制免邮特权方面不如社会预期的那么大，有待以后国会继续以法律的形式调低邮资费率。

四、结语

在1845年的邮资改革运动中，便士报不仅是传递邮资改革公共信息的管道，还动员公众游说国会议员修订邮资制度，发挥了主体作用。便士报操纵邮资改革舆论，扩大了它的政治、经济和社会影响力。然而，便士报囿于政治和经济利益的束缚，难以起到监管邮政系统运转的作用。

便士报向美国公民传递邮资事务公共信息，并且通过流通渠道传向全国，迫使政府对邮资改革的社会需求做出回应。国家着力发挥邮政系统在共和国政治中的公共职能，影响了私人信息的传播成本和大众交往的范围，引起民众的愤慨。便士报设置新闻、读者来信、社论等专栏，坚守报纸“政治监督或者劝说”功能，对邮资制度针砭时弊，履行从外部监督政府的职责[42]4。对于邮资制度的弊端、国会讨论经过等信息，便士报第一时间在全国范围内广泛传播，构建起一个匿名化的共时性公共空间，满足读者大众参与邮资改革事务的心理。便士报还打消读者大众对邮资改革的“搭便车”心理，推动公众向国会议员写请愿信和参加公民集会，汇聚支持邮资改革的公共舆论。面对呼吁邮资改革的社会压力，国会行使立法权力，在宪法体制下修订邮资法案，保障公民书面通信、经济交往和财产安全的权利。便士报、州议会以及社会团体都寄希望于国会修订邮资法案，这其实赋予了联邦政府更多的权力和能力，使得它能管控私人快递公司、决定哪些邮寄物品可以享有低廉邮资待遇、维持邮局的垄断通信地位。从此之后，邮政部不仅是投递邮件的公共服务部门，还是审查邮件内容以及公民邮寄行为的管理部门。

便士报把塑造邮资改革舆论的力量变成了提高自身政治影响力、经济效益和社会权威的资本。其一，便士报的政治影响力扩大。便士报报道普通人受现行高额邮资制度“压迫”的新闻，激发公众对邮资改革事务的关注，给读者营造“更加私密、个性化和随意事件”的阅读体验[4]258。便士报以此塑造了新型的读者群体，促使后者撇开既有的政党政治动员模式，团结在便士报周围。便士报口口声声称它们不属于任何政党，它们是大众政治家，在笼络和团结政党支持者方面发挥着显著的作用。在1845的年邮资改革中，支持邮资改革的便士报呈现出地域差异远大于党派分歧的特征。东北部城市居民使用邮政系统的频率较高，却要承受高额的邮资支出，他们认为这不公正。便士报引导公民参与邮资事务的讨论，让公共领域进一步扩大，也提高了便士报对公众意见的形塑力。其二，便士报的经济实力大增。便士报在揭露免费邮寄特权时，有意遮蔽报纸享有低邮资优惠的事实，转移读者大众质疑它享有特权的视线。国会讨论授予报纸在30英里以内免费邮寄优惠，间接保护农村和偏远地区的报纸市场，实现报纸行业相对公平的良性竞争，这却遭到便士报的强烈反对。《纽约先驱报》认为，这项规定“荒唐不经”，只对那些定期出版、“发行量少且有限”的农村期刊有利。美国人对农村报刊的认可度不高，他们更乐意购买和阅读大西洋沿岸发行的都市日报，因此国会在修订邮资制度时应着眼于这类报纸的需求[43]。此外，《1845年邮政法案》还给予便士报使用私人快递公司运送的豁免权，这使得它在发行市场抢占了先机，促进了便士报行业的发展。东部便士报通过完备的邮政系统和私人快递公司流向全国，它的传播范围和影响力不断扩大，巩固了其在全国读物市场的地位。其三，便士报树立起指导读者参与公共生活的权威地位。在19世纪，美国共和国内的道德权威，不再是政治组织，而是作为“公共舆论风向标”[2]92的刊物。报纸和杂志作为公共舆论的制作者和传播者，发挥着引领和传播舆论的作用。便士报在1840年代早已脱离先前煽情、暴力等特征，逐渐树立起与美国使命相一致的现代独立媒体身份。便士报自诩是“个人和社会自由的最佳守护者，大众情绪的伟大指导者，守护和保存宪法与法律稳定的真正的保存机构”[44]。对于便士报编辑来讲，降低信件邮资与人身依附或者违反乱纪相比显得微不足道，却因波及面广泛、后果严重，“对于整个国家来讲也是重大时刻”。邮资过高可能“导致法律义务的松弛，法律约束的失度，大有让法律和秩序完全崩溃之势”[45]。便士报将公民逃避邮资的行为与挑战政府威望、违反法纪相提并论，建议读者大众在宪法体制之下敦促国会修订邮资法案。

值得注意的是，便士报难以剥离政治色彩、商业利益，这决定了它难以充分发挥邮资改革的监督者作用。起初，降低邮资没像便士报编辑设想的那样改善邮政部的财务状况。1845年12月1日，邮政部长凯夫·约翰逊(Cave Johnson)作年度报告，提到邮政部收入428984180美元，支出432073199。对比往年财政收入，当年邮政部收入下滑将近45%。截止到1845年9月30日，邮政部财政亏损超过125万美元，未来依然有较大的资金缺口。他对事关邮政部利益的邮资收入减少事宜不会坐视不管，他从开源节流两个方面着手，试图扭转邮政系统的财政困境。一方面，他努力化解邮件承包商的不满、安抚地方邮局支所所长、设定汽船和铁路等公司运送信件的补贴限额，争取在节约经济成本的基础之上为公民提供满意的邮政服务；另一方面，他又向国会提交邮资改革建议，以缩小邮政部的财政赤字。为此，他建议改变信件邮资费率的征收方式，严厉打击承包商中途违规投运信件的行为，提高邮件的邮资费率，实行预先支付邮资制度以及限制免费邮寄特权等，从而维持邮政部经济独立的地位[46]。邮政部长调和邮政服务和部门经济独立间张力的举措，遭到了便士报编辑的反对。便士报编辑认为，约翰逊部长对“现行邮政法的实施持有不赞成的意见，这项报告将不利于它在整个年度的存续”[47]。邮政部长约翰逊没有按照人民对邮政系统“共同认识的原则”构建新的邮资制度，反而自始至终在“一种狭隘和消沉精神”中实施新法案，所以邮政系统依旧问题重重。在便士报的大力报道下，约翰逊部长反对统一低廉邮资制度的立场家喻户晓。公众普遍觉得只要他坐在邮政部长这个职位上，便会设法阻挠体现低邮资制度优势的“一场公平与满意的实验”，会在下届国会开会期间重蹈旧式邮资制度的覆辙[48]。实际上，邮局作为政党政治机器的组成部分，不注重效率优先的原则。不从根本上消除邮政系统的运行弊病，就很难真正发挥它的交流融通作用。