义务教育阶段“公民同招”政策的价值意蕴刍议

冯换兵

（河南科技大学发展规划处，河南 洛阳 471023）

2019 年6 月，中共中央、国务院在《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（以下简称《意见》）中指出，“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生。”“公民同招”政策应运而生。“公民同招”是教育秩序中的重要措施之一，是真正提高教育福祉，实现教育均衡和教育公平的路径选择。[1]

1 负外部性：义务教育阶段“公民同招”政策的逻辑起点

一般认为，外部性理论是由马歇尔在1890 年出版的《经济学原理》中提出的，他的“外部经济”概念为经济学的继承者提供了无限的想象空间。外部性泛指一方承受由另一方所导致的后果。如果一方的活动使另一方蒙受损失而前者未补偿后者，就称为负外部性。

由于我国经济发展的不均衡和教育资源供给不足，义务教育领域的办学思路和路径选择出现了新的景象。从鼓励社会资本、民营资本投资办学到形成以政府为主体、社会力量共同办学的局面，从《社会力量办学条例》的颁布到《民办教育促进法》的实施，无不标志着我国民办教育进入了有法可依、依法管理的新阶段，[2]改革开放40 年来民办学校在分担优质教育供给不足、填补了公办教育的特色不明显等方面发挥了重要作用。但是，民办教育在发展过程中慢慢地丢弃了自身的办学特色，走上了一条与公立学校同质发展和恶性的生源、师资竞争的道路，导致“家长择校恐惧症”“民强公弱”的教育乱象，并有演变成社会问题的趋势。[3]义务教育阶段的负外部性日益凸显。主要表现为：

第一，民办义务学校掐尖招生影响招生秩序。人类的发展史表明，人类的发展进程是人类一个不断追求自由的过程。但是自由和秩序和谐相生，没有秩序的自由比没有自由的秩序更可怕。在践行治理现代化的历程中，必须限定自由的边际，理解自由与秩序的关系，承认“他人自由”就是“自我自由”的边界，不断完善秩序。对于民办学校来说，生源质量决定学校的教育质量。所以，民办学校采取“掐尖”等非常规手段招生就成了民办义务学校的招生“潜规则”。一旦形成了这样的氛围，民办学校的发展就会挤兑公办教育的发展空间，这就违背了《民办教育促进法》的初衷，也就破坏了义务教育正常的招生秩序。

第二，民办义务学校无序发展影响教育均衡。教育均衡在义务教育阶段表现为同目标、同办学层次的教育主体处于相对平衡的状态之中。主要表现为义务教育阶段公办学校和民办学校“在获取教育资源、提供教育机会、促进教育发展等方面实现较高质量、高层次的相对均衡。”[4]无序意味着混乱，最终将会破坏义务教育系统的良好秩序和教育均衡。在应试教育的指引和导向下，义务教育阶段民办教育的创新性和多样性日渐式微，呈现出民办学校与公办学校同质竞争并恶性争夺优质生源和师资的不良局面。掐尖招生终会带来招生的无序状态和结果。在招生政策上，公办学校严格执行就近入学和义务教育免试入学政策，民办学校却不受生源地和免试政策的束缚，通常采用提前招生考试或面谈等方式挑选优质生源。这种“掐尖”的招生方式无疑会对公办学校办学积极性和生源质量造成伤害，其结果自然是拉大了两者之间的差距，造成两类学校发展的不均衡。从教育均衡发展的视角来看，义务教育阶段实行“公民同招”能遏制“掐尖招生”，减弱“马太效应”，促进义务教育优质均衡发展。[5]

第三，民办义务学校的无序招生影响教育公平。教育公平是指各教育主体在基础教育系统内获得的教育平等权利和均等机会，包含起点公平、过程公平和结果公平。教育公平已经成为教育政策的基本价值。民办义务学校的无序和掐尖招生必然会聚拢优质生源，累加民办学校的名校效应。名校效应会叠加，会使得有经济实力的家庭“用脚投票”，纷纷迈入民办学校，接受相对优质的教育质量。随着民办义务学校的发展和壮大，慢慢会出现教育“虹吸效应”。一方面，同一区域内的好生源，甚至是好教师都汇聚到民办学校，致使公立义务学校在办学起点上就输给了民办义务学校，另一方面，无经济实力的家庭止步于高收费的但是相对优质的民办义务学校。从而滋生了一种教育不公平的结果。

2 教育秩序：义务教育阶段“公民同招”政策的价值本意

人类社会在向现代转型过程中，必然会出现秩序的重构，从而实现社会新秩序。对“自由”和“秩序”的关系研究构成了百余年来社会科学的叙事基调。爱德华·罗斯在《社会控制》（1901 年）中叙述到，“秩序是社会的基本需要，社会秩序意味着确定共同体成员行动的边界以调节冲突，”[6]没有秩序存在，社会就不会有“自由生活存在”，秩序是自由的前提和保障。在实现秩序的过程中，界定自由的界限是必需的选择，并以“不能破坏社会自由得以存在的框架性秩序”成为处理秩序与自由关系的理论指引。

