乡村生态振兴法治建设研究

黄延廷， 孙薇乔

(河南师范大学 法学院 河南 新乡 453007)

乡村生态振兴是乡村振兴战略的重要组成部分，是落实“五位一体”总要求所包含的产业、生态、文化、治理和生活的关键基础[1]。党的十九届五中全会提出了到2025年在农村生产生活方式绿色转型方面要取得积极进展的目标要求。但在目前，对于农村地区的环境保护，相关立法存在真空地带。笔者在梳理已有文献的基础上，分析现阶段我国农村生态环境保护的现实困境，为我国乡村生态振兴法治建设提出可行性建议。

一 文献综述

对于农村生态振兴，国内学术界进行了大量研究。从理论成果来看，对乡村生态振兴的研究主要集中于三个方面：一是探究乡村生态振兴基于乡村振兴战略背景下的重要意义。如张俊飚等指出乡村生态振兴在乡村振兴中居于基础性地位，也是乡村振兴的应有之义及重要组成部分[2]；李丽群等指出在城乡二元结构加剧背景下美丽乡村建设与乡村生态环境的内生发展关系[3]；赵金科等认为生态振兴乃是乡村振兴战略的重要组成部分，是推进乡村振兴战略的重要生态基础[4]；杨世伟以绿色发展理念为切入点，强调绿色发展理念对于实现乡村振兴战略的必要性[5]。二是在加强环境立法方面对农村生态环境保护的重要作用。如王海力提出了在乡村地区融合生态文明建设和法治化建设的现实路径[6]；刘鹏等认为关于农村生态环境建设的法治化问题研究不足，亟须深入探讨[7]；王一琪指出应当用法律法规为乡村生态环境建设保驾护航[8]；许胜晴认为农村生态法治建设程度与农村生态化发展呈依附关系[9]。三是融合农村生态与农村经济协同发展关系研究。如张晓冬等从农村经济与农村生态的相互促进关系出发探讨二者如何实现共赢[10]；郭文力等提出新型农业经济合作组织能够在农业生态文明建设中承担重要角色，应当成为财政扶持对象[11]；梁静认为基于偏重经济发展所带来的弊端，把握生态文明建设才能促进农村经济趋近于可持续发展方向[12]。学术界从不同角度对推进乡村生态振兴的重大意义进行了研究，但对于理论指引和法治体系建设相融合方面的研究较少。本文以生态文明理念为切入点，以促进乡村全面发展为最终目标，以期切实完善乡村生态振兴与环境法治建设共生发展的有机衔接。

二 生态文明理念与乡村振兴

我国的生态文明建设是随着社会主义现代化建设而展开的。1985年，我国第一次召开了城市环境保护工作会议；1988年原国务院环保委员会发布了《全国城市环境综合整治定量考核实施办法(试行)》；1989年全国人大第十一次常委会通过了《中华人民共和国环境保护法》。21世纪初我国生态建设进入快速发展阶段，2002年党的十六大报告首次提出“生态文明”的奋斗目标；2007年党的十七大报告将生态文明建设作为全面建成小康社会的新要求。2017年党的十九大以来，我国生态文明建设进入成熟阶段，习近平总书记在党的十九大报告中强调“要牢固树立社会主义生态文明观”；2018年“生态文明”的理念被写入宪法；2021年施行的《民法典》提出“绿色原则”为环境建设保驾护航。生态文明建设已经成为我国社会经济发展的必要内容[13]。

乡村生态振兴是围绕消除城乡二元结构、推进乡村振兴战略的有效实施而提出的。从国家意志来看，推进乡村生态振兴主要有三方面现实价值：其一，乡村生态振兴是绿色可持续发展理念的必然遵循。党的十九大首次将“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”写入大会报告，表明了国家在宏观层面对绿色发展理念的愈加重视。其二，乡村生态振兴是实现乡村生态文明的有效路径。党中央在新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略中提出“坚持城乡融合发展，坚持人与自然和谐共生”的基本遵循，因此，推进乡村生态发展也是农村地区实现绿色发展的必由之路。其三，乡村生态振兴是建设美丽乡村的重要起点。以乡村生态振兴为路径，以建设美丽乡村为目标，是建设美丽中国的题中应有之意，是新时期实现可持续发展的重要影响因素。以上三个方面作为有机统一的整体，共同为农村居民日益增长的美好生活需要服务。

