新时代背景下基层检察信访工作的困境与对策——以L区检察院信访工作为视角的考察

◇ 宋丹◇

检察信访工作，是检察机关办理群众来信来访，对属于检察机关管辖范围的各类申诉、控告及意见建议等按规定积极导入司法程序办理，对不属于检察机关管辖范围的事项按规定转办，向群众开展释法说理的同时做好矛盾化解工作。所以，从检察信访的工作内涵而言，其性质具有司法办案与司法服务双重属性。一方面，办信即是办案，检察信访工作是启动法律监督程序的开始，是案件办理的前端程序；另一方面，检察信访工作是检察机关坚持“以人民为中心”、践行党的群众路线、保障人民群众合法权利的重要保障。检察信访工作对于推进国家治理和维护社会稳定具有重要意义。

基层是信访问题的源头，也是解决信访问题的主体①徐向春：《加强新时代控告申诉检察工作的思考》，《中国检察官》2019年第5期。。作为基层检察院，承担着全国约七成的检察案件办理，是直面一线群众、为人民群众解决诉求的主要力量，但信访案件却是从上到下呈倒三角形的不良态势。因此，做好基层检察院信访工作，对减少越级上访，从源头上化解矛盾有着重要的意义。本文从L 区检察院（以下简称L 院）信访工作实际出发，分析工作中存在的问题并找出解决办法，寻求新时代背景下做好基层检察院信访工作的对策。

一、近年来基层检察院信访工作的主要特点

（一）信访数量逐年上升

2018 年至2020 年，L 区检察院办理的信访数量逐年上升，其中2018 年办理340 件，2019 年办理350 件，2020 年办理398 件。办理信访件增加的原因，一是人民群众的维权意识日益增加，对于矛盾纠纷更多诉诸于法律途径，随之引发的涉法涉诉的信访案件增多。二是随着2019 年最高人民检察院《人民检察院办理群众来信工作规定》（以下简称《办信规定》）的出台，信访件的办理更加规范。《办信规定》将群众通过“信、访、网、电”向检察机关反映的诉求都纳入了信访案件规范办理，统一登记受理，规范办理流程，从而使得登记的信访案件大幅上升。三是随着经济社会的发展，出现了各类形式多样的侵犯人民群众财产利益的犯罪活动，国家相继开展了打击治理电信网络新型违法犯罪、新型互联网金融犯罪等专项行动。这些新型犯罪往往受害者众多，案发后受害者为了挽回经济损失，常常抱团集中向办案机关上访反映情况，从而导致信访案件数量增加。四是非涉检信访逐年上升。随着检察机关对“12309”的宣传与人民群众对检察机关为群众办实事的认可，12309 在人民群众中有了一定的声誉与信任度，人民群众有事找检察机关的观念日益深入，12309 检察服务中心受理案件的种类也越来越多，但非涉检信访占了较大比例。12309 检察服务中心成立以来，L 院受理的群众信访中，有较大比例是非检察机关管辖。据统计，2018 年信访中非L 院管辖有98 件，2019 年信访非L 院管辖108 件，2020 年信访非L 院管理169 件，受理的信访主要集中在对行政机关的投诉、对行为人的举报、法律咨询等方面。

（二）信访程序更加规范

《办信规定》的出台，对信访工作程序有了明确规定。办案系统2.0 的应用，更是给信访案件规范办理建立了监督平台，使信访案件办理更加专业化和规范化。各类信访均录入系统，符合条件的及时导入法律程序进行办理，不符合受理条件的及时移送。所有信访案件均建立电子卷宗，实现网上流转，严格落实“七日内程序性回复”和“三个月内结果性答复”，对信访案件的办理做到了实时监控、全程留痕。建立院内定期通报制度，对案件办理情况进行内部督促检查。由于一体化办案系统的运用，上级检察机关也随时就2.0 系统的办案不规范情况进行检查并通报，有力促进了信访案件规范化办理，同时也敦促经办人以更强的责任心，去跟进每一次接访、每一封来信、每一个来电及每一条留言。

（三）释法说理形式多样

为达到息诉罢访的效果，近年来L 院对信访件采取了形式多样的释法说理的方式，以达到化解矛盾，纾解民怨的效果。一是办案过程中广泛采取公开听证。对刑事申诉类信访案件，进行应听尽听，有效化解了矛盾，防止矛盾进一步向上走。二是切实发挥检察长接访的作用。提前公开检察长接访时间，方便信访人提前预约检察长接访，对提出检察长接访的信访人，及时进行安排并反馈接访时间。从近三年检察长接访情况看，虽然来访人诉求不一，检察机关的答复结果不一定能达到其预期，但检察长接访充分体现检察机关对信访群众的重视，让来访群众感受到检察机关的真诚态度，有效地纾解了信访人的积怨，缓解了信访人的激动情绪，减少了基层矛盾继续上行。三是落实领导包案制度。对重点信访案件实行单位院领导包案，做到“既挂帅又出征”。院领导深入一线，主动开展协调处理、疏导解释等工作，有效化解了基层矛盾。由于L 院矛盾化解及时，很多信访案件在基层上访后就息诉罢诉。

