大运河遗产区域化保护规划探讨——以扬州为例

刘雨平

引言

中国大运河全长近3 200 km，27段河道与58个遗产点列入世界遗产名录，这些遗产根据地理分布情况，又分别位于31个遗产区内，遗产和缓冲区的总面积达73 566 hm，如果加上各地相关的运河遗产，数量规模更加巨大。这么大的时空跨度、种类繁多的遗产如何保护对于我国既有的历史文化名城保护和文物保护体制和方法形成了前所未有的挑战。

早在大运河申遗之前就有学者对大运河遗产类型展开过讨论。阮仪三等对大运河的价值和内涵进行了比较和阐述，认为大运河遗产不仅包括河工遗产、相关设施和建筑，而且包括因河而兴的历史城镇、街区，以及非物质文化遗产，同时也认识到，“作为一种线路文化遗产，大运河具有跨区域、跨管理单位、历史信息叠加程度高、流动性强、边界模糊的特点，作为一种新型的遗产类型受到国际社会的强烈关注。由于缺乏成熟的保护经验，更需要各方力量一起去探索实践”。综合考虑遗产保存状况和特点，最终申报的世界遗产主要包括河道、水工遗产，以及与河道空间相邻的一些文保单位、街区等。大运河遗产保护不能简单延续文物保护的做法，仅仅保护一个个孤立的文保单位，而是需要更加整体的保护思路。自然资源部、国家文物局在《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》中提出“针对历史文化资源富集、空间分布集中的地域，以及非物质文化遗产高度依存的自然环境和历史文化空间，明确区域整体保护和活化利用的空间管控要求”。在世界遗产和文物保护对象基础上，将遗产的历史环境、相关要素纳入统一的管理范围，显然更加有利于大运河遗产的完整性保护。但是如何具体划定大运河遗产的整体保护范围、确定怎样的规划目标、制定怎样的规划策略需要各地结合其地域特征、遗产类型和空间分布特点等针对性地进行探讨。

1 遗产区域化保护研究与实践

所谓的遗产区域化保护，简言之，是指跳出原有的以遗产个体为中心、隔离式的保护转而将文化遗产（或者一系列遗产）及其历史环境、相关要素等涉及的空间区域作为一个整体进行综合管理的一种做法。在过去一个多世纪时间里，文化遗产保护的范围已从文物建筑扩展到历史街区、历史城镇，保护的对象、内涵都在发生变化，自然景观与文化遗产的相互遗存关系得到广泛认知，同时以文化线路和运河遗产为代表的大尺度文化遗产在国际遗产保护界也受到越来越多的重视。在我国，就最近公布的几批全国重点文物保护单位而言，群体性、跨区域的文保单位数量不断增加，新的遗产类型的出现以及国际文化遗产领域对文化遗产认识的变化，对我国传统的文物保护单位的保护、管理产生了深刻的影响。 与此同时，文化遗产保护与城乡土地、自然环境和人工环境的关系越来越密切，城乡规划的实施与管理，对文化遗产、历史文化名城的保护和城乡传统风貌的维持影响巨大，需要在实践工作中对既有文物保护和名城保护规划体系进一步进行完善，增加区域层面的遗产保护内容。

国内关于遗产区域化保护的相关理论研究文献近几年逐渐增多。王志芳等最早发文介绍了美国遗产廊道的保护方法，提及了美国遗产保护向区域化发展的趋势。随后李伟等借鉴美国遗产廊道方法探讨了大运河整体保护的理论框架和战略对策。2007年，张松等介绍了法国的“建筑、城市和风景遗产保护区”、美国的遗产廊道以及日本“全国综合开发计划”等遗产保护的区域化策略，提出应划定大运河遗产区域，制定针对性强的专项保护条例，确保区域性保护规划的有效实施。闫宝林认为遗产区域化保护是遗产保护从技术性向战略性保护的重大转变，认为基于整体的人地关系而非单纯文物保护，是区域化保护的核心思想。张兵基于文化遗产区域整体保护的思路，提出了“城乡历史文化聚落”的建议，试图将跨越行政边界，但有着丰富多样的、具有复合性和整体性价值的历史文化遗产要素纳入一个空间单元进行整体保护。武廷海等提出在国土空间规划体系中建构包含文态空间和文化保护控制线的“四区四线”重点管控体系，张婕等也探讨了如何在国土空间规划的体系下，构建文化遗产空间保护利用的新格局的议题，建议根据文化遗产的重要性以及规模尺度等因素，单独划定历史文化保护空间和历史要素保护线，并提出文化遗产与生态、城镇、农业等其他类别专项规划相衔接的管控要求。

