关于规范议事协调机构的办事机构、合署办公机构和派出机构设置的思考——以成都为例

●成都市委编办

习近平总书记指出，推进机构职能体系优化协同高效、提高履职服务能力水平的工作永远不会结束。成都市委编办坚持“小切口”工作思路，成立专项调研小组，对议事协调机构的办事机构、合署办公机构和派出机构的基本概念、适用范围、运行机制开展了调研，对全市上述三类机构的设置现状、职能作用发挥情况进行了摸底，全面分析存在的问题，并有针对性地提出了意见建议，力求进一步优化完善机构职能体系。

一、对三类机构基本概念的认识

议事协调机构的办事机构、合署办公机构和派出机构是指在本轮机构改革中未纳入党政机构限额管理、事业单位以外的，具有一定行政管理、党务管理、公益服务等职能的机构，其特点是设置范围宽泛、设置方式多样、管理模式灵活。

（一）议事协调机构的办事机构。为加强某些跨领域、跨部门重要工作的领导和组织协调，中央和地方都设置了一定数量的议事协调机构。议事协调机构的办事机构具体承担日常工作，有四个方面的特点：一是不具备法定职能。这类机构主要承担的工作是统筹组织、协调推动和督促落实，不具备法律明确的法定职能，不具有决策执行的法定权力。二是综合性较强。这类机构主要职责是全域统筹协调、专项推进，具有比较鲜明的“中心枢纽”“指挥调度”特点。三是非常设性。除各级编办、巡察办等纳入机构限额作为党委工作机关设置外，大部分议事协调机构办事机构没有独立设置，不核定内设机构、领导职数和人员编制，其工作任务由设在部门承担。四是灵活性。这类机构纳入机构编制管理，但不纳入限额管理范畴，可根据工作需要，在从严从紧的原则下，适时优化调整。

（二）合署办公机构。《机构编制工作用语释义》中对合署办公机构有明确定义，即“工作性质相近或联系紧密，在同一处所合并办公的两个机构”。机构改革后，合署办公机构、挂牌机构、挂靠机构、保留牌子机构等多种类型机构客观存在，且概念相似，广义上都是“两块牌子、一套人马”，但在具体管理中有两方面不同。一是在机构设置方面，合署办公是党委工作部门和政府工作部门作为同一个机构，在党政序列中各自保留自己的名称，机构实体一般列入党委机关，不占政府工作部门限额，比如纪委监委、教育工委和教育局等；挂牌机构、挂靠机构、保留牌子机构均未明确区分适用的机构属性，一般根据需要予以明确，比如市委宣传部挂新闻出版局牌子、城管委挂城市行政执法局牌子。二是在领导职数核定方面，合署办公机构可以单独核定领导职数，挂牌机构、挂靠机构、保留牌子机构原则上不单独核定领导职数。

（三）派出机构。派出机构指作为一级党委政府或职能部门的行政机关，根据实际需要针对某项特定行政事务派驻到某区域或某机构，代表派出者行使某些方面职权的工作机构。派出机构有两类：一是党委政府派出机构，比如各类新区、开发区、经济区管理机构，这类机构主要承担经济发展任务。派出机构与派出机关不同，一般都是通过法定程序由上级党委政府依法放权实施行政事务。二是职能部门派出机构，主要是人大、政协、纪委监委、公安机关、生态环境、规划和自然资源、投资促进等领域，根据工作需要，依法派驻到相关区域（机构）代表派出部门行使相关职权的工作机构，由上级职能部门直接管理。

二、成都市三类机构设置的基本情况

调研组通过专项调查、实名制系统比对、实地了解，对全市议事协调机构的办事机构、合署办公机构和派出机构情况进行了全面摸底。目前，设立议事协调机构的办事机构共3619个，合署办公机构共53个，党委政府派出机构共50个，部门派出机构共1537个。

