中国科技成果转化政策演变及有效性分析

廖 翼 ，范 澳 ，姚屹浓

（1.湖南农业大学， 湖南 长沙 410128； 2.湖南劳动人事职业学院， 湖南 长沙 410199）

一、引言

作为一项系统工程，科技成果转化活动涉及供给方、需求方、政府、科技服务中介以及金融机构等众多主体，其各司其职、各尽所能、相互配合等，离不开政策的指引。专家们从不同视角对科技成果转化政策效果展开了理论探讨和实证检验。第一，基于政策文本分析对我国科技成果转化政策及其演变进行系统梳理，从中发现政策存在问题，并提出优化建议。以全国为分析单元的研究集中于2015 年以前，此后更多学者选择以省域或区域（如京津冀、华东地区等）为研究对象。第二，运用问卷调查法，了解科技成果转化相关主体（主要是科技成果研发者）对政策的看法和满意度。第三，利用多元回归分析，选取特定成果转化产出指标作为解释变量，分析政策的有效性，主要选取某个省（直辖市、自治区）作为研究单元。

基于此，本研究利用2001-2019 年我国30 个省（直辖市、自治区）的面板数据，针对科技成果形成阶段产出和转化阶段产出，分别建立模型检验政策的有效性。并结合科技成果转化政策演变分析，在明晰问题的基础上，提出我国科技成果转化政策的优化建议，助推科技强国、创新驱动战略的顺利实施。

二、我国科技成果转化政策演变分析

(一)科技成果转化政策部门演变

我国科技成果转化政策颁布部门众多，截至2020 年12 月，共计45 个机构参与科技成果转化政策的制定，两个或两个以上机构联合颁布同一政策数量占比达到20.77%。45 个机构中，主导科技成果转化政策制定的部门是科学技术部，其颁布的政策数量为32 项，占政策总和的24.62%，由它单独发文或作为第一发文单位颁布的政策占比为16.92%。财政部也是我国科技成果转化政策制定的核心机构，共颁布政策18 项，其中单独发布或主导发布的政策数量为10 项，很多时候财政部是在配合其他部门实施联合发文。教育部颁布的政策数量虽不及科学技术部和财政部，但由它单独发布或作为第一单位发布的政策占其颁布政策总量的比重达到68.75%，是三者中最高的。交通运输部颁布的政策也涉及9 项，且全部为单独发布。除此之外，工业和信息化部、人力资源和社会保障部、中国地震局等也纷纷推出政策措施，为推进科技成果转化提供助力，体现了多部门的协同合作。

(二)科技成果转化政策数量和力度演变

政策力度，即指政策颁布时所具备的法律效力，通常以行政权力层级与政策所属类型相结合的统计指标来衡量。目前，学界运用最多、最具权威的政策力度量化方法主要由彭纪生，仲为国，孙文祥（2008）提出，本文借鉴此方法，对科技成果转化政策力度进行赋值（见表1）。

表1 政策力度评分标准

我国科技成果转化政策数量波动上升，1996-2020 年演变大致分为三个阶段。第一阶段：深化体制改革期（1996-2005 年）。该阶段共颁布相关政策44 项，年均4.4项，政策效力均值为1.84 分。第一部针对科技成果转化的法律《中华人民共和国促进科技成果转化法》于1996年出台，随后科技部会同教育部、人事部、财政部等联合发布《关于促进科技成果转化的若干规定》（1999），我国科技成果转化政策效力由此大幅提升。与此同时，财政税收政策开始协同发力，财政部、国家税务总局在1999 年4月颁布《关于促进科技成果转化有关税收政策的通知》，同年7 月，国家税务总局又对外发布《关于促进科技成果转化有关个人所得税问题的通知》，为高新技术产业发展提供了有力财政支持。

第二阶段：全面建设创新体系期（2006-2014 年）。这一时期共出台相关政策36 项，年均4 项，政策效力均值1.67 分。2006 年，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020 年）》及配套政策《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》颁布，标志着自主创新战略成为我国新时期科技成果转化政策的战略重点，后续出台的政策逻辑是着力强化企业的技术创新主体地位、要求各方充分利用市场机制，进一步推动产学研合作。提出的具体政策举措包括：加大财政、金融扶持以推进产业化形成；对科研机构转制为企业进行专项政策支持；加快科技服务平台建设，如建立产业创新联盟和技术转移中心；对成果处置权进行更明确规定等。总体来看，相比前一阶段，该阶段政策体系更加完善，科技、税收、金融等政策关联度更高，政策目标一致。

第三阶段：重点突破期（2015-2020 年）。全国人民代表大会常务委员会（简称全国人大常委会）、国务院及其办公厅、组成部门、直属机构等，共颁布政策50 项，年均达到8.3 项，政策效力均值相比前一阶段增幅超过10%，上升至1.90 分。2015 年，全国人大常委会完成对《中华人民共和国促进科技成果转化法》的修订，随后国务院及其办公厅分别于2016 年2 月和4 月出台《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》和《促进科技成果转移转化行动方案》（俗称科技成果转化“三部曲”）。“三部曲”的颁布，推动了科技成果的“三权”（即使用权、处置权和收益权）下放，科技成果转化的法定奖励比例，尤其是个人比例大幅提升，提高了科研人员的科技成果转化热情。针对科技成果供需对接渠道不畅现象，《国家技术转移体系建设方案》（2017） 提出构建互联互通的全国技术交易网络、建立重点领域科技成果包发布机制、开展科技成果展示与路演活动、引导技术转移机构市场化、规范化发展等。这些为我国科技成果转化活动的顺利开展营造了良好的制度环境。