就具体的实践工作而言，全国各地陆续开展了一些尝试，试图突破既有的文保单位“两线”划定和历史文化名城保护规划中3个保护层次体系的不足，将大尺度的遗产纳入一定的区域范围实施管理。在拉萨历史文化名城保护规划中，探讨了文化遗产空间体系在国土空间规划中的建构。在洛阳历史文化名城保护规划中，针对城市历史文化遗存的特点，在一般名城保护规划层次的基础上增加了区域和洛孟偃两个层次，分别对应国家层面的黄河文化战略和空间城址及大遗址整体保护。在咸阳历史文化名城保护规划中，试图将线性文化遗产的保护与利用从保护单个的遗产点，转变为建立连续完整的线性遗产保护空间格局，强调对空间的整合与跨区域合作，从单体保护向整体保护，从静态保护向活态保护转变。规划从核心保护区、弹性缓冲区、文化辐射区、展示服务区4个层次构建线性文化遗产保护的普适性空间格局。在《苏州历史文化名城保护专项规划（2035）》中，在涉及市域文化遗产保护内容上，提出了“文化生态廊带”（如大运河文化带、江南水乡文化带等），以及“文化景观区”（如环太湖文化景观区）、“江南水乡文化聚落”等新的概念，对文化遗产区域化保护进行了有益的探讨。

2 遗产区域化保护规划的关键技术问题

虽然最近几年相关理论研究和实践案例不断增加，但遗产区域化保护毕竟是一个相对较新的概念，它与我国文物保护和历史文化名城保护无论在技术上还是管理体制上均存在较大差异，由此带来了诸多技术问题，比如文化遗产区域化保护的适用对象有哪些，不同尺度遗产区域范围划定原则、技术难点是什么，遗产区域的特征分析与一般意义上的文物、建成遗产价值分析有哪些方面的差异，对遗产区域进行有效管理有哪些技术障碍，特别是与现有的土地用途管控、城市规划管理、文物保护制度等存在的冲突是什么，既有的政府治理结构对于文化遗产区域化保护的跨区域、跨部门的管理产生哪些矛盾，等等。这些均需要通过理论研究和具体实践进行探索和总结。

2.1 关于遗产区边界

遗产区域化保护首先要回答是否需要对遗产区域确定具体的边界。就国外的案例而言，一般会有一个相对确定的范围，而且可以覆盖很大的地域。比如美国伊利国家遗产廊道覆盖了运河沿线的 234 个市镇，法国卢瓦尔河谷保护与价值重现规划涉及2个大区、4个省、160多个市镇。就遗产区边界的划定标准而言，美国国家公园局建议的遗产区设立标准主要包括两部分，一是遗产的价值认定，主要体现在区域景观是否是历史、文化和自然资源的集合，这些资源组合在一起，是否可以讲述一个具有国家重要意义的故事，同时还要考虑是否有延续至今的传统、习俗和生活方式；第二是管理标准，比如是否有具备能力的协调机构，公众是否支持遗产区的设立以及有没有合作伙伴参与遗产区的各项活动。由此可见，遗产区范围的确定除了充分考虑遗产价值的完整性之外，同时还要充分考虑保护的可行性，便于行政管理和遗产区各项经济社会政策的协同推进。