（一）议事协调机构的办事机构情况。全市设立议事协调机构办事机构3619个，其中，市本级260个，区（市）县3359个。

从涉及领域来看，主要是围绕城市建设、社会管理、民生服务等工作设立的，第一类是对应上级设置的，约占47%，比如全面深化改革委员会办公室、财经委员会办公室等；第二类是服务保障国家重大战略推动实施设置的，约占6%，比如建设践行新发展理念的公园城市示范区领导小组办公室、推动成渝地区双城经济圈建设工作领导小组办公室等；第三类是应对重大公共突发事件设置的，约占8%，比如新冠肺炎疫情防控领导小组办公室、森林草原防灭火领导小组办公室等；第四类是为推动本地区重要工作设置的，约占36%，比如围绕产业建圈强链、“三城三都”建设等重要任务；第五类是为完成临时性工作任务或重大建设项目设置的，约占3%，比如党史学习教育、领导班子换届工作等。

从设置方式来看，以成都市本级为例，第一类是纳入机构改革方案且单独设立的，核定内设机构、领导职数和人员编制，并纳入机构限额管理。比如巡察办、编办、网信办等。第二类是纳入机构改革方案未单独设立的，比如全面深化改革、国家安全、依法治市、财经、军民融合、审计、教育、农村工作等，重要性、战略性、长期性、延续性特点相对突出。第三类是未纳入机构改革方案的，主要是根据工作需要设立的，具有阶段性、临时性的属性。

（二）合署办公机构情况。全市合署办公机构53个，其中，市本级4个，区（市）县49个，市级合署办公主要分为以下三种情形。

一是纪检监察机关合署办公。市纪委与市监委合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和国家监察两项职责，在省纪委监委和市委的双重领导下开展工作，市监委对市人民代表大会及其常务委员会负责，并接受其监督。在运行机制上，市纪委常委会为纪委议事决策会议制度；市监委委务会为监委议事决策会议制度。根据纪委监委合署办公体制，监委委务会与纪委常委会合并召开，一般不单独召开。监委不设党组，根据党管干部原则，研究干部人事问题需以纪委常委会名义进行。

二是市委工作机关与市政府工作部门合署办公。市委外事办与市政府外办合署办公，列市委工作机关序列。运行机制上，市委外事办与市政府外办在职能范围、运转方式、管理体制、会议制度等方面均相同；市委外事办由市委副书记分管，日常工作及各类计划、总结等材料，主要以市委外事办名义报送市委审定。市政府外办由分管副市长负责，需要请市政府领导出席的活动、批示的文件，以市政府外办名义报送市政府审定。

三是市委派出机关与市政府工作部门合署办公。市委教育工委是市委派出机关，市教育局是市政府工作部门，市委教育工委与市教育局合署办公；市委国资国企工委是市委派出机关，市国资委是市政府工作部门，市委国资国企工委机关与市国资委机关合署办公。运行机制上，市委派出机关主要讨论研究本系统重大事项，研究部署系统党建工作等；市政府工作部门党组（党委）主要研究机关的干部队伍建设、思想作风建设、人事管理工作等事项；市政府工作部门负责行业具体工作。

区（市）县合署办公情况与市级部门大致相同，因机构限额条件，区（市）县在以上三类合署办公的基础上，将党委统战部与民宗局合署办公，部分区（市）县还设有与镇街合署办公的景区管理机构。

（三）派出机构情况。派出机构主要分为两类，一类是党委政府派出机构，另外一类是部门派出机构。

第一类是党委政府派出机构情况。成都市新区、开发区党工委管委会作为各级党委政府的派出机构，主要围绕全市经济发展布局优化机构设置，考虑到经济增长、产业建圈强链、社会治理等发展需要，通过上级党委政府委托下级属地政府管理方式设置机构，比如，四川天府新区、成都东部新区、成都高新区党工委管委会3个机构作为省委省政府派出机构，因发展实际需要，现委托成都市管理。