(三)政策工具类型及演变

科技政策体系结构是一个纵横交错的网络模式，合理的政策结构需要不同层次、不同方面的政策相互配合，形成政策合力。借鉴Rothwell 等（1981） 和马江娜等（2017）的研究，将科技成果转化政策分为供给型、需求型和环境型三大类。供给型政策工具对科技成果转化有直接的推动作用，具体分为人才培养、科技信息支持、资金投入、基础设施建设四种；需求型政策工具注重利用激励手段拉动科技成果转化，具体分为政府采购、服务外包、贸易管制、海外机构四种；环境型政策工具为科技成果转化营造良好的政策环境，具体分为金融支持、税收优惠、法规及管制、政策性策略四种。对104 份文本中的539个政策条目进行编码并划分到各政策工具，最终结果见表2（因为同一政策条目有时可归类为几种政策工具，因此政策工具使用频数总和会大于政策条目数）。

表2 三类政策工具使用情况

总体来说，我国科技成果转化政策在使用方面存在结构性失衡问题，主要表现为环境型政策工具使用过溢，供给型和需求型政策工具推动力和拉力不足。具体来看，在539 个政策条目中，环境型政策工具使用频数达到511次，占政策工具使用频数总和的66.80%。从其内部来看，使用频率最高的是政策性策略，它的使用频数达到289次，政府期望通过奖励创新、鼓励、提供公共资讯及辅导等方式协助科技成果转化。其次运用较多的是法规及管制，通过制定系列法规、制度以规范成果转化主体行为、维护市场秩序、营造良好竞争环境，如“全面贯彻落实促进技术转移的相关法律法规及配套政策，着重抓好具有标志性、关联性作用的改革举措。各地区、各部门要建立政策落实责任制，切实加强对政策落实的跟踪监测和效果评估，对已经出台的重大改革和政策措施落实情况及时跟踪、及时检查、及时评估。”

除了环境型政策工具外，政府比较注重运用供给型工具，即通过给予研究经费、人才以及技术等方面的支持从而保证科技成果的顺利转化。从表2 可以看出，我国政府对信息技术和资金方面的支持力度较大，而在人才培养方面的支持力度相对较弱。相比之下，需求型政策工具在三大类工具中使用过少，尤其是其中的贸易管制和海外机构，使用频数均不到10 次，说明政府较少考虑从开拓科技成果应用市场角度去拉动科技成果转化活动。

值得注意的是，在不同阶段，三大类政策工具使用情况存有一定差异。虽然，环境型政策工具始终占据主导地位，但其使用频数占比呈下降趋势，供给型政策工具占比则呈现明显上升趋势。需求型政策工具在三个阶段呈现一定波动，但总体趋于上涨。进一步说明，我国科技成果转化政策体系逐步优化，政府日益重视从供、需两端发力，以直接推动和拉动科技成果转化活动。

三、我国科技成果转化政策效果评价

(一)变量选取与模型构建

1.被解释变量

科技成果转化活动包括科技成果形成和科技成果转化两个阶段。因此，在测度科技成果转化政策效果时，本研究分别测度了其对科技成果形成阶段的产出和转化阶段产出的作用。其中，科技成果形成阶段产出具体用专利授权数量（FO） 衡量， 转化阶段产出用技术市场成交额（TO）衡量。

2.解释变量

参考已有研究，选取政策数量（PN）和政策力度（PE）两个指标作为科技成果转化政策的衡量指标。各地区政府发布的政策数量越多、政策法律效力越高，其科技成果转化政策体系可能越完善、政策环境越好，对当地科技成果形成和转化将发挥积极作用。

3.控制变量

影响科技成果形成和转化的因素较多，本研究在借鉴前人研究基础上，选取以下变量作为控制变量。研发资金投入：用各省（直辖市、自治区）大中型企业研究与发展经费支出（RDI）来衡量。研发人员投入：用各省（直辖市、自治区）大中型企业研究与发展人员数（RDP）衡量。地区政府投入强度：以各地区财政科技支出占地区财政总支出的比重（RGI）来表征。地区经济发展水平：具体用地区人均国内生产总值（PGDP）替代。此外，在科技成果转化阶段，上一阶段产出即专利授权数量也被视作影响产出的重要因素。