三 乡村生态振兴法治建设的现实困境

我国已经先后出台了60多部生态环保法律法规，地方政府也颁布了大量的相关政策，促使我国农村地区生态文明建设取得了阶段性进展。然而目前农村地区依然存在大量生态环境问题亟待改善、已有环境立法需要与新时期新形势相适应的问题，因此农村生态文明法治建设仍需进一步加强。

(一)农村环保与法治意识薄弱

1．环保意识薄弱

就全国范围来说，由于城乡二元结构的存在，导致多数农村各方面发展相对城市仍较为落后，再加上农村居民文化程度整体较低，因而农村居民的生态环境保护意识普遍较为薄弱，认识不到生态环境保护与治理对于农村发展的重要性，主要表现在：其一，受传统的自给自足和自产自销生活方式的影响，多数村民都存在乱扔、乱堆和乱倒垃圾的不良习惯，最终致使村内垃圾成堆，严重污染环境，同时生活污水也由于缺乏公共排水系统而随意排放。其二，村民很少主动处理垃圾，即便处理也都是采用堆积焚烧的方式，这样不仅在燃烧的过程中污染了环境，还遗留许多难以降解的有害物。其三，农民作为农村发展的主体，对农村发展有着决定性作用，在农村生态环境治理中也起着至关重要的作用。但是，对于许多刚刚解决温饱问题、生活还不很富裕、整日为生计而奔波的农村居民来说，环保工作并不是他们所关心的事情，因而普遍缺乏环境自治意识。其四，现阶段许多农村居民一味追求经济效益，为了获得更大的产出，必然要加大农药、化肥等化工产品的使用量来促使农作物的大幅度增产，这样不仅污染土壤还污染水源，致使农村生态环境日益恶化。

2．法治意识欠缺

法治意识欠缺有两层意思，一是指农村基层政府法治意识欠缺，经常以政策代替法律或出于地方保护主义考虑而执法不严、违法不究，甚至是执法主体缺位。如环境保护法第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，此条明确了地方政府相关部门对于环境保护的参与义务，但实践中很少有环保部门以外的相关行政机关主动参与到环境保护行动中。二是指农村居民法治意识欠缺。一方面在环境保护法治化建设过程中，相关基层政府部门不作为乱作为，法律保护措施得不到全面实施，因而农村居民没有在实际中感受到法治的威力；另一方面法治意识宣传工作不到位，农民对生态保护关注度不高，普遍认为生态环境整治工作是政府部门的职责，“事不关己，高高挂起”。这两方面原因造成农村居民环保法治意识较差，即使自己周边的环境遭到不法侵害，他们也不知道更不会用法律来维护自己的环保权益。

(二)农村生态环保法律体系不健全

我国在2018年第五次宪法修正案中将“生态文明”写入宪法，从宏观层面上为农村生态文明法治建设提供了政策支持[14]。但现阶段农村地区环境立法与农村环境污染治理的实际不相适应，立法内容绝大部分简单化一，致使农村环保法律法规体系不完善，在许多方面存在空白。简单梳理可以发现，我国已经颁布施行的有关环境保护的法律法规，涉及固体废弃物污染、环境噪声污染、大气污染、水污染等，覆盖面可谓广泛，但这些法律法规是否与《中华人民共和国环境保护法》相呼应并形成完整的环保法律体系、是否过于冗杂仍是现阶段有待商榷的问题。特别是对于在经济发展过程中出现的新型污染问题，例如城市工业往农村地区搬迁所造成的工业污染，在现行法律法规中并没有制定相关的针对性法律条文。因而，农村地区生态环境法治建设的落后主要表现在两个方面：一方面缺乏专门的针对农村生态环境特殊性的立法，另一方面则表现为未形成体系化的农村生态环境法律保护制度。同时，农村生态环境法治建设涉及领域广泛、涉及主体复杂，环保执法主体与客体的权利义务无法明确，违法责任也没有明确的细则规定相应的处罚措施，《中华人民共和国农业法》中针对农村人居环境的相关规定也存在立法空白，未能在总体制度层面呈现出体系化、规范化。除此之外，法律法规条文还存在原则性规定多、可操作性较差等问题，如《中华人民共和国农业法》中第八章规定了“农业资源与农业环境保护”，然而其责任主体只规定到“县级以上人民政府”，未能对农村环境保护涉及的多个主体的权利义务进行详细规定，造成实践中相关部门缺乏执法依据。因而，地方环保执法部门很难实现对环境立法的有效对接，造成法律执行与法律制定无法同步、法治监管不到位等困难，进一步导致实践中出现有法不依、执法不严、违法不究的现象[15]，制约了农村生态环境保护法律体系的建设。

