城乡发展新格局背景下海南省“十四五”行政区划设置优化分析

林 森

引言

“十四五”时期是中国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是海南省高质量高标准建设中国特色自由贸易港的关键五年。深入贯彻落实习近平总书记关于行政区划工作的系列重要指示精神，积极服务于中共海南省委七届九次全会提出的战略目标和省六届人大四次会议审议通过的《海南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，全面提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性，支撑自由贸易港建设，促进城乡区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，是做好海南行政区划改革创新工作的关键。

英、美、日等发达国家的城乡治理体系已经形成了相对成熟的机制体制，规划立法、规划编制、开发许可、公众参与等经验对我国具有借鉴意义 。胡鞍钢强调国家治理的历史来源和基本制度不同，决定了中西方治理的模式、机制和手段以及治理的基本目标存在着巨大差异；何增科认为中国治理体系现代化实际上是国家治理制度体系的民主化、法治化；竹立家则认为中国治理体系现代化一个基本前提就是政府职能体系的科学化、规范化界定。 近年来，城乡空间治理成为地理和公共管理领域探讨的热点，朱国伟探讨了城镇化进程中的空间治理问题，指出城镇化本质是要进行空间修复，实现空间治理的正义；张京祥等指出治理现代化目标下的中国城乡规划转型，必须理顺规划的事权划分体系、尊重规划对象的多元价值取向、构建有效的规划协商机制等；唐婧娴认为城市规划要想有效实现空间发展的愿景，必然需要长期规划与短期规划的协调、多元主体利益的平衡。目前关于行政区划研究多关注行政区划的内在逻辑以及主体之间的互动，分析了镇（街）行政区划调整的政策驱动机制；提出了改革开放以来中国行政区划格局演变与驱动力。对于行政区划的结构调整与空间演进也提出了对策建议。行政区划与经济社会发展的联系也受到重视，将行政区划与国家治理现代化、城乡一体化和公共服务管理结合研究。总体而言，我国关于行政区划调整对城乡空间治理和发展格局的优化路径研究刚刚起步，还需要从理论、方法、实践方面进行全方位的探索和总结。

“十四五”时期，在构建区域发展新格局过程中，行政区划调整是构建城乡发展新格局的重要抓手，具有统筹兼顾城乡发展的全局效应，调整拓展城乡发展空间，促进城乡空间结构的优化与融合发展，为优化城乡发展格局奠定基础。具体而言，行政区划在构建区域发展新格局和统筹城乡发展中的作用看，一是充分发挥行政区划本身的资源配置作用，加快海南形成“南北两极带动、东西两翼加快发展、中部生态保育”的总体格局。二是优化行政区划设置，可以提升新型城镇化发展质量，增加市辖区、街道、社区、镇的数量，增强统筹城乡的支撑能力。三是要深刻认识行政区划在国家治理体系和治理能力现代化这一宏大系统工程中的地位和作用，运用行政区划调整手段优化城乡空间布局，扎实推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，按照区位条件、资源禀赋和发展基础，因地制宜发展小城镇，为城市治理体系和治理能力现代化提供基础支撑。总体来看，关于行政区划调整与构建城乡发展格局方面的研究刚刚起步，且没有深入研究行政区划调整对构建城乡发展新格局的路径、效应及作用机制。基于此，本文着重理清海南省优化行政区划调整的主要思路和政策建议，并详细分析行政区划调整对构建城乡发展的实现路径，从而丰富海南省行政区划优化设置研究，为海南省下一步的行政区划调整和改革提供参考。

1 城乡发展新格局背景下海南行政区划设置中存在的问题

从当前看，海口、三亚等中心城市的辐射带动作用明显不足，城市群尚未形成，面向“十四五”时期构建“2+4+”城乡发展格局，行政区划设置方面还存在一些不容忽视的问题。

1.1 区域中心城市缺乏活力、实力，综合承载能力和资源优化配置能力有待进一步加强

中心城市承载着聚集劳动力、资本、技术等要素的能力的重要作用。从海南的实际来看，海南省仅下辖海口、三亚、三沙、儋州等4个地级市，中心城市设置还存在与经济社会不相适应的地方。从地级市的管辖面积来看，海南省的地级市的辖区面积相较于全国293个地级市的平均辖区面积相对较小。从海南省的人口规模来看，仅海口人口超百万，三亚、儋州人口在50万—100万，其他城市城镇人口规模都在50万以下。从海南省人口的城乡结构来看，2020年，全国平均城市化水平为63.89%，海南省整体的城市化水平为60.27%，海南省的城市化水平低于全国平均水平。具体到各个市县，海南省仅三亚（78.78%）、海口（76.26%）南北两极城市化水平高于全国平均水平，还有近一半的市县城市化水平低于50%（图1）。