由此，建立如下两个多元回归模型对科技成果转化政策对科技成果形成阶段和转化阶段产出的影响进行实证分析。

其中i 和t 分别代表时间和地区，μ表示模型存在的随机扰动项。

(二)样本及数据说明

考虑数据可得性，研究期限设为2001-2019 年，样本单元为我国30 个省（直辖市、自治区）（西藏、香港、澳门和台湾等4 个地区除外）。其中专利授权量、技术市场成交额、大中型企业研究与发展经费支出、大中型企业研究与发展人员数、地区财政科技支出、地区财政总支出等来源于历年《中国科技统计年鉴》。地区人均国内生产总值来源于《中国统计年鉴》，并根据居民消费价格指数予以平减。各地区政策数和政策力度数据则按照前文研究方法计算、整理得出。同时，为消除量纲和模型构建时可能存在的异方差问题，对数值含0、非比值之外的所有变量进行取对数化处理。

(三)科技成果转化政策有效性实证分析

采用软件Stata22.0 对研究数据进行模型检验。首先，采用固定效应组内差分法估计式（1）和（2），根据他们的F 检验结果（24.98 和31.17）对应的P 值为0.000，判定固定效应优于混合回归。其次，运用LM 检验判断应采用混合回归还是随机效应模型。结果显示，式（1）和式（2）的LM 检验值分别达到1116.70 和712.07，对应P=0.000，故拒绝原假设，认为应采用随机效应模型。第三，对式（1）和式（2）分别进行Hausman 检验，其对应P 值分别为0.00和0.033，故拒绝原假设，确定本研究采用固定效应模型，回归分析结果见表3。

表3 以专利授权数量作为政策效果的回归分析结果

实证分析结果表明，政策数量的增加是有利于提升技术市场成交额的，但却未对增加专利授权数量发挥显著作用（见表3）。可能的原因在于，本研究收集的政策文本主要以“科技成果转化”为关键词，政策条款更多是激励科技成果供需双方有效对接，实现科技成果走向市场。因此，政策效果更多体现于增加转化阶段产出而非形成阶段。与政策数量不同，政策力度的加强无论对于专利授权数量还是技术市场成交额都发挥了显著的积极作用。政策的法律效力，体现了政策的权威性和重要性，各级部门、各类主体都会认真执行，它对于营造良好的科技成果转化环境十分有益，因此有利于增加科技成果转化活动的产出。此外，研发资金投入、研发人员投入、地区政府投入强度、地区经济发展水平都对专利授权数量、技术市场成交额发挥了积极作用。专利授权数量的增加对提升技术市场成交额也产生了正面影响。

四、研究结论与政策建议

(一)研究结论

首先，对1996-2020 年中央政府机构和部门颁布的104 份科技成果转化政策进行文本分析，得到结论：我国科技成果转化政策颁布部门众多，以科学技术部和财政部为主；科技成果转化政策数量波动上升，其演变大致分为深化体制改革期、全面建设创新体系期和重点突破期三个阶段；科技成果转化政策体系存在结构性失衡问题，表现为环境型政策工具使用过溢，而需求型政策工具使用匮乏，但政策体系在逐步优化。其次，利用中国30 个省（直辖市、自治区）2000-2019 年的政策文本分析科技成果转化政策效果发现：科技成果转化政策数量的增加并不会对科技成果形成阶段的产出产生显著作用，但有利于科技成果转化阶段产出的增加。政策力度的加强则无论对成果形成阶段还是转化阶段的产出都发挥了显著积极作用。

(二)政策建议

针对上述结论，从以下几方面提出我国科技成果转化政策优化建议：第一，加强科技成果转化政策宣传，建立健全政策辅导学习机制。我国科技成果转化政策发文部门多，从中央到地方，各级政府及其组成部门、直属机构都发布了政策文件。由于缺乏统一归口管理部门，要完整、及时收集政策并非易事。并且很多政策之间存在一定关联，同一政策点会出现在不同政策文件中。要准确把握每项科技成果转化政策的精神实质，无论对于高校、科研院所，还是企业、科技中介服务机构，都非易事。因此，政府及相关部门应定期提供政策解读、培训辅导等服务，确保科技人员充分领会文件精神，有效利用政策条款开展科技成果转化活动。第二，优化政策工具组合，促进供需两端双向发力。从供给型政策工具来看，要加强人才培养，尤其注重对从事技术转移服务的科技人员的培训。作为一项系统工程，科研成果从实验室走向市场，离不开中介机构的有效对接。对需求型政策工具，目前仍应侧重对政府采购的使用，但要有所变革。传统政府采购路径中，中小企业相比大型企业，在竞标中几乎是没有竞争力的。可借鉴瑞典、德国，普及功能性采购，即政府提出待解决的问题或需要的功能来实施采购，而非指定具体的产品。通过需求侧变革激发活力，给富有创造力的中小型企业带来机遇。第三，构建科学合理的科技成果转化政策评估框架，实现政策体系的持续优化。通过开展政策评估能够发现政策在设计、落实等环节存在的问题，进而提出完善方案。然而，从实践层面来看，目前我国还尚未构建成熟的政策评估框架，虽有学者进行了一定理论探索，但仅从某个维度分析了政策实施效果。未来可从政策体系、政策措施、政策产出、政策问题、政策建议等五个要素入手，搭建科技成果转化政策的综合评估框架，推动科技成果转化政策的不断优化。