干部选任方式的政治学论析

2022-03-17谢吉晨

济宁学院学报 2022年4期

谢吉晨

(南京晓庄学院商学院，江苏南京 211171)

官员，亦称干部(2)“干部”在我国是一个较为模糊的概念。由于本文的研究旨趣并非概念的探析，故将“干部”界定为在政治体系中，依法负有领导职责、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的公职人员。本文的“干部”和“官员”是可以互换使用的、同等意义的概念。，是政治体系中的灵魂。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”[1]526。官员总是按照一定的标准、经由一定的方式产生的，从这个角度来说，官员产生方式就在治国理政的维度上获得了意义。纵观人类历史，对政治发展产生较大影响的官员产生方式主要有世袭制、委任制、考任制、选任制等。诚然，每一种选拔方式都是具体的、历史的，但以现代民主政治的眼光审视之，每一种选拔方式既有合理之处，又有待改进之处。应取其精华、弃其糟粕，这对于当下构建与国家治理现代化相匹配的干部选拔方式不无重要意义。

一、世袭制：建立在血缘基础之上的选任形式

世袭制就是名号、爵位以及财产等按照血统关系世代传承，这种传承主要有王位的传承、诸侯国的传承[2]341。传统意义上的世袭制建立在宗法血缘基础之上，家族垄断着政治权力，这对于保持政权的连续性、维护政治秩序起着重要作用，“它在政治上导致的结果就是：神圣牢固的传统与体现绝对专制和个人恩宠在国家内部并驾齐驱”[3]182。但由于其固有的缺陷和弊端，世袭制不断受到挑战甚至被摒弃。

首先，世袭制的封闭性加剧社会固化。世袭制是一种血缘治国的制度，即采用作为自然属性的血缘关系来治理国家。这种加强后的血缘关系形成了各种血缘性质的社会制度，血缘关系上升为具有社会属性的血缘治国。这种制度运行产生两个后果：一方面，运行过程的封闭性，窄化了社会底层上升的通道，排除了公众参与政权的可能性。另一方面，社会阶层长期固化，“士恒为士，农恒为农”是其必然结果。

其次，世袭制的自我纠错能力差。设计良好的制度通常是结构完善、内部协调，具有良好的自我纠错能力，能够应对实践发展提出的挑战，并根据发展的需要不断调适自己，且成本低廉。世袭制通常是职位终身制，也就是说，权力一旦世袭成功，纵使继任者无道昏庸，若要改变权力的现状，其他人或等到继任者生命的自然终结或通过政变、革命等暴力方式改变政权。但无论政变还是革命，都是现有政权体系的剧变，其给社会带来的冲击、对生产力发展的破坏都是不容忽视的。

最后，“为王不贤”是世袭制的必然结果。世袭制奉行“传子不传贤”“任人唯亲”，极大限制了选人用人的范围。在窄狭的范围内选择接班人，不可能保证继任者的素质。历史上，世袭制的继任者中不乏幼儿、浪子、昏庸之徒。他们一旦被指定为继承人，在没有竞争、缺乏优胜劣汰的机制下，养尊处优，缺乏提升自身治理能力的内在动力和外在压力。这是“为王不贤”的关键，也是传统社会不能跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律的重要原因。

世袭制主要用来产生权力体系顶层的官员，绵延数千年，由于其固有的缺陷及弊端，成为革命直指的对象。随着现代民主革命的胜利，世袭制作为一种实质的权力更替方式逐渐退出了主流历史舞台。当今时代，尽管某些国家仍然保留着世袭制，但大都置于宪章之下，世袭的权力受到极大限制。如英国、日本等，王室保留下来的大都是象征性、形式性、礼仪性的权力。即便如此，废除世袭制的呼声依然不绝于耳。

二、委任制：自上而下的选任形式

委任制又称任命制，是官员任用制度的一种，是任用主体按照一定的规则直接任用官员的一种制度。客观而论，委任制能充分体现上级的人事权，任用程序简单明了，能够保证“治事”与“用人”的统一，从而有利于上级对下级的统一指挥协调、有利于保障政令的执行效率。在传统社会，委任制和世袭制并行不悖、相互补充。世袭制以血缘关系为继承的合法性依据，这种围绕着血统而建立的权力体系难以满足对治理人才的需要，必须从整个社会选择优秀人才补充官僚队伍。委任制迎合了这种高度集权政治体制的需要，故成为官员的重要来源之一。传统社会的委任制建立在君主专制之上，是以宗法血缘关系为基础的。当人类社会从专制走向民主、从“统治型政治”向“服务型政府”转变时，这种选官模式的弊端就显现出来了。