2.2 遗产区的基本分析框架

遗产区域化保护是一种从要素到整体环境的保护方法，其关键在于保护一个地区的整体文化价值而非仅仅个别重要的遗产。因此实施遗产区域化保护的前提是理解和分析区域多样化的文化景观特征，并进行价值判断，为遗产区域化保护利用策略的形成和规划措施的制定奠定基础。首先，应根据不同尺度和类型的遗产区域，确定需要分析的对象和内容，综合自然、文化、人文价值提炼区域的文化特征。值得注意的是，在关注历史演变和遗产本体价值分析的同时，应该更加关注当下，也就是说全面了解和分析遗产及其历史环境的现实状态是至关重要的。与此同时，应深入研究和识别文化遗产保护的压力，比如经济社会发展、城市化进程、气候变迁对遗产的影响，以及潜在的发展机遇，针对性地提出应对策略。

2.3 遗产区规划管理的协同

既有的管理体制对应于文化遗产区域化管理涉及的部门、手段类型繁多，包括文物部门的“两线划定”，自规部门的土地用途管制，原有规划管理部门的历史文化街区、历史建筑的“紫线”管理、控制性详细规划，以及环保部门的生态红线，水利部门也在逐步推行“蓝线”管理制度，这些管理手段的共同点都突出表现在“单向维度”上，即强调“排他性”的功能。虽然新的国土空间管控体系试图建立“一张图”式管理制度，但这一制度仍然建立在功能管控的基础上，而遗产区的管理应该采取一种更加包容和综合的技术手段，在严格保护各类文化遗产的同时，侧重对遗产区域的整体文化景观特征进行管控，在管控的要素、方法上有别于传统的空间管控方法。

2.4 关于遗产区域化保护的再认识

分析国际经验特别是美国的遗产保护政策，有两个明显的特点，一是遗产保护由注重遗产本体的真实性保护转向涵盖、整合更多相关联的文化遗产以及历史环境的完整性的保护；二是遗产保护由技术性保护向战略性保护转变，即由单一的技术性保护逐渐转向遗产保护、区域振兴、居民休闲等多赢的战略性保护。将具有共同文化特质的文化遗产（包括文保单位、历史文化街区甚至历史城区等）及其关联的自然环境纳入一个相对完整的管理区中，设定统一的保护目标、发展愿景以及相应的管理措施，并非取代或抛弃既有的对遗产划定保护线的技术性管理模式，而是建立遗产之间的相互关系，有助于通过一系列相互关联的遗产讲述“文化故事”，提升地区的认同感，同时也有利于遗产利用以及与地区发展、城市建设的有机结合。可以说，遗产的区域化保护较好解决了遗产保护“真实性”和“完整性”之间的冲突，更加有利于大尺度、多样化的遗产管理。

3 大运河扬州段遗产区域化保护规划实践

3.1 大运河扬州段遗产保护面临的挑战

大运河扬州段沟通长江与淮河两大水系，是淮扬运河的重要组成部分。大运河扬州段自邗沟开凿，历经2 500余年的动态变迁，不仅为国家政治统一、经济发展、文化交流做出了重要贡献，而且孕育了以扬州为中心的城镇体系，并且至今仍在货物运输、防洪和农田灌溉中发挥重要作用，是一个活态遗产。

