数字化转型下农村公共服务整体性供给：思路与进路

汤资岚

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620）

一、引言与文献综述

面对城乡二元体制限囿下日益扩大的城乡公共服务差距，推动农村公共服务供给数字化转型，是践行乡村振兴战略的必然选择，也是破解“城乡分治”、消弭城乡鸿沟的必由之路。《数字农业农村发展规划（2019—2025 年）》指出：“要逐步实现公共服务等村级事务网上运行，推动农村公共服务供给在线管理”［1］，2021 年颁布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》提出：“要提升农村公共服务数字化智能化水平，推进城乡基本公共服务均等化”［2］，均为推动农村公共服务供给数字化转型提供基本遵循。长期以来，我国农村公共服务供给受压力型体制、府际竞争、部门主义、城乡二元结构影响，呈现出明显的“碎片化”样态。数字技术的发展为农村治理现代化提供了重要工具［3］，也为打破农村公共服务供给碎片化困境、进行整体性重构提供了可能。目前，我国已初步形成“覆盖城乡、上下联动、层级清晰”的五级网上服务体系［4］，能在一定程度上基本保障农村民众享受数字公共服务。然而综合来看，农村地区信息化基础设施建设依旧薄弱，条块分割下地方数据资源整合共享阙如，城乡、地域间横向数字化服务建设水平参差不齐，农民数字素养较低，多元化需求难以反馈，均表明数字化转型下农村公共服务供给需要破解的弊病依然深重。

国内学界主要从以下两个层面展开对农村公共服务数字化转型的研究：一是数字化转型对农村公共服务的影响。数字技术通过联通虚拟空间与实体功能，推动农村公共服务供给主体由“物理拼接”向“化学反应”嬗进［5］，改变政务、医疗、教育等公共服务的供给方式，能实现更大范围的共享，推进城乡公共服务均等化［6］。二是从整体性或专门性角度分析农村公共服务数字化转型的困境与路径创新。赵万里等［7］从“供需错位”视角出发，认为农村数字公共服务存在重标准化程式轻本土化应用、政府刚性供给、平台单向性与农民多元化需求等矛盾；王伟玲［8］从机制层面剖析我国数字政府建设的阻碍瓶颈，包括信息壁垒、政权权责不清、法律固化藩篱等；在专门性研究上，刘邦凡等［9］早在2008 年就关注到我国农村与城市地区间公共服务数字化建设存在较大差距；李燕凌等［10］通过实证分析验证我国农村公共服务数字化内容与农户需求之间还存在较大差异；方付建［11］基于湖北巴东县的分析，认为该地的公共服务数字化建设在经费保障、事项流程、设施建设、队伍建设、制度规范等方面存在障碍；谢秋山等［12］认为我国中西部地区农村公共服务数字化转型面临更多困难，存在基层数字化转型意愿与战略缺乏、服务能力与资源有效性供给不足、转型所需伙伴与文化缺失等挑战。推进农村公共服务数字化转型的关键在于处理好政府内部、政府与企业、公民间的关系，其中包括加强农村数字化基础设施建设、建成跨功能的农村公共服务整合机制、构建面向农村地区的数字技能普及体系以激发农民内生动力［13］等未来要径分析。

综观前述，现有研究对农村公共服务数字化转型提出一些真知灼见，但考虑到相关分析多是分散式观点，未能系统探讨数字化转型下农村公共服务如何破除原有导致服务割裂化、供需不匹配的体制顽疾，以推进精准供给与智能服务。有鉴于此，本文通过剖析农村公共服务供给碎片化的表现与成因，依循整体性治理理论，提出以农民为需求的农村公共服务整体性供给的未来图景，并对其运行逻辑进行阐释。