传统委任制排斥人民当家作主的权利。诚然，即使在现代民主制之下，民主也并非意味着民众可以赤膊上阵亲自行使民主权力。但在委任制模式之下，对官员提拔晋升起决定作用的是少数几个人，甚至是个别人，公众几近被排斥在政治体系之外。一个没有公众参与的官员产生方式是没有民主性可言的。由于被排斥在官员产生过程之外，民众对委任的官员缺乏基本的认同感，这极大地侵蚀着委任官员的公信力。

传统委任制会招致特殊利益集团的结成。委任制的委任主体通常是少数人甚至几个人，这几个人掌握了无限的“自由裁量权”，主宰着下属的升降奖惩。这就会出现被委任者迎合委任者的偏好、投机钻营、贿赂当政者，以期待被提拔重用。这些人一旦被提拔，或为了报答提携之恩或为了下一步的晋升，继而又会进一步巩固与委任者的关系，从而结成利益共同体。为维护小团体利益不惜牺牲公共利益的情况时有发生，传统的委任制是“窝案”“塌方式腐败”产生的组织根源。

委任制会诱发官僚主义的产生。政治学中有个公理，权力由谁产生就会对谁负责。循此逻辑，既然官员能否晋升的决定性因素在“上级”而非“下级”，在“官”而非“民”，因此官员只需要对“上级”负责、为“上级”服务、让“上级”满意。“民意”固然会影响到官员的提拔晋升，但充其量不过是“影响”，而非“决定”，官员只需保证最低限度的取悦于民即可。由此，委任制是产生“对上负责对下不负责”官僚主义的体制性原因。

传统委任制的固有缺陷，使得其必须加以改造方能适应现代民主政治的需要。中西方根据自己的国情和文化传统选择了两条不同的路径。在西方，官员被区分为政治类、政务类和业务类。政治类官员由选举产生，政务类官员由政治类官员任命。由此，选举产生的政治类官员获得了强大的委任权。为了保证委任者的委任权在公共的轨道上运行而不越轨，西方在扩大委任者权力的同时，通过精巧的制度设计使得委任者不能滥用委任权。其一，政治类官员通常由选民直接或者间接选举产生，如果想获得选民支持或者连任，就必须在任期内做出政绩；其二，如果被委任官员出现渎职、贪腐等问题，委任者要负连带责任，甚至要引咎辞职。这两点如同高悬的达摩克利斯之剑，时刻提醒委任者必须慎重使用自己手中的委任权。中国则选择了一条与之差异化的路径，即通过扩大委任主体的数量来解决单个委任主体理性不足、信息不对称的问题。通常，一名领导干部被选拔出来大致要经历分析研判和动议—民主推荐—考察—讨论决定—公示—任职等环节。这些环节流程由组织(人事)部门组织实施，决议由党委会或党委常委会作出。在这一过程中，起决定性作用的是党委会或党委常委会而非个人。显然，这是一条通过扩大委任主体限制单个主体的权力的分权路径。委任主体的扩大，一方面，可以避免因个人视野狭窄、信息不对称、理性不足而导致的用人失误；另一方面，稀释了“一把手”的决定权，形成权力之间的相互制约，从而有效地避免选人用人权的垄断而可能导致的腐败。

三、考任制：以知识考察为基础的选任形式

考任制通过公开考试的方式来考察应考者的知识和才能，并以考试成绩的优劣为依据，由用人单位选拔所需要的各类人才[4]319。考任制发端于我国，其源头可以追溯到秦汉时期的“考试”“策试”制度。作为完备的制度设计，考任制是从隋唐开始一直延续到清朝的科举制。后来，考任制远渡重洋到欧美，再在世界各地遍地开花。其间，经过不断的发展完善，考任制现在依然是世界各国普遍采用的官员产生方式。由此可见，考任制有其独特的价值。