在中国大运河世界遗产中，淮扬运河扬州段遗产区共有6段河道和10个遗产点列入（图1）。淮扬运河扬州段是延续使用时间最长的河段之一，见证了大运河沿线的河湖水系变迁以及运河初期借湖行运，后期与自然水系逐渐脱离的过程。在大运河扬州段遗产区，自北至南，由宝应湖、高邮湖、邵伯湖等一系列天然湖泊连缀在一起，早期大运河正是充分利用了天然湖泊水域，通过人工挖掘，将这些天然湖泊连缀成一条畅通的水路。作为国家漕粮运输的重要水上通道，大运河扬州段不断完善河道的渠化，形成了河湖并行的独特景观。在沿江地区，随着长江北岸的不断南移，在淮扬运河南端逐渐开凿了瓜洲运河等段运河，将淮扬运河南端逐渐南延至瓜洲渡口。在扬州城区附近，随着城区的发展，淮扬运河不断扩建，通航能力不断提高，运河主线逐渐绕开扬州城市最早发展的区域，逐渐形成了今天的淮扬运河“扬州古运河”段。除了6段河道和10个遗产点之外，扬州古城内仍有大量与运河存在密切关系的历史文化遗存。同时大运河扬州段遗产还包含了不同历史时期，从城—镇—村不同层次、不同类型的运河聚落遗产，如高邮古城、宝应老城、邵伯古镇、界首古镇、湾头古闸区、瓜洲、仪征大码头等运河重要聚落或历史地段，这些运河聚落见证了其与运河一体共生共荣的关系。更为重要的是，大运河扬州段沿线地区景观资源非常丰富，江、湖、河、湿地类型交错， 其自然、文化景观资源和复杂多样的水系为大运河沿线地区之最，构成了运河遗产不可或缺的组成部分。

图1 大运河扬州段世界遗产分布

面对如此多类型丰富多样、空间上分散的文化遗产，目前的保护方法基本沿袭了文保单位的做法，即以“线+点”要素为对象、以隔离式保护为导向的管理模式。国务院分别两次将运河遗产列入了第六批和第七批全国重点文物保护单位，涵盖了所有列入遗产名录的河道和遗产点。在保护规划中，按照世界遗产管理相关要求划定保护区划（图2），一般河道外侧5 m范围内为遗产区，再外扩40-1 000 m 作为缓冲区。在实际管理工作中，则按照从严管理的原则，执行我国的文保单位管理要求。在扬州城区，一般按照河道两侧各30 m作为保护范围，再向外50 m左右作为建控地带。这种保护方法优点很明显，保护对象和范围明确，易于行政管理。但是为了保证运河遗产作为完整的文保单位，一些与之相关联的文化遗产因为空间上与遗产河道不连续未被列入遗产名录。在文化部颁布的《大运河遗产保护管理办法》第二条中，指出大运河遗产包括水工遗存，以及“各类伴生历史遗存、历史文化街区村镇，以及相关联的环境景观等”，但在具体的操作中，保护的对象和范围远远难以全面覆盖相关联的遗产。这恰恰反映出当前我国在管理大尺度遗产时所面临的尴尬局面：为了传统管理的有效性限制了更多相关联的遗产列入遗产名录，削弱了遗产的完整性。而如果为了遗产的完整性将更多的对象、更大的区域纳入保护范围，又会给既有的管理体制带来巨大的挑战。

图2 大运河扬州段保护区划（局部）

3.2 大运河沿线区域环境与文化特征分析

大运河不仅在国家层面上存在时空跨度大，沿线经济社会和城乡发展水平差异明显，沿线每个地区同样体现出丰富多样的特点。就大运河扬州段而言，大运河扬州段长度约138 km，呈南北向穿越整个市域，沿线的区域环境同样存在文化特征、经济社会发展水平、自然与生态环境等的巨大差异，这就要求我们在制定保护规划时充分考虑到这些特点，因地制宜确定合理的保护范围和保护策略。

3.2.1 里运河段

里运河段北起宝应里排河与大运河连接处，南至广陵区茱萸湾，长度约110 km。东岸有宝应、高邮、邵伯等城镇，在历史上由于运河的功能变迁以及形态变化，对沿线城镇的兴衰产生直接而深远的影响，这种影响甚至延续到今天。以高邮城为例，高邮位于扬州和淮安之间，地处运河关键节点，舟车交会，历代均为运河枢纽、漕运重镇。高邮城池始筑于北宋开宝四年（971年），此后位置始终未变，高邮不仅现有的古城物质遗存与运河密切关联，其周边环境的变迁体现得更加突出，高邮湖、大运河、保存良好的明清大运河故道、新老运河大堤以及新民滩这些周边环境要素生动见证了千年以来城、河、湖关系的动态变迁。不仅如此，高邮地区的生产生活方式也体现了运河的深刻影响。以高邮等地为代表的里下河地区湿地农业的产生与明清时期治淮保运密不可分，是一种非常罕见、独特的遗产类型，高邮人的生活方式也体现了浓郁的水乡特色。可以说，高邮由城、河、湖、滩构成的独特区域文化景观（图3），以及延续至今的生产生活方式生动体现了运河遗产的完整性。沿线的宝应、界首、邵伯等城镇同样具有一定的城镇聚落遗产、环境特征以及非物质文化遗存，成为运河遗产保护不可分割的一个整体。