图1 海南省各市县人口和辖区面积

海口市、三亚市作为本岛的南北两极，在省内经济实力位居前列，但与内地一二线城市相比，经济总量小，城市发展空间不足，与自贸港赋予的功能定位还不相称；儋州市虽然2015年升格为地级市，但至今尚未进行次级政区建制的调整，作为西部中心城市综合承载能力和辐射带动作用发挥不足；琼海市作为东部沿海重要城市，但县级市的格局限制了其作为东部区域中心城市的培育进程，还难以有效承担起东部国际经济合作和文化交流平台的职责。此外，海南省的四个地级市下辖政区不一致——海口实行“市—区—街（镇）”的模式，三亚“市—区—居委/村委”的模式，儋州采取“市-镇、街”模式，三沙则为军民融合的行政区划体系。这种行政体系的分立导致全省的行政区划难以统筹管理。

1.2 县城重要载体作用发挥不够明显，人口聚集发展和公共服务水平的短板比较突出

截至2020年末，海南省共有25个县级行政单位，其中市辖区10个，县级市5个，县4个，自治县6个，人口为1 008万人。通过在全国范围内选择1 000万—4 000万人的9个省份比较，其中东北1个，华北2个，东部有1个，中部1个，西部3个，南部1个，具有可比性（表1）。

表1 全国县级区划人口

从县级行政区划总量来看，海南省低于重庆市，排在全国第7位。从类型上看，海南省市辖区数量最少，县级市同甘肃省一样最少，市辖区和县级市数量在全国最少，反映了中心城市规模小、小城市数量少，难以对乡村造成有效辐射，城乡统筹难度大。从县级区划的规模来看，海南省的县级区划平均人口规模为40.32万人，低于北京、天津、上海、重庆等发达省份，较少的人口规模难以形成规模效应。县城普遍缺少特色产业发展载体，带动农民进城动力不足，万宁、乐东等8市县十年来城镇人口增加不足1.5万人，个别市县甚至出现负增长。

有别于国内其他11个自贸区的地方是，海南是全国唯一包括农村和农业的自贸港，2020年农村居民人均可支配收入为16 279元/人，远低于全国水平17 131元；地区发展不平衡，农业产业基础薄弱，公共服务设施不足等诸多乡村振兴的短板依然存在。从行政区划的视角看，海南省县级行政区划设置对乡村振兴的掣肘主要表现为：一是城乡发展不平衡，收入水平差距明显，如2020年海南省城镇居民人均可支配收入为37 097元/人，是农村居民人均可支配收入的2.28倍，在基础设施和教育、卫生等公共服务方面差距较大。二是受地理空间限制，县级政府财权、事权和人权相对独立，客观上加大了全省在重要的招商引资、产业布局和项目建设等方面的统筹协调难度，不利于“全岛一盘棋、全岛同城化”的战略目标实现。三是部分县域较小，产业结构雷同现象严重，自生能力弱，内生动力不足，乡村振兴的资源较分散，难以进行统一配置和管理，难以形成跨县域的农村市场。四是中小城镇数量少，城镇化率不高，如2020年五指山市城镇化率仅为43.3%，全省平均水平相差16.97%；中心城镇较少，难以吸纳农村过剩劳动力或资源，市场缺乏活力，乡村振兴支撑点不够。

1.3 中小城市和小城镇培育步伐不够快，城乡城镇体系与空间布局有待进一步优化

乡、镇和街道作为我国基层行政单元，是社会交流、经济活动、产业布局、公共服务的重要平台。从2020年中国乡镇级行政区划数量的数量来看，受幅员等因素的影响，海南省的镇级行政区划数量与直辖市数量持平。而街道办的设置是城市化水平不断提高的主要标志和产物，在当前的镇级行政区划中，街道占比排名前十的省市包括上海市（49.77%）、天津市（4 7.9 8%）、北京市（4 5.6 5%）、江苏省（3 9.8 9%）、辽宁省（3 7.9 3%）、山东省（3 6.6 8%）、浙江省（3 5.4 4%）、吉林省（3 5.1 1%）、广东省（2 9.9 5%）和黑龙江省（27.26%）等（图2）。