首先，考任制打破了权力的垄断性、封闭性。考试选拔制度的平民化、开放性和流动性的历史特征，促进了传统时代的社会流动[5]107，打破了血缘世袭关系和豪门世族对政治权力的垄断，给底层之士、市井之子提供了参与国家管理的机会。同时，考任制为社会阶层的流动提供了渠道，公众可以根据自己的喜好及能力通过考试变换自己的职业、身份。职业流动能化解不满和怨恨情绪，从而维护社会的稳定。

其次，考任制有助于遴选出大量优秀人才。考任制通常面向社会，而非针对某个特殊群体，这样选择的空间大为拓展。更为重要的是，在相同的时间、用相同的试题、采用相同的评价标准，并且过程相对公开透明，这种以考试成绩为获取岗位的合法性基础，排除了出身、血统、身份、民族、阶层、性别、信仰等因素对选拔的干扰。相对公平的竞争，有助于那些出身卑微但有真才实学的优秀人才脱颖而出，从而可以为政治体系源源不断地提供优秀治理人才。

再次，考任制有助于政治社会化。组织者可以通过对考试内容、考试环节的设定来实现社会价值引领。其一，从考试内容来看，考题是现实政治生活的反映，或者说是根本制度所倡导的价值理念的外显。备考的过程是一个接受社会主导价值观的过程，更是政治社会化过程。其二，从组织过程来看，考选严格遵行公开、平等和择优的精神。在每一次招考之后，无论是亲历者还是旁观者，都会对平等和择优深有感悟。这就如同一场低成本而富有成效的宣讲会，对于塑造良好的社会价值观起到了不可低估的作用。

由于不可替代的独特优势，考任制直至今天仍然是官员产生的重要方式，变化的只是考试的内容。在当代，各国政府根据国家发展战略以及国家治理的需要，不断调适着考试的内容。当然，考任制作为一种官员产生方式，同其他方式一样，也不可避免地存在缺陷。如考察内容的有限性，“一个人的能力是很难通过几次短暂的会晤、几次书面测试而得到正确反映的。被聘者的实际工作能力与选聘时的评估能力可能存在很大差距”[6]157。而且考试侧重于考核参与者的业务能力和知识水平，参与者在实际工作中的工作成绩、管理能力、协调能力、个人品德无法全面地体现出来。因此，“看走眼”的事情时有发生。再如重才轻德问题，官员所据职位的公共性、所使用权力的强制性客观上要求干部德才兼备，官员若没有一些奉献精神、没有一定的政治觉悟、没有良好的道德做支撑，很难做好自己的工作。但考试长于衡量人才的理论知识，短于评价人才的品行和能力。所以，考试固然为衡量应试者的理论知识提供了较为客观公正的标准，但仅凭有限的考试内容难以评价一个人的品行和修养。故此，考任制大多用于官员选拔的第一阶段、选拔基层官员或新入职的公职人员。

四、选任制：自下而上的选任形式

所谓的选任制，就是通过选举来确定干部的任用。无论世袭制、委任制还是考任制，都是自上而下地选择官员，体现了“上级”的意志。而选任制实现了选择主体的转型，选任制是自下而上地选择官员。选任制能够较好地反映人民群众的意愿，体现民主管理的原则。选任制是现代国家普遍运用的官员产生方式，它还能给人造成一种成见：民主就是选举，选举就是民主。把选举和民主等同起来有失偏颇，但不可否认，选举是现代民主政治的重要支柱之一。从现代政治学的视角来看，选任制在尊重公民的平等选择权、彰显人民主权、驯服权力等方面具有不可替代的效用。

第一，选任制尊重公民的平等自由权利。纵使在直接民主体制下，也并不是每一个民众都可以亲自上阵践行民主，但不能由此说民众与民主无缘。在选任制下，几年一次的周期性选举，就是民众当家作主、地位平等选择权的体现。一方面，民众可以根据自己的价值偏好、理性判断甚至是基于情感、喜好任性地选择自己认为适合的权力执掌者，且没有遭受胁迫、监视、利诱威逼之忧。另一方面，在民主架构下，公共职位向全体公民平等开放，这意味着公民可以亲身投入到政治竞技场。人人都可以竞选相对开放的政治职位，体验因执掌权力带来的酸甜苦辣。这个过程免除血缘、出身、门第、性别、宗教、民族等先天因素的歧视，本身就是公民平等自由权利的实现过程。