图3 高邮“城、河、湖、滩”景观

同样应该看到的是，运河与沿线地区经济社会发展的关系也随着时代不断发生着变化。自清末以来，随着漕运的消失和铁路的兴起，大运河沿线地区（主要是长江以北段）一直处于经济发展的低谷，城镇发展普遍滞后，大运河的经济拉动作用大大弱化，甚至消失。当今，扬州段大运河不仅承担着淮河行洪通道的重担，而且是国家南水北调东线工程的主要通道，因此对运河沿岸地区生态环境保护有着诸多要求，产业门槛选择要求较高，这些都对沿河城镇的产业发展形成了一定程度的制约，但农业和养殖业面源污染以及乡村生活污水等问题没有得到彻底改观，沿河土地利用存在的问题还比较突出。就河道与城镇发展的关系而言，在水运交通功能削弱以后，沿河城镇基本上采用背向河道、向东部扇形扩张的策略，运河因此成为沿河诸多城镇杂乱的“后院”，与历史上城镇最繁华、靓丽的一面都是朝向大运河、形成城镇“前庭”的格局形成了明显的对比。

因此，大运河里运河段不仅有着众多的城镇聚落遗产，广阔的自然环境特征也是长期以来河、湖关系变迁的产物，成为大运河遗产不可分割的组成部分。同时，该区域也是发展与保护矛盾较为突出的区域，如何妥善处理遗产保护利用与城乡经济社会发展、水环境治理、城乡风貌保护之间的矛盾是做好大运河遗产保护和利用的关键所在，在制定大运河保护与利用的整体策略时必须考虑到这些复杂的因素。

3.2.2 古运河段

大运河自湾头流向西南，经黄金坝后向南进入扬州城区，直至高旻寺，全长约20 km。因1958年自湾头瓦窑铺向南开挖大运河新河道，直通长江，因此原自湾头经茱萸湾曲折绕城而过，通过瓜洲运河至长江的这段河道，现在被扬州人称为“古运河”。古运河对扬州城的影响，不仅表现在政治、经济、文化等层面，在历代城池、历史城区、传统街区等物质遗产的形成与演变上也打上了深刻的烙印（图4）。吴国邗城本身即因运河而新建，隋炀帝复开邗沟则意义更为重大，对唐代扬州的繁荣尤为重要。中唐王播开城外新河，是扬州大运河发展史上的重要转折点，直接影响了其后1 000多年扬州城市的发展。隋唐以后，古运河的主要功能由军事向经济转变，城市逐渐向古运河边发展，古运河沿岸滨水城市空间发展越来越迅速。随着商业的发展，古运河还承担了南北漕运、淮盐集散中心的功能，大量盐商靠近新城东、南开展商业和民间活动，拉动了旧城向新城扩张，同时也形成了南河下一片盐商大宅。而盐商集聚区的形成对于随后相关的服务业、娱乐业、各类会所的形成和布局产生了直接的影响。直至今日，新旧城街巷体系、功能以及文保单位的分布在一定程度上仍然延续了明清时期的格局。瘦西湖则是扬州城不断演变的副产品，随着城市向古运河所在的东、南向扩展，西北则不断湮废，其废弃或新建的护城河成为瘦西湖的湖体。