二、理论分析

在20 世纪初，等级式的官僚体制是提供公共服务的主要方式［14］，但因过于强调组织分工和层级分化而逐渐暴露其弊端，譬如政府机构臃肿、任务冲突、难以迅速回应公众需求等。在缓解官僚制僵化过程中，以提倡分权化改革、加强竞争与激励为要旨的新公共管理运动，也面临治理资源分散化、公私界限模糊化与公共价值淡化等难题，引致公共服务供给混乱。20世纪90年代中后期，西方国家针对上述问题，开展了一场新的寻找“公共部门协调与整合”的整体政府改革运动［15］，改革凝聚形成的整体性治理理论点准了新公共管理理论的“死穴”，并试图拯救传统公共行政范式的衰落。整体性治理作为一种解决方式，是在政策、规则、服务供给、监控等过程中实现整合，其对立面是碎片化的［16］。该理论主要从价值取向、目标导向、技术运用、机制整合等方面形成系统性论证。

整体性治理作为一种新的政府治理图式，通过改进原有的管理主义倾向，确立以公民需求为基础的价值指向，将实现公共利益置于首要位置。信息技术的勃兴为整体性治理提供了一套全新的治理工具，其要求通过信息共享和资源集成，使治理从分散走向集中、从部门走向整体、从碎片走向整合。整体性治理的实现有赖于协调、整合和信任机制的落实［17］。主要体现在以下几个方面：第一，倡导多元主体的协调，旨在基于各主体利益诉求协商互动基础上，消解意见分歧，通过共同目标的强化重塑伙伴关系，提升治理内部结构内聚力，实现“1+1＞2”的协同效应。第二，倡导组织架构和实际运作的整合，即“通过确立共同的组织结构和合并在一起的专业实践与干预来执行贯彻这些想法”［18］，依托空间共治、功能共治和公私合作治理，推进治理形态集约化，形成高效化公共服务供给网络体系，经由一致性的政策内容与制度设计，改善部门分散化、资源分割化问题。第三，强调信任作为核心凝聚力是实现整体性治理的关键性要素。为使多元共治得以确立，需要采用对话、激励、培训机制，让政府、民众公平参与民主决策，强化行动者间的互动融合，增进组织间信任与理解。整体性治理理论所倡导的主体整合、跨界协同、机制协调、网络化治理等主张，深刻诠释了数字化转型下农村公共服务供给的主要价值追求，是应对传统农村公共服务供给资源分散、机制多样、信息不对称等问题，使服务达至供需适配的重要选择。

三、数字化转型下农村公共服务整体性供给的总体思路

我国城乡二元结构是历史积累和制度强化的产物［19］。新中国成立伊始，为加速国家工业化进程，我国建立了以城市为中心的政策发展体系，按照计划配置要素资源，财政投资凸显非农偏向，公共服务供给呈现出“从大城市-中等城市-小城市-镇-近郊农村-偏远农村的差序格局”［20］。农村税费改革以后，我国在消除城乡差距上取得了一定成就，但与此同时，农村公共服务以制度内供给取代原先的制度外供给，转变为项目制层层审批，在财权上移和支农事权下沉相悖、压力型体制和府际竞争的双重约束加持下，部门区隔化和分散化色彩严重，信息共享和整合困难，政策体系缺乏衔接和协调，资源分配不平等，致使农村公共服务供给陷入碎片化困境。为此，我国从2005年提出“公共服务均等化”议题，党的十九大报告更是明确提出到2035 年基本实现基本公共服务均等化。2019 年《数字乡村发展战略纲要》指出，要统筹发展数字乡村与智慧城市，将信息化建设向农村公共服务领域延伸，开启城乡融合发展新局面。城乡公共服务均等化的实现离不开有效的供给方式，伴随信息技术的发展，以数字化转型为驱动力破解城乡分治，化解农村公共服务碎片化难题，需要诉诸于整体性治理的学理逻辑。