图2 2020年全国各省的镇域行政区划数量与比例构成

从海南省的情况来看，目前共有218个乡镇、街道，其中175个镇、21个乡、22个街道，镇的占比高达80.28%，是全国最高占比水平；乡的占比为9.63%，高于天津、上海、广东、江苏等发达省、市；街道的比例远远低于全国平均水平（21.98%），仅占10.09%，并且这些街道主要集中在海口市（洋浦经济开发区托管的三都街道），其他市县没有街道。这显然与当下海南省的城市发展水平以及自贸港建设对海南省的镇域行政区划要求存在一定的差距。因此，为适应并助推海南省新型城镇化的快速发展，落实党中央关于推动海南全面深化改革开放的战略部署，适应自由贸易港建设和区域协调发展的实际需要，必须尽快组织实施建制镇和街道等城市型的基层政区设置的标准，从而推进全省街道和建制镇设置的规范化、科学化，并以此标准指导海南省现有乡镇和街道的优化整合。

综上，“十四五”期间，海南要打造城乡发展新格局，一方面要有意识地将区位条件好、综合承载能力的潜力地区培育成中心城市，增强中心城市资源环境承载能力和辐射带动能力，促进地区均衡发展，构建“2+4+”城镇化发展格局，另一方面要优化县城内部行政区划结构，支持具备条件的市县政府驻地城关镇改设街道，合理引导常住居民及短期居住人口集聚发展，同时稳妥有序推动具备条件的乡改镇、镇改街道工作，促进城镇体系优化和城市治理水平的提高。

2 城乡发展新格局背景下海南行政区划设置优化对策

中共海南省委七届九次全会提出，“高质量高标准建设自由贸易港，统筹发展和安全，打造成为引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户”。为此，要落实中央关于构建新发展格局的战略决策和省委部署要求，认真研究、主动作为、乘势而上，积极做好“十四五”时期优化海南行政区划设置工作。

2.1 适应经济发展空间结构变化，优化中心城市和城市群行政区划设置，服务构建高质量发展动力系统

构建区域发展新格局，需要进一步充分发挥中心城市和城市群对于海南省全省和各区域发展的辐射带动作用，发挥中心城市和城市群比较优势、激发发展新动能。围绕构建新发展格局优化行政区划设置，要积极加强与国家有关部委的沟通，争取支持海南优化中心城市市辖区规模结构和城市管辖范围，提升中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，促进经济和人口有效有序集聚、促进区域发展增长极和动力源加快形成，充分发挥行政区划的资源优化配置作用，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，形成海南省高质量发展动力系统。为此，要做大做强“海澄文定”一体化综合经济圈，适度扩大海口作为省会城市的管辖范围，优化海口与澄迈、文昌、定安等相邻市县部分地区的行政区划设置，推动形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构，推动形成便捷高效的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈，打造成吸引全球高端要素和优质资源的自由贸易港窗口，争取到“十四五”末，“海澄文定”综合经济圈城镇化率超过78%，城镇人口占全省城镇人口比重超过51%；要做优做精“大三亚”旅游经济圈，适度扩大三亚作为世界级旅游度假城市的管辖范围，加快与相邻市县部分乡镇的融合，推动“大三亚”建成区域协调和城乡融合发展的优秀典范，打造世界级旅游度假城市带、南繁产业带、科教产业带，成为海南经济发展第二增长极，争取到“十四五”末，“大三亚”旅游经济圈城镇化率超过60%，城镇人口占全省城镇人口比重超过19%。

2.2 扭住扩大内需战略基点，积极稳妥增设城镇区划建制，释放新型城镇化最大内需潜力

城镇化目标正确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力；面向未来，要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点。扩大内需是构建发展格局的战略支点，新型城镇化蕴藏巨大投资和消费需求，是扩大内需的最大潜力。顺应城镇化发展趋势，增设城镇行政区划建制，是协调城镇化规模速度与质量效益的有效手段，符合城镇化客观要求。围绕构建新发展格局优化行政区划设置，要遵循规律、顺势而为，积极稳妥推进儋州洋浦一体化发展工作，打造海南高质量发展的“第三极”。一方面，为农业转移人口市民化提供城镇建制载体，促进城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力有效释放；另一方面，拉动城镇基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，在需求侧为构建新发展格局提供持续动力。同时，加快补齐县城公共服务设施、环境基础设施、市政公用设施、产业配套设施等短板弱项，促进公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业配套设施提质增效，拓展农业转移人口就近城镇化空间。加强琼海、万宁、澄迈等国家新型城镇化示范县城建设，发挥示范带动作用。