（四）矛盾化解的难度更大

随着信访人维权意识的加强，信访人往往对信访事项经过充分的调查与准备，对自己的诉求有强烈的期待，一旦检察机关给出的结果达不到其要求，矛盾便可能进一步激化，信访人就容易继续持续信访。结合近几年的信访案件看，矛盾难化解的信访主要是以下几种类型：一是不属于检察机关的管辖范围，但希望诉诸于访，通过多次来访推动事情的处理。比如在廖某、佘某来访一案中，由于涉案公司财物被查封，两人数十次来访，虽然检察机关已对公安机关的侦查行为进行了监督，并已告知其处理结果，但其仍反复来访，反映其公司经营困难状况，希望通过上访来达到变更其强制措施与对相关财物进行解封的目的。二是由于侵财性案件受害人为了追赃反复上访。在证据不足不批准逮捕的案件或者犯罪金额认定、罪名认定存在争议的案件中，由于被害人担心检察院的决定会对其追赃造成影响，便反复集体上访，希望通过上访施加压力，使检察机关能作出对其有利的决定。三是信访人以结果为导向，对检察机关作出的对其不利的决定反复信访。对于检察机关办理的立案监督、侦查活动监督这类法律没有规定能对监督结果向上一级检察机关申请再次监督的案件，信访人不满基层检察机关作出不支持监督申请的决定，由于没有对监督结果进行复议或者复核的程序，部分不服检察机关释法说理的信访人便反复信访。

二、基层检察院信访工作的主要困难

基层检察院是直面人民群众最主要的力量，也是矛盾的发端与开始，很多案件往往都是对基层的处理不服，再一级一级向上走。因此，基层检察院的信访工作能力决定了矛盾化解工作开展的成效，也事关整个国家与社会的稳定。在新时代背景下，基层检察工作面临着更大的困难与挑战，主要表现在以下几个方面。

（一）新时代下检察官面临着更高的工作要求

司法责任制改革后，对经办检察官办理案件的能力提出了更高的要求。一是办案任务更重。长期以来，检察信访工作都被视为非主要检察业务，在司法责任制改革后，一些检察机关甚至未设立专门的控告申诉部门，而留在控告申诉部门负责检察信访工作的多是年纪较大的检察官，相对于一线检察业务部门而言，控告申诉部门的队伍配置相对较弱。以L 区检察院为例，该院负责信访的第六检察部只有三名检察官，且平均年龄都在五十岁以上。随着信访数量的逐年上升，再加之控告申诉检察官还肩负着国家赔偿、司法救助等案件的办理，控告申诉部门的检察官面临着巨大挑战。二是办案要求更高。检察信访是检察监督案件办理的开始，要求接访人员熟悉所有检察监督案件的受理程序，才能对信访事项作出正确的判决和处理。同时，在面临信访人时，检察官要给出专业的答复和正确的指引，才能让信访人信服，这都要求接访检察官要有丰富的法律知识储备及灵活的应变沟通能力。

（二）人民群众对司法机关的要求越来越高

随着司法机关以人民为中心的理念的践行，人民群众对司法机关的依赖与信任日益增加，希望找检察机关解决困难的群众也越来越多。特别是有些案件的被害人，希望通过检察机关的介入来挽回经济损失。但作为侵财性案件，尤其诈骗案、非法经营案、非法吸收公众存款案件这一些经济类案件，由于犯罪嫌疑人作案手段复杂隐蔽，且事先经过周密部署，赃款多被转移或挥霍，甚至可能会出现作案手段隐蔽，案件证据不足无法认定犯罪的情况。如果检察机关作出的决定可能影响受害人追赃，被害人往往就会以结果为导向，不接受检察官释法说理。众多受害人常常抱团信访，希望给办案机关压力，追回经济损失。由于上访的受害人有强烈的结果导向，即便办案机关过程合法、规范，但只要受害人的损失没有挽回，受害人就不息诉罢访，给经办人员带来很大的压力。比如在办理罗某信访一案中，罗某由于经济损失无法挽回，便对检察机关的办案过程不服，多次前来上访，且不听经办人解释，执意要求检察机关改变认定罪名，达到有利于追赃的目的。

新时代背景下，国与国的竞争与博弈加剧，尤其是面临全球经济在新冠疫情冲击下不景气的困境，各类境外势力在本地的活动更为频繁。在这类信访案件中，当事人往往故意挑起事端，不讲法理，意图激怒接访人员，散播接访人员的“失态言行”，借以抹黑司法机关的形象。同时，由于司法机关坚持“以人民为中心”的司法理念，采取各种措施便民、利民，人民群众反映诉求的渠道多，维权成本低，对人民群众的诉求的处理也有规范的处理机制与监督机制，因此，人民群众可以通过各种途径反映诉求，进行信访，检察信访工作在这样的大背景下自然面临着更多的压力与困难。