数字化转型下农村公共服务整体性供给逻辑（图1），是指运用数字化理念、工具和规则，围绕农民多元化公共服务需求，立足于部门联结、供给内容、政策体系三大碎片化问题，从组织整合、服务共创和机制协同3个维度发力，通过系统完备的制度安排，促进跨层次、跨地域、跨部门间的合作治理和农民的有效参与，以推动农村公共服务供给的整体运转。其至少具备以下3个特征：第一，经由数字化整合提升政府内部体系整体性，解决部门联结碎片化问题。依托信息技术集成优势，突破传统农村公共服务职能裂解性和碎片化管理藩篱，摒除空间阻隔、层级鸿沟与服务割裂的体制痼疾，通过信息整合和资源共享，提升“在线治理”服务效能。特别是针对传统城乡二元体制附加的政策杠杆而产生的公共服务差距，需借助资源要素的无边界和平行双向输送，构建一体化服务平台，扫除各种地域性分离障碍，确保公共服务质量均衡与水平均等。第二，从供需两侧出发，以服务共创取代传统格式化管理，改变以往政府单主体供给模式，打造多维度合作网络，鼓励农民数字化参与，解决供给内容碎片化问题。吸纳企业、社会组织等参与到公共服务行动者网络中来，形成公私合作的协同供给模式，利用不同主体资源禀赋的差异性和互补性，构建农村公共服务共同体。同时，在数字化参与模式下，农民作为终端用户，可利用社交媒体、问政平台等渠道参与公共服务，进而从需求侧和政策端发力，推动供需适配，解决农村公共服务供给中的各种错位、缺位、滞后等问题。第三，以机制协同取代传统分割式零散管理，强化对农村公共服务主体间的关系管理，解决政策体系碎片化问题。在公共价值引领下，通过健全各种治理制度以打破传统利益分化格局，加强农村公共服务职能部门、社会、村民之间的协商，消解政策制定和执行过程中存在的各种滞障因素，形成协调一致行动，达成合作信任，从而提升政策体系的整体性和连贯性。

图1 数字化转型下农村公共服务整体性供给的总体思路

四、数字化转型下农村公共服务整体性供给的逻辑进路

整体性治理范式强调政府部门间的整合性运作，跨越层级和地域限制，与其他主体合作提供公共服务。数字化转型下，各种智能技术有望突破传统体制束缚，通过要素重组、信息整合，在助力满足基本民生需求同时，使农村公共服务更具“瞄向性”。根据前述研究思路，需围绕组织、服务、机制3个层面，推动数字环境下农村公共服务的共建共治共享，最终实现农村公共服务供给由碎片化样态转化为整体化样态。

（一）组织整合：强化农村公共服务供给跨部门联结

着眼于整体性治理对政府系统内外部的功能性整全，数字化转型下变革农村公共服务供给需要移植其三大基因，重塑原有政府层级与功能重叠嵌入而形成的碎片化不均形态。一是纵向治理层级整合的“高”，概指中央、省、市、县、乡5 个治理层级，以及跨区域地方政府之间通过技术连接、数据保护协议等，构建整体性公共服务体系，解决跨地域的公共服务议题。二是横向主体整合的“宽”，基于政府职能数字镜像，政府组织内部具有公共服务职能的主体单元都将拉到系统分析“桌面”重新整合，有效填补职能“缺位”，消解职能重合现象。三是深向治理部门整合的“长”，政府应聚合市场与社会主体力量，合作生产与供给公共服务，缓解农村基层公共服务资源短缺、行政力量薄弱难题。

1.优化跨层级农村公共服务协同供给结构 传统农村公共服务在项目制运作下，经过自上而下的条线下达，向基层输送资源，存在着层级分利、信息失真、沟通不畅、执行缓慢等问题，从而造成供给的非均衡性。因此，参照整体性治理方针，数字化转型下优化农村公共服务供给，需贯彻“整体智治”理念，以扁平化管理突破科层制桎梏，调整等级式运作流程，打破职能和辖域分割，构建一个从顶层设计到末端落实相贯通的跨层级整合结构。一方面，紧跟数字政府建设步伐，疏通中央至基层的信息脉络，加强业务协同，实现农村数字公共服务市县跨层级联动审批，基于各种应用程序，推动办公场景虚拟化、服务办理高效化。另一方面，以中央统筹、省级联动、市县推进为骨架，吸纳市场与社会主体补充参与，连接社区、行政村等公共服务的最后“结点”，搭建开放式平台，建立智慧网络状组织结构，为农村公共服务供给跨层级整合提供基础支撑。以农村公共数字文化服务为例，我国目前建设规模最大的公共文化数字平台——国家公共文化云，现已纳入31 个省份的数字文化资源，将服务“触角”延伸到基层地区，为农民享受跨层级、跨地域数字文化服务提供便利。