“民办义务教育学校与公办学校同步招生”[7]显示出了一种新的政策导向，意味着要对掐尖招生行为说“不”，是义务教育阶段招生秩序的重构。这是针对义务教育阶段的“招生失序”而出台的具体政策。我国义务教育的政策导向经历了“效率优先”与“公平”两个历史阶段。在“效率优先”政策导向下，义务教育集中有限的教育资源，完成了义务教育质量的提升和基本实现了普及九年义务教育的目标；[8]坚持义务教育的有序发展，促进学生全面发展是新时代义务教育的初心。促进教育公平，优化教育环境，营造有序的教育秩序是新时代义务教育的使命。

3 教育均衡：义务教育阶段“公民同招”政策的价值指引

教育均衡是指在教育体系中，一定时间界限内的各种力量处于相对平衡，表现为教育机会、教育资源、教育成就等方面不同区域、学校之间呈现社会学意义上的平衡状态，其指向教育动态发展过程中的理想状态。2011 年“普九”任务的顺利完成，我国完成了“全面普及了城乡免费义务教育”的艰巨任务，成就来之不易。[9]

但是，基础教育高质量和均衡发展是义务教育政策的永恒主题。人民群众“有学上”的教育需求已经达到满足，“上好学”便成了新的教育需求。但是，我国义务教育就学人口基础大和区域经济发展不均衡衬托出基础教育优质资源供给的不足。尽管如此，“均衡发展一直是我国义务教育发展追求的目标。”[10]《意见》的下发，确定了民办学校的招生方式和范围，实现了“公民同招”和“电脑派位”，将民办学校招生纳入审批地统一管理，实现了公办学校和民办学校在起点上公平竞争，在一定程度上扭转了人们心目中“义务教育阶段的公办学校是低质量教育”的观念，并能将优质生源拉回公办学校，避免义务教育阶段“拉美化”现象，缓解“公退民进”的态势，推动义务教育高质量发展。

义务教育阶段，公办学校和民办学校的发展都是为了提高教育质量做贡献，民办学校的发展不应该成为挤兑公办学校教育质量的绊脚石。民办学校应该摒弃掐尖招生和挖墙脚式的高薪聘请公办学校优秀教师来破坏公办学校的发展，民办学校应该在弥补公办学校的特色不足上下功夫，走出一条特色发展道路，形成与公办学校优势互补。因此，落实素质教育的国家战略，积极推进义务教育学校均衡化发展，就是要促使公办学校高质量发展和民办学校的特色办学水平同步施策，总体规划，分类指导，从政策层面切实缩小公办学校和民办学校之间的差距，办好每一所学校，促进每一个学生健康成长。[11]

4 教育公平：义务教育阶段“公民同招”政策的价值归宿

“教育公平是社会公平基础。义务教育在阻断贫困的代际传递、实现每个孩子受到公平的教育上发挥应有的功能和作用。”[12]教育是国家和民族、也是每个家庭的希望所在。“教育公平事关公平和正义，而教育公平最主要的部分就是机会公平。机会公平了，教育公平才有基础和实现的力量”。[13]

要实现教育公平的目标，必须生成教育公平理念。[14]由于精英教育观和传统教育观长期占据主导地位，因此在我国教育发展过程中，强调“少数精英人才”的培养也就顺理成章地成了教育的惯性，并在评价体系中形成了“以培养精英人才的多寡评价教育质量水平高低”。这样的教育惯性和评价标准自然会忽视大多数学生的主体地位和价值、漠视个体公平教育的权利和发展要求。公平理念的缺失，决策过程缺乏法制化、民主化的机制不完善成为常态。如此，人民群众的公平意愿无法得到体现和尊重。

要实现教育公平的目标，必须完善教育公平政策。教育中的不公平现象归根到底都可以还原为相关制度的缺失和教育政策的不公正。政府是政策制定的主体，在教育资源配置中发挥着主要作用，应发挥政府职能，维护教育政策的公平目标，通过立法、监督、评估等手段确保教育政策在保证教育公平中运行，使全体公民依法享受公平的教育。[15]

要实现教育公平的目标，必须形成教育公平环境。[16]公平教育环境的形成有一个从内到外的行进路线，为了实现推动教育公平的目标，教育政策公平环境的形成是基础，教育政策决策的参与度和透明度是关键，教育选择权的扩大是要旨，教育综合治理的多方参与是实现路径。提高教育决策的水平和质量，就必须保证社会各阶层、各级组织、各成员等的利益相关主体能将关涉到自身教育利益的表达及时、全面地反映到教育决策的全过程中。因此，程序公正、过程参与、结果透明的教育公平环境的建构就成了义务教育阶段公平发展的要旨。

5 结语

在党的领导下，为人民办教育，办好人民满意的教育。中国教育的每一步前行，都带给人民对更好更公平教育更为真切的获得感。“公民同招”政策的落地，政策价值的发挥，还需要树立协同观和整体观。义务教育关涉千家万户，政府在相关配套政策的制定和执行上要考量利益相关主体的权利和权益。政策关键在于执行，而政策执行的效果取决于政策本身是否完美。豪格伍德与葛恩的研究表明，“外在限制、时间资源、政策目标、沟通与协调、权力与服从”是政策完美执行的关键要素。当下，义务教育阶段“公民同招”政策在实践路线上依然存在困境。地方政府和教育行政部门、公民办学校、家长与社会等不同利益相关群体应持续分析政策实施所带来的利益调整，通过宣传沟通、配套补偿、过程监管、研制细则、深化改革等加以统筹政策执行，有针对性地提出防范对策，提高政策执行水平、减少失误偏差，使地方的政策执行达到预期目标，使“公民同招”从制度设计走向综合治理。[17]