2.3 坚持结构调整战略方向，提升镇、街道行政区划设置科学性、规范性、有效性，助力形成优势互补高质量发展区域经济布局

城镇化与行政区划之间存在密切关联，要充分重视优化行政区划设置对提升新型城镇化质量与构建区域发展新格局的重要支撑作用。行政区划是大政国基，是国家实行空间治理和行政管理的基础单元。通过镇、街道的规范设置，可以优化城镇体系规模结构和空间布局，提高城镇设置与区域经济发展和产业布局的契合度，强化小城镇吸纳农业转移人口的能力和水平，逐步形成区域合作、优势互补、互联互通、协同发展的城镇体系格局，形成以中心城市为核心、大中小城市协调发展的都市圈和城市群，促进城镇化健康可持续发展。要积极优化东中西部地区城镇行政区划设置，提升重点地区城镇建制比例，服务产业转移和人口就近就地城镇化，促进城乡融合发展，助力乡村振兴，推进城乡公共基础设施一体化和城乡基本公共服务一体化。要按照区位条件、资源禀赋和发展基础，因地制宜发展小城镇。重点镇发挥特色资源优势，承接城市要素溢出，发展文化旅游、商贸流通、加工制造等专业功能，吸引农民进城。一般镇完善基础设施和公共服务，发展成为服务乡村、带动周边的综合性小城镇。按照《海南省设立镇、街道标准》，稳妥有序推动一些具备条件的乡改镇、镇改街道工作，比如陵水黎族自治县的提蒙乡、群英乡，儋州市那大镇、东方市八所镇、琼海市嘉积镇等，经评估达到各项指标后，可以稳妥进行优化设置。

2.4 行政区划优化效果分析

在建设海南自由贸易港背景下，海南省的经济发展、城乡发展、社会发展都将面临着新的机遇和重大变革。2020年，海南全省常住人口达到1 008.1万人，人口首次突破1 000万人大关；常住人口城镇化率由49.7%提升至60.3%，户籍人口城镇化率提高到44%。海口、三亚等中心城市吸引力显著提升，人口数量呈跳跃式增长，城镇化已成为经济社会发展重要动力。根据《海南省新型城镇化发展“十四五”规划（第二轮征求意见稿）》，海南将在“十四五”期间顺应人口流动和产业发展趋势，统筹经济、生活、生态、安全需要，培育“海澄文定”综合经济圈与“大三亚”旅游经济圈，支持海口建设社会主义现代化国际化城市、促进三亚向高端旅游和创新型城市转型、支持儋州建设西部中心城市以及琼海建设东部中心城市。同时，将提升县城重要载体作用，促进人口集聚，有序引导小城镇发展，增强中心城市对周边地区辐射带动能力，构建“2+4+”城镇化发展格局。在此背景下，以中心城市建设推进区域一体化发展，形成“南北两级带动、东西两翼加快发展、中部山区生态保育”的发展格局显得尤为重要。然而，由于历史继承性的原因，海南省的行政区划设置存在很多不合理的地方。未来五年，通过在地级市、县级市、市辖区、街道和镇等不同层级的优化整合，按照海南省国土空间规划“东、西、南、北、中”五大区域发展板块的要求，未来可增设1-2个地级市，充分发挥区域中心城市对海南省的辐射带动作用；通过推进撤县设市、撤县设区，壮大中心城市规模，培育区域新的增长极，充分发挥统筹城乡发展的增长极核作用；通过推进撤乡设镇、撤镇设街道、乡镇撤并、街道撤并，不断优化基层行政区划设置，为海南省新型城镇化提供空间载体。总体来看，海南省在“十四五”期间，可以将优化行政区划设置作为提升空间治理能力，优化城乡发展格局的重要抓手。通过不同层级、不同类型的行政区划调整，将不断提升海南省行政效能，不断优化城镇体系和城乡空间格局。

3 结语

行政区划设置是国家治理体系的重要组成部分，对于构建城乡发展新格局具有基础支撑作用。“十四五”时期是加快建设海南自由贸易港的关键时期，对优化行政区划设置提出了新要求、新任务。因此，应该充分考虑海南省社会经济发展面临的新形势，全方位、多视角地考虑海南省的行政区划设置，立足于自由贸易港建设，加快中心城市的培育力度，适度增加县级市、市辖区的设置，优化镇和街道的设置和空间布局，充分运用行政区划调整手段，加快构建适应社会经济发展的城乡发展新格局。