2.构筑跨部门农村公共服务数据共享格局 从现实层面审视，当前我国各地农村地区均将部分公共服务业务集中到“网上政府”进行受理，但总体看来，受到“职责同构”“部门保护主义”等因素影响，农村政府机构仍沿袭分散化管理、“作坊式”生产，数字公共服务尚处于“零星”供给。特别是在数据资源管理方面，部门间缺乏信息互通和技术整合，数据格式标准不一，“信息孤岛”普遍存在。毫无疑问，在农村公共服务整体性供给中，部门之间需要从独立运行向条块联动转变，通过有序的数据流动、安全合规的共享流程，建立统一的公共服务大数据集成系统，为农村公共服务子平台（对外办公）、数据共享平台、职能部门协同子平台（对内办公）应用提供数据基础。农村公共服务各职能部门之间应破除数字藩篱，强化数据链接和互认，对数据收集、整理与存储等予以“整体性建构”，实现“数据上云、服务下沉”。按照党管数据原则，整合民政、教育、医疗、财政、城建、司法等部门数据信息，统一数据接口、编码、标准与格式，建立涵盖人口、地理、信用等基础数据通用库，与公共服务大数据对接，生成标准化的农村公共服务数字资源目录，实现同步更新、同源公开、多方使用。

3.打造城乡融合发展一体化公共服务云平台 智慧城市与数字乡村协同发展，是推进城乡公共服务均等化的要径选择，其优势在于扭转传统非对等的服务资源配置，弥合由城乡规则差异引致的各种鸿沟。一方面，需制定城乡数字化包容均衡发展的政策体系。在资金投入上，将农村数字公共服务作为数字乡村建设的重点工程，制定税收优惠政策调动企业向农业农村服务开发的主动性，或设定专门的智慧农村公共服务基金，增加对相关数字设备购买、人才引进等的支持力度，以缩小由信息技术鸿沟带来的“衍生型差异”［21］。在技术维度上，围绕“新基建”建设，着力补齐农村地区数字服务短板，鼓励企业和专业组织依托乡村特色资源优势打造公共服务示范基地，以点带面助益数字技术与农村公共服务的深度融入。另一方面，以开放性的城乡要素平行双向输送，搭建城乡并联管理的公共服务共享平台，改变以往城乡公共服务供给的“断层”现象。基于城乡公共服务职能部门的数据流通共享，经过数据清洗、聚类、抽取等环节导入数据集库，建立聚合教育、公共文化、政务服务、医疗卫生、社会保障、环境保护等板块的城乡公共服务云平台。譬如在民生服务中，利用网络技术推进农村教育信息化，开展“云课堂”学习，以优质数字教育资源共享缩减县域校际差距；在环境保护中，推行城乡一体化环境治理模式，建立起“智慧环卫”信息管理平台，对环卫设施、垃圾收运、人员作业等展开数字化监管和自动分析，以提升农村环境卫生智慧化管理水平。

（二）服务共创：推进农村数字公共服务共同体建设

在传统格式化管理下，农村公共服务供给灌输性特征突出，且多遵循城市居民需求进行配送，与农民的实际需要脱节，最终陷入供需失衡的恶性循环。“服务共创”理论主张用户参与产品或服务设计等环节，在服务领域通过贡献用户的知识技能以提升个性化服务体验品质［22］。因此，推动多元主体参与，拓宽参与渠道，构建服务共创模式，是推进农村公共服务整体性供给新的突破点。