图4 古运河与扬州城河

从历史上来看，大运河与扬州城的关系不仅在空间上，而且在功能上也一直存在密切的关联，就大运河世界遗产名录而言，扬州大运河遗产除了河道本身之外，10个遗产点均位于大遗址范围内，这也表明了扬州城与大运河的密切关系。其中瘦西湖是由隋唐大运河水系和隋、唐、宋、元、明清等不同时代的城濠连缀而成的带状景观，反映了大运河沿线经济的繁荣和由此而生的文化发展情况，是与大运河带来的思想、文化、技艺的交流和汇集密不可分的运河文化景观。天宁寺与清代扬州文化的繁荣具有密切的关联，见证了扬州的繁华与自身的兴盛。而个园、汪鲁门宅、卢绍绪宅、盐宗庙这些扬州盐业历史遗迹，见证了清代前期大运河沿线发达的盐业经济所带来的高度发达的商业文明和盐商资本集团的财富集聚对社会文化振兴和城市建设发展产生的影响。正如前所述，为了管理的有效性，上述列入遗产名录的主要依据是它们与运河在空间上有直接联系。事实上，在扬州古城范围内，类似的遗产如4个历史文化街区、众多的文物保护单位，其实与大运河也存在不同程度的文化关联。

到了近代，随着城市的衰败，扬州城与大运河的关系日渐疏远。中华人民共和国初期，在“大跃进”的指导思想下，扬州城市向东部大运河方向拓展，同时沿大运河分别建设了西南工业区和东北工业区，一直到改革开放初期的20多年，大运河与城市的发展形成了唇齿相依的关系。20世纪90年代以后，随着“西进南下”战略的提出，跳出老城向西建设新区成为主导，城与河的关系再次疏远。后来随着城市的扩大，虽然大运河沿线通过“退二进三”等逐渐实施了再开发，但大多以房地产项目为主，具有极高价值的滨水开放空间沦为住宅区的“后花园”，大运河与古城在空间上和功能上的联系更加薄弱。因此，重建大运河与古城之间的联系，将大运河文化资源与古城文化资源进行有效整合，可以更好地展示大运河文化内涵。同时对于展示城河相依的城市特色、满足人们不断增长的休闲娱乐需求、优化城市旅游产品空间结构都会发挥积极作用。

3.2.3 瓜洲运河段

大运河穿过扬州市区至高旻寺，形成了一个三叉形的河口。至此后，大运河一路往南，至瓜洲长江口汇入长江，形成了12 km长的瓜洲运河。它处于大运河扬州段的南端，始于唐代开元二十六年（738年）开凿的伊娄河。沿线还有一些运河文化遗存，位于扬子津的高旻寺曾经为清代扬州八大名刹之一、康熙皇帝行宫，是大运河上重要的文化遗产，目前高旻寺周边的视觉环境保护较好。位于大运河南端、长江口的瓜洲由长江积沙而成，始于汉代，唐代由于伊娄河的开挖，瓜洲作为运河与长江的交汇点，迅速发展为江边巨镇。历史上的瓜洲虽然在清末坍塌于江中，但江河交汇的历史环境仍在，对于大运河遗产的完整性保护仍具有一定的意义。

目前瓜洲运河沿线主要为农田，有少量居住用地和高校用地。就扬州整个沿江地区而言，100 km的城市建设空间长期以来作为扬州市经济技术开发区和邗江高新技术产业区的产业发展空间，目前仍处于半开发状态，城镇布局零散，用地破碎化严重。随着南部地区开发建设的进一步推进，位于沿江地区中部的大运河沿线用地是南部地区重要的机会空间。一方面，沿大运河两侧有大量可开发土地，具备滨水区良好的空间品质，有条件进行整体开发。同时，大运河文化也是地区发展的重要资源。因此，沿江地区尽管在大运河遗产保护与滨水地区开发中会出现一定的矛盾，但如果妥善处理好两者之间的关系，大运河遗产的合理利用将为沿江地区的发展带来新的契机。可以瓜洲、扬子津等文化遗产点作为引擎，通过点轴联动方式实施滨水区开发，形成南部地区公共服务与居住生活带，服务整个地区产业发展，促进传统产业转型，逐步实现沿江地区的空间优化。