第二，选任制有效驯服权力。选任制通常伴随着任期制。定期的选举，既是候选人向选民做出政治承诺、赢得公众信任、获取选票的过程，同时又是人民向政治精英授权的过程。这个过程实质是当选的政治精英同人民通过订立契约的方式确立委托—代理关系的过程，这个过程并非是终身，而是周期性的。周期性的选举，可以强化人民是权力的终极来源、政治精英只是受委托临时掌管权力的理念，提醒政治精英不可以偏离“公意”而独行其是。选举活动的周期性特征为公民监督和约束任职者、及时表达民意提供了制度上的保障。同时，这种周期性也有利于检验任职者的任职绩效和素质，有利于补充新的力量加入国家管理活动[7]12。

第三，选任制推进政治社会化。“民主政治秩序主体及其民主精神的养成，只能是主体在民主的日常生活实践中的熏陶与习惯”[8]47。周期性的选举如同民主盛会，民众可以身临其境近距离观察选区的划分、辩论规则、投票的程序、计票的规则。在选举中，民众需学会克制、尊重、商议、妥协、宽容才能达成共识，还要培养规则意识、守法意识、合作意识，多些理性、少些戾气，多些换位思考、少些恣意妄为。这既是民主的应有之义，又是民主的保障条件；既是政治社会化的过程，又是民主政治主体的培育过程。

第四，选任制纠错及时可靠。在选举机制下，选民从不同的视角、信息来源、价值偏好对候选人进行几近全方位、透明式的立体式扫描，尽管未必能够选出最称职者，但通常有助于避免最坏结果的发生。人民对权力执掌者的授权是有时效性的，可以通过定期的选举来重新表达自己的委托意向。也就是说，如果权力执掌者在任内有违公意，公众可以利用手中的选票行使否决权，在下一次选举中和平地将滥权者淘汰出局，这样既可以确保权力的公共性又不会引发社会的动荡。

但任何事物都是一分为二的。选任制这种官员产生方式除了不菲的人力、物力、财力及时间成本外，在实践中还存在一些亟待克服的问题。

首先，科学性的流失。选举民主是一种决策原则，而不是思想原则。它的价值取向是合意，运行逻辑是承认多数原则的合法性。但这并不意味着多数人的决策就是科学的、正确的。任何单一选择主体都面临着理性有限、信息不对称的问题，在价值偏好、思维方式、研究方法等方面也存在着片面性。所以，在一定范围内，选择主体的增加会弥补单一主体的不足，正所谓“三个臭皮匠赛过诸葛亮”。也就是说，在一定范围内(通常是知情人范围内)，民主性的增加会提高选择的科学性。但当民主突破一定的范围时，科学性随人数的增加呈下降趋势，“真理并不会与人数上的优势携手同行”[9]250。从这个意义上来说，选任制“就是真实与半真半假之间永恒的冲突，它可以防止最坏，但不能保证最好”[10]350。

其次，公共政策的短期效应。政治精英要想在选举中获胜，必须最大限度地迎合选民的意愿，一意孤行的政治精英是不可能在选举中获胜的。相对于长远利益、整体利益，选民更关注当前利益、局部利益，尤其是切身利益。在选民意愿不十分明确且选民间的意愿存在冲突的情况下，政治家要实现当选或连任的目的，通常会迎合选民“少付多得”的普遍心理。在公共政策的制订中，政治家通常会优先选择不影响公众福利且短期见效的项目，而那些大规模的、事关长远的公共项目通常会被忽视。

再次，权力有被俘获的危险。由于责任感、价值理性和判断力的缺乏，公民极易在政治事务上屈服于情感或非理性的成见和冲动，“变成了一个不受自己意志支配的玩偶”[9]68，进而被职业政治家或利益集团的代表人所操纵。因此，通过选举表达出的人民意志不过是利益集团塑造出来的虚假“公意”，这使得披着神圣外衣的选举民主矮化为“不过是人民有机会接受或拒绝要统治他们的人的意思”[11]355。