三、基层检察院信访工作的主要对策

新时代下的检察信访工作，朝着更规范化、法治化的方向发展。检察信访工作肩负着时代赋予的重任，面临着更多时代的挑战，对此，可从以下几个方面加以应对。

（一）提高接访人员综合素质，提升检察官履职能力

作为从事检察信访工作的检察官，首先要有丰富的法律知识储备。很多法律监督案件是从检察信访中发现并受理的，检察信访工作是各类法律监督案件的前端，涉及的法律监督案件的办理程序各不相同，需要接访检察官对各类监督案件的受理程序都非常熟悉，对不同法律规定要熟练掌握并灵活运用。其次要有灵活的应变能力，在接访过程中，可能会发生各种突发情况，接访检察官需对现场形势进行通观全局的思辨与考量，迅速采取及时有效的应对措施，并作出合理妥善的应答，才能避免出现危机。最后要有高超的沟通技巧。接访是一门艺术，妥善的应答会消解来访人的怨气，安抚来访人的急躁情绪；而不得体的应答则会激化矛盾。对于不同的来访人，接访检察官要仔细观察揣摩其心理，运用不同的沟通方式和沟通技巧，让来访人对检察机关的答复信服。

（二）加大法律宣传力度，提升群众的法治意识

信访是中国特有的一项群众工作制度。长久以来，人民群众心中认为通过信访，施加一定的压力，可以让上级领导重视自己的诉求，就能让诉求得到圆满解决。于是希望通过信访来达到目的，忽视了通过法律手段来维护权利。但在新时代的背景下，中国法治已日益健全，社会生活方方面面都有法可依。因此要加大对人民群众的法律宣传，提升群众的法治意识，倡导人民群众依照法律途径进行申诉，维护合法权益。引导人民群众尊重司法权威，依法守法服判。在经审查不存在错误的情况下，对已作出最终决定的事项，及时做好释法工作与法治宣传工作，避免信访人出现反复闹访、缠访的情况。

（三）综合运用监督手段，在办案中有效化解矛盾

司法改革后赋予了控告申诉部门丰富的监督手段与监督职能，比如司法救助、公开听证等职能，充分运用这些监督手段，做到办案与化解社会矛盾相结合，达到升华办案效果的目的。比如，司法救助可以一定程度上抚慰被害人受伤的心理，同时能让被害一方对司法制度产生认同，有效化解信访矛盾，在接访中发现有司法救助线索的，要及时受理并办理，做到“应救尽救”。要积极开展多元救助帮扶，防止司法救助止于发放救助金、救助信访化的片面倾向。切实将司法救助这项扶贫济困、利民为民的工作做好、做细、做到实处，促进修复破损的社会关系①陈国庆：《以习近平法治思想为根本遵循努力取得治理重复信访专项工作优异成绩》，《控告申诉检察工作指导》2021年第一辑。。对于来访人对检察机关答复结果不满意的案件，积极开展公开听证。将检察信访案件的办理置于阳光之下，为信访人表达诉求提供公开平台，充分保障信访人的参与权、知情权和辩论权，助推信访矛盾实质性化解。

（四）因案施策，精准办理应对各类信访

从基层信访的种类来看，现在基层信访的种类越来越多，也越来越复杂。信访人的诉求各不相同，办理时要加以甄别，精准施策，分类处置。在接访时，要善于观察，仔细观察来访人的身份证信息、仔细观察来访群众言行举止，根据来访人的现场表现，有针对性地做好思想引导和心理疏导工作②凡俊：《新时代检察信访工作探访》，《控告申诉检察工作指导》2020年第四辑。。对于属于检察机关管辖但处理结果达不到信访人预期的，耐心做好释法说理，尽可能让信访人信服。如果信访人坚持不接受检察机关的处理结果，在释法说理后，要尽量以倾听为主，避免重复答复内容刺激对方情绪，使释法说理变成双方争执。如果不属于检察机关管辖的，对信访人的申诉途径要详细指引，并由检察机关及时将书面材料移送至有管辖权的部门，避免让信访人误解检察机关推卸责任。对于信访人依法维权，情绪激动，态度不佳的，检察官也要有包容忍让之心，让信访人感受到检察机关的真诚与耐心。对于别有用心、想要挑起事端者，要克制情绪，保持理智，保持检察官客观、公正、理性的态度，避免落人口实。对于行为极端者，要依法维护社会秩序，按照最高人民检察院《关于依法维护人民检察院信访接待秩序的意见》，果断采取制止措施，涉嫌违法犯罪的，移送公安机关处理。

总之，随着司法体制改革和国家监察体制改革的深入推进，检察职能发生了新的变化，党和国家赋予检察机关的职责更加重大，法律监督职能从刑事为主不断向更广领域拓展③陈鸷成：《适应检察职能新变化 提升化解社会矛盾的能力水平》，《控告申诉检察工作指导》2021年第四辑。。这决定了基层检察信访工作要及时更新工作理念，拓展工作思路，以适应新时代的发展与要求。尤其是中共中央《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全控告申诉检察工作机制，完善办理群众信访制度，引入听证等方式审查办理疑难案件，有效化解矛盾。这为新时代基层检察信访工作指明了方向与路径，也对基层检察信访工作提出了新的要求。基层检察院要坚持“以人民为中心”的发展理念，站稳人民立场，通过源头治理充分发挥检察信访功能，积极推进国家治理和维护社会稳定。