3.3 以区域化思路破解保护难题

综上所述，大运河扬州段与大运河相关的遗产不仅类型十分丰富，而且市域范围内也表现出明显的区域性差异（表1）。里运河段显著的特点是以多样化的沿河城镇、独特的“河湖并行”历史环境、延续至今的生产生活方法构成了一个“全景式”的大运河文化景观；古运河段显著的特点是独特的城河关系，扬州历史城区与大运河构成了不可分割的遗产整体；瓜洲运河段则面临着从现有的乡村环境向城市化地区的转变，遗产保护与城市建设的矛盾突出。面对如此复杂的情形，仅仅以水工遗产及空间相邻的一部分文保单位作为保护对象、以隔离式保护为主导的遗产保护模式不但难以体现大运河遗产的完整性，遗产自身的保护也会面临很大的压力，最终可能会将保护和发展导向相互对立的局面。结合笔者承担的扬州市软科学研究项目，借鉴国内外关于遗产保护区域化的理念和实践，提出大运河扬州段遗产区域化保护的思路，通过划定大运河遗产区来实施遗产综合管理，并将遗产保护纳入经济社会和城市发展政策中。具体包括以下几个关键问题。

表1 大运河扬州段各区段特征

3.3.1 遗产区边界确定原则

保证遗产的完整性和管理的有效性是确定遗产廊道边界的基本原则。遗产区的边界划定一方面要考虑到将具有文化关联的一系列遗产以及历史环境纳入其中，同时也要考虑与城镇规划建设的关系，确保在制定经济社会和城镇发展政策时具有较强的针对性和可操作性。一般而言，在乡村地区尽可能以完整的乡镇行政辖区为边界，或者以明显的自然地形或道路等为边界。在中心城区以道路为边界，便于与规划管理相衔接。

3.3.2 遗产区的划定

考虑到大运河遗产除了纳入世界遗产名录的水工遗存等，同时还包括各类伴生历史遗存、历史文化街区村镇，以及相关联的环境景观，里运河段遗产区边界除了沿河历史城镇外，周边历史环境（主要是湖泊）应纳入管理范围内，古运河段应将运河和历史城区作为一个整体进行保护，瓜洲运河段除了既有的文化遗产外，与未来城市建设空间的关系应作为重点考虑的问题。基于以上原则，提出初步的遗产区边界建议（图5），总面积约1 400 km。遗产区不仅涵盖了申遗文本中确定的遗产区和缓冲区，同时还涵盖了更多的大运河相关遗产和历史环境，不仅有利于大运河遗产的整体性保护，同时将大运河遗产保护与沿线历史城镇保护、旧城（镇）区更新、扬州历史城区整体保护及利用、运河滨水地区再开发等在空间上和功能上进行统筹安排，可以形成一个更加有利于遗产保护的空间环境和政策环境。

图5 大运河扬州段遗产区总图

3.3.3 主要规划思路

一是设定总体保护目标。包括：（1）遗产区内的文化遗产真实性和完整性得到有效保护，在保护世界遗产、各级文保单位和历史文化名城、历史文化街区的同时，注重修复历史环境，加强城镇风貌控制，为文化遗产保护创造良好的视觉环境；（2）大运河沿线历史和独特的地方感得到广泛地表达，强化由河、湖、城以及独特的地方生产生活方式构成的里运河沿线文化景观和以“水、绿、古、文、秀”构成的扬州历史城市意象；（3）遗产区内的自然资源实施高标准的管理，加强区域环境治理，打造水清岸绿景美的沿线城乡空间；（4）大运河沿线游憩机遇和多样性实现最大化，与文化遗产资源的保护相协调，并成为本国及外国旅游者必经的旅游目的地；（5）大运河沿线的经济增长实现可持续的良性发展，塑造扬州大运河区域品牌，吸引各类投资，推进宝应、高邮县域经济发展，减少南北经济差距。