1.共同价值目标引领，建构多维度合作网络 网络化社会背景下，公共服务供给正在从以政府为中心、其他组织为外围的“中心-边缘”结构向多主体合作联结转变。数字化转型下，增益性的农村公共服务供给，需要各个主体间形成稳定的合作网络形态，以便交换资源、信息和开展集体行动，迅速地适应不断变化的市场和技术需求。因此，需要以数字政府建设为契机，协调政府与市场、社会之间的关系，激励不同主体共同发力。首先，在农村公共服务供给过程中，政府应发挥主导作用，对合作网络进行治理，塑造共同价值目标，为主体间技术联合创造条件，完善市场准入制度、产权制度，保持公共服务生态系统平衡。其次，厘清基层政府与农村社会组织、村委会（居委会）之间的职能边界，严格规范基层政府“行政权力”与农村社会“自治权利”，谨防将农村基层组织过于行政化，让其无法发挥在引导农民有序和有效表达公共服务需求等方面的应然优势，将更多的精力放在财政支持、技术运用、制度完善之上。最后，由于基层政府部门往往受自身技术能力限制，农村数字公共服务供给缺乏足够的科技支撑，对此应以购买公益性数字服务等方式，与企业、科研院所和高等院校开展产学研合作，开发适应农民需求的终端应用，不断提升村级公共服务智能化运行水平。。

2.数字化参与赋能，提供精细化公共服务 农村公共服务供给应以农民需求为本位，发挥信息技术分权功能，鼓励农民利用数字媒介实时表达服务偏好，影响农村公共服务项目的生成。以数字化参与提升农村公共服务的共创深度，需遵循“参与场域-参与工具-参与技能”三位一体的逻辑。其一，拓宽参与场域。对比传统实地参与的空间局限，基层政府可通过“乡村钉钉”、微信网小格、政府网站等渠道建立一体化参与平台，构成“互联网+公共服务”的应用场景，开展信息发布、对话交流与协商监督。其二，有效利用参与工具。除却各种移动互联设备和软件平台对民众数字化参与的支持，政府部门应利用大数据、云计算等先进技术构建异质信息网络，快速捕捉公共服务需求，并作为决策制定的重要依据，与农民之间达成更精细的服务交互。其三，提升民众数字技能。当前，农村人口呈现“老多幼多”的结构特征，多数农村民众缺乏“自主性公民能力”，亟待为其提供全方位的数字素养教育，形成政府主导、社会支持与家庭反哺的农村数字化教育体系。可通过聘请乡村信息官、设立行政村信息站等形式，发动志愿者、党员干部进村入户开展针对性指导，持续改进农民数字化素养。同时，针对农村老龄人口这一类数字化边缘群体，为规避“数字离散”风险，应遵循乡村熟人社会的善治之道，倡导家庭式数字反哺，向更多农村老人传授数字设备应用知识。此外，考虑到部分农民受个人素质影响，难以运用语言文字准确表达自身需求，这就需要基层组织和干部不仅要成为政策信息的宣传者，更要成为农民诉求信息的上报者，在实践中进行深度分析、挖掘与整合，通过信息管理系统的快速上传，生成更为可靠的服务清单，进行智能化匹配。

（三）机制协同：助益农村公共服务供给一致性运作

整体性治理至少是可以制度化的［23］。数字化转型下农村公共服务整体性供给若未被制度化，从现实层面而言，其框架将始终被置于空中楼阁。与组织整合、服务共创相对应的是，各种制度建设同样需要协同化，才能加强内部关系管理，达成集体行动。其中，协商机制和信任机制的建立显得尤为必要。

1.健全多层次农村公共服务网络协商机制 网络协商作为代议制民主的补充方式，凭借其技术优势，最大限度地包容和吸纳不同个体的利益诉求。农村公共服务协商机制的建立包含各种正式和非正式协商制度，其中正式协商制度涵盖诱导性协商、合作自发性协商和促进性协商。在诱导性协商下，上级政府力图通过层级权力的控制，利用财政激励等手段，将国家意志渗透至农村基层社会，以动员全社会资源。在自发性协商下，毗邻市县职能部门可引导市场与社会主体围绕跨地域、跨部门的公共服务问题，召开共识会议和民主恳谈会，解决农村公共服务合作供给问题。在促进性协商下，地方行业组织、智库等可协助政府部门了解农民的真实服务需求，利用互联网信息传播优势，以议题倡导等形式发动农村基层社会的力量，促进协商的进行。除正式制度外，农民网络论坛、益农服务社等民间对话形式，可以帮助克服政府部门的有限理性，以常态化形式成为一种非正式的协商手段。在频繁性互动下，人们通过持续的互动交流，有利于彼此信任共识的确立。因此，在农村公共服务协商机制建立过程中，需着力发挥以上4 种协商渠道的作用，拓宽不同层级政府部门、基层组织、企业和民众间的多层次数字化协商平台，围绕农村公共服务事项，构建集民意表达、咨询、协商、决策、执行和监督一体化的协商运行模式，以化解各种矛盾冲突、利益分歧，形成具备共识性的决策。