四 乡村生态振兴法治建设的实现路径

随着新时代社会经济的快速发展，推进农村地区治理转变方式、实现农村现代化进而满足农村居民日益增长的美好生活需要、建设法治化乡村生态环境治理体系是农村地区生态文明建设的必然遵循。这就要寻找破解乡村生态文明建设困境的可行路径。

(一)加强环保理念和法治意识宣传教育

在日常生活中，法律具有指导人类行为的规范作用，因此利用法律制度加强农村生态环境建设，规范农村居民的日常生活行为，可以从根本上减少破坏环境行为的出现，而农村地区环保理念和法治意识严重欠缺，其重要原因是农村地区缺乏普法宣传，因此要从多渠道加强农村地区环保和法治意识的宣传教育。这就必须从农村地区两大主要主体着手：一是针对村民，通过电视、会议、宣传栏等媒介形式进行环保和法治宣传教育，利用真实案例的鲜活性增强农村居民的情感体验。首先，通过对生态环保理念进行宣传，能够使农村居民意识到生态治理的重大意义，促使农村居民从被动转变为主动，积极投入到乡村生态环保法治建设中。其次，通过对破坏环境行为的法律惩戒措施进行宣传，告诫行为逾矩者违反法律必将受到经济处罚或法律制裁，减少其违法动机和违法行为，以充分发挥法律的预防作用。二是针对基层政府部门工作人员，要加强相关法规的培训。根据以往试点地区农村环境保护培训的先进经验，可以将培训内容分为讲解新形势新要求、明确相关政策法律、交流先进地区治理经验等方面。

(二)构建完备的农村生态环保法律体系

能否构建完备的农村生态环保法律的体系决定了农村地区生态环境法治建设的质量好坏，因此要加强完善相关法律法规，实现农村生态环境保护有法可依、有法必依。一方面，要加强地方生态环境立法建设，解决针对农村地区的生态环境立法总体呈碎片化，部分立法存在空白化的问题[16]，努力形成体系化的法律制度。今后应当对乡村的生态环境问题进行精确分类，因地制宜地制定富有地方特色的农村生态环保法律，明确相关各方主体的权利义务，对与农村人居环境相关的预防性措施与惩罚性措施要制定出实施细则。另一方面，整合现存生态环保立法，形成农村地区专门法。我国农村地域广大，自然环境千差万别，因而生态环保法律的制定应当考虑不同地区农村的自然生态、地理分布等的差异性，结合当地社会传统和风俗习惯，制定出具有地方特色的环境保护法规，并作为宏观层面的《环境保护法》的补充，以此增强涉及广大农村生态环境保护的法律的可操作性。

(三)加大农村环保执法力度，确保环保监督体制落实

“法律的生命在于实施”。执法人员在实践中的职责分配不清晰将导致各相关政府部门互相推诿责任，无法确保农村环保法治工作落到实处。为杜绝此现象，首先，要建立从中央到地方的垂直监督管理体制，减少地方政府部门对农村生态环保执法的干涉，完善地方环保执法监督机制，避免出现环保执法监督过程的真空地带。其次，加大农村环保执法力度，规范农村生态环境保护执法程序，建立严格的责任追究制度，依据罪刑相适应原则适度调整惩罚性措施的力度，以提高违法成本的方式明确生态文明法治建设的重要性。最后，提高农村地区基层生态环境保护执法人员的综合素质。一方面，通过加强理论知识和实践经验的培训转变其执法观念并提升综合执法能力，另一方面，加大引进具备专业环保知识的高素质人才，以此增加农村生态环境保护法治建设的科学性和合理性，如明确相关法律法规条文中环境污染的标准，对其进行量化规定等。

五 结语

为满足人民日益增长的美好生活需要与贯彻执行中央的乡村振兴战略，加快实现乡村生态振兴是其中的必要选择和可行路径。为此，在全面依法治国、建设中国特色社会主义国家的基础上，面对乡镇区域存在的环境法治建设困境，构建完备的农村生态环境保护法律体系、培养高素质农村环保执法队伍等是改善农村生态环境，实现乡村生态振兴法治化的重要举措。本文结合生态文明理念与法治实施体系针对我国农村环保法治建设进行探讨，进而为推进乡村生态振兴法治化建设提供可资借鉴的理论依据。