二是分区段制定差异化策略。里运河段规划重点在于妥善处理大运河遗产保护与城乡发展、湖泊环境修复、既有的生产生活方式延续等之间的关系；古运河段重点考虑扬州古城的整体保护，以及古城文化遗产与大运河遗产的整合。在利用方面，可以通过城、河关系的重构，优化古城旅游空间格局，展示古城历史演变；瓜洲运河段重点考虑城市滨水地区再开发与大运河遗产保护之间的关系，在保护好遗产本体、视觉环境的同时，发挥滨水区对城市发展的积极效应，促进城市空间结构的优化完善。

三是实施分层次保护。将遗产区分为核心保护区、历史环境保护区以及风貌与功能协调区3个层次，分别提出相应保护与建设要求。其中核心保护区为文保单位及建控地带（大运河世界遗产中的遗产区及缓冲区），严格按照大运河保护以及文物保护法相关规定执行。历史环境保护区包括建成环境和自然环境两类，建成环境包括扬州历史城区、高邮历史城区，邵伯历史镇区、界首历史镇区，以及宝应古城、湾头历史地段、瓜洲历史地段等；自然环境包括里运河区段的高邮湖、邵伯湖、运河东岸除城镇建设用地之外的生态与农业空间等。风貌与功能协调区为遗产区内除核心保护区、历史环境保护区之外的用地，主要为城镇建成区以及规划建设用地范围。对以上两个区域提出相应的保护要求。

3.4 规划管理思路

与中国大运河申遗文本中提出的遗产区和缓冲区不同的是，本研究中所提出的遗产区更准确的表达可称为“大运河遗产综合管理区”，也就是说，在此范围内不仅有需要保护的文保单位或历史文化街区（其保护方式和执行主体按照文保单位、历史文化街区保护要求执行），还有许多不属于文保单位、历史文化街区、历史建筑等，但与其存在空间与功能联系的城镇建成区、再开发区域以及城乡环境空间等，它们的管理应该既需要跳出文保单位的管理模式，但同时又要兼顾文保单位的管理和利用。同时应该看到的是，仅仅依靠国土空间管控来解决地方经济社会发展与文化遗产保护之间的矛盾也不现实，需要改变各部门各自为政、以行政审批为核心的管理思路，树立跨部门和跨区域协同管理的新模式，以适应大尺度文化遗产保护的新要求，因此设立一个专门的保护机构或者由多部门代表组成的委员会，统筹遗产区建设与管理非常有必要。在此前提下，可以编制遗产区管理规划，统筹建设项目与资金安排，针对各个遗产区的特点形成自身的管理制度，从而实施遗产区的有效管理。

4 结语

习近平总书记多次就文化遗产保护发表重要指示，大运河遗产这样的大尺度文化遗产，既关乎遗产自身的保护，同时通过遗产讲述“中国故事”、提升民族自信，并通过遗产传承利用促进地区经济社会发展是未来更加重要的议题。就目前大运河遗产保护和大运河文化带建设、大运河国家文化公园建设的情况而言，发改、住建、水利、文化、自规等各个系统均在编制相关的保护与建设规划，不仅各自划定的保护线极易产生冲突，而且很容易导致管理建设的“碎片化”。遗产的区域化保护不失为一种可行的方法，可以在深入研究的基础上，结合各地实际划定遗产区界线，在此基础上，由各部门通力合作编制综合的遗产区管理规划，并制定具体的操作指南，这样不仅有利于文化遗产管理，而且可以更好地统筹各方面资源，发挥文化遗产对地方经济社会发展的促进作用。基于我国目前以行政区和各个行政机构为主体的条块分割式管理模式，遗产区的管理更需要跨行政区、跨部门的协同和更具弹性的决策。除了国家层面需要针对新的文化遗产的管理形成针对性的政策和技术指南，地方政府需要改变固定思维和管理模式，借鉴国外跨行政区、跨部门管理的经验，如美国遗产区管理、都市区规划机构（MP0s）等成功的做法，大胆创新，加强协同，积极探索适合中国遗产区管理的有效途径。