2.构建多主体农村公共服务供给信任机制 在数字化不确定和复杂性治理情景下，如何构建信任合作关系是消解农村公共服务主体间沟通协作障碍，保证农村公共服务供给稳定性的重要支撑。一方面，需在肯定多方主体博弈现实基础上，尊重各方利益诉求，明确农村公共服务供给主体角色，有效约束各种自利性行为，以法治化为基点和公共服务精神的强化，创设供给主体相互间的对话机制，建构以信任为导向的合作与衔接。另一方面，致力塑造农民与政府之间的信任关系。根据期望理论，农民作为农村公共服务的受众群体，对农村公共服务满意度的高低在一定程度上决定着服务的成败。基层政府部门需以强大的公信力争取农民的信任与支持，才能开展后续的执行与整合工作。一是以高质量的信息公开提升农村公共服务供给的透明性。在数字化转型下，基层政府公共服务职能部门以及各行政村、社区，应通过政务网站、微信公众号、行政村网格群等途径，对农村公共服务相关信息进行公开，譬如项目资金来源、使用用途、服务对象、服务目的等予以动态化公开，提升民众监督的力度和广度。二是以积极的政府回应塑造良好的政群关系，进一步拓展社会资本，形成网络化合作态势。面对各类民生关切，基层政府部门需要运用大数据等数字技术进行重点观察，丰富和拓展沟通渠道，常态化与民众之间展开互动，及时高效解决其利益诉求，从而获取认同和信任，建立起民众参与互惠的农村公共服务共同体。

五、结论与讨论

长期以来，我国农村公共服务供给受城乡二元结构、压力型体制、府际竞争和部门主义等因素影响，职能部门之间缺乏沟通交流，信息共享和整合困难，政策体系难以相互衔接、协调，面临着严重的差序化、分散化制约瓶颈，并呈现出部门联结、供给内容、政策体系三大碎片化样态，这与推进我国城乡公共服务均等化的要求之间存在着较大的差距。农村公共服务是一项关乎人民切身利益的整体性工程，在国家加速推进城乡融合发展和数字乡村建设的大背景下，大数据、物联网、人工智能等数字技术的发展，为推动农村治理现代化提供了重要工具，也为打破以往农村公共服务供给碎片化格局、进行整体性重构提供了可能。整体性治理理论的逻辑主张顺应农村公共服务供给数字化转型要求，深刻诠释数字时代下农村公共服务供给的主要价值追求，能为解决传统农村公共服务供给存在的部门阻隔、资源分散、信息不对称等问题，化解根植于条块分割体制下农村公共服务供给的三大碎片化难题，形成以农民需求为导向的农村公共服务整体性供给予实践指导。未来的关键在于依托信息技术集成优势，以“平台化”理念为引领，整合跨区域、跨部门、跨职能主体的力量，从各个层次上打通政府内部以及政府与其他主体间的协作、沟通壁垒，针对农村民众愈益高涨的异质性需求，利用互联网平台，协助农民在数字化空间中表达自身的服务需求，进行智能化匹配，提供更多参与式、均等化与精细化服务，并从制度层面予以系统化、规范化与合法化，以此建立起农村公共服务主体之间长期稳定的信任合作关系，最终实现农村公共服务供给由“碎片化”样态转化为“整体化”样态。面对实践过程中不断涌现的问题与挑战，譬如不同地域农村数字化公共服务建设差距、农村“数字贫困群体”的大量存在、智能技术所隐喻的道德风险，以及如何真正发挥市场和社会在农村数字公共服务供给中的独特优势等，是优化数字化转型下农村公共服务整体性供给值得继续深入考究的。