第二类是市级部门派出机构情况。主要是通过机构改革，派驻到相关区域（机构）代表派出部门行使相关职权的工作机构。其中，市本级96个，主要分布在人大、政协、纪检监察、生态环境、国土规划、公安执法、投资促进等领域。区（市）县部门1441个，主要涉及7个领域，其中，纪检监察派出机构216个、公安派出所341个，司法所275个，市场监管所261个，规划和自然资源所67个，综合行政执法中队261个，投资促进分局20个等。

三、目前存在的问题

（一）各类机构名称繁多。现行的机构编制若干规定中，机构种类繁多、名称多样、边界模糊，造成了地方管理上的混乱。有的机构名称不统一，议事协调机构与临时机构，合署办公机构与挂靠机构、挂牌机构、对外保留牌子机构、派出机构与派驻机构等职能定位、基本属性相似，造成了不同地区不同层级表述“五花八门”，实际运用“各持己见”。有的机构定义不清晰，合署办公机构与挂牌机构均为“两套牌子、一套人马”的运行方式，且合署办公机构多年未单独核定领导职数，很多基层地区对两个机构的边界定义相对模糊，实际操作中经常混淆。

（二）机构职能不够优化。机构设置的主要目的在于不断优化机构职能体系，但有的议事协调机构与设在部门职能配置不够优化，职能定位、职责领域不够明晰。有的政府部门转变职能不到位，部分领域对市场微观经济干预过多过细，面对新兴业态发展，单纯依靠加挂牌子方式落实监管，造成一些领域服务管理“缺位”。有的领域职责定位不精准，比如，市属国有企业、学校、医院均设立党委和纪委，纪检监察派驻机构与驻在单位党委、纪委职责边界不够明晰、职能定位不够精准。有的派出机构职能定位存在矛盾，有些领域执法管理权限回收上级部门后，属地政府缺少有力抓手，造成了落实主体责任“疲软”现象。

（三）作用发挥不明显。面对经济组织方式和治理工作方式深刻变革，有些领域工作机制不够优化，职能作用发挥不明显。有的新区承接能力不足，国家法律层面未直接对新区行政执法主体资格作出明文规定，实际运行中承担的经济社会治理事项却与一级政府等同，在运行过程中出现了托管乡镇（街道）管理机制不顺、社会事务承办能力不足、执法主体资格缺失等问题。有的产业园区管理机构不够优化，“行政化”管理色彩过于浓厚，造成内设机构“臃肿”、干部成长“桎梏”，内生发展动力不够。有的派驻执法机构体制不够优化，基层多头重复执法、职责交叉重叠问题仍然存在，执法效能效力不高，导致执法和监管界限不清、缺位失位。

四、对策建议

议事协调机构的办事机构、合署办公机构和派出机构是优化完善机构职能体系的重要内容，要在严格落实机构编制工作纪律的基础上，用新思想、新思维、新思路、新方法开展工作，进一步推动机构职能体系更加系统完备、协同高效。

（一）精简规范各类机构类型。着眼提升机构编制工作科学化、规范化、法定化水平，持续深化法规制度体系建设，统筹推进“立改废释”工作，规范各类机构名称定义、管理要求等，进一步规范各类机构管理。明确非正式机构类型，根据机构工作运行机制，建议将多种未纳入机构限额管理的机构类型精简规范为议事协调机构、临时机构和挂牌机构三类。其中，将合署办公机构、挂靠机构、对外保留牌子机构等与挂牌机构整合，统一称“挂牌机构”。优化非正式机构管理方式，这三类机构在服务经济社会发展中发挥着至关重要的推进作用，建议在严控总量、严格管理的基础上，优化完善非正式机构管理制度，切实提升作用功能，强化党委对重大工作的领导。

（二）完善议事协调机构管理制度。着眼健全党委对重大工作的集中统一领导，持续优化议事协调管理机制，理顺职责关系，优化工作流程，完善运行制度，切实提升党委把方向、谋全局、抓大事能力。坚持从严把关，从严从紧审批议事协调机构，加强“条条干预”治理，明确上级党政机关不得在评优评先、工作考核中强加要求下级党委政府设置相关领域议事协调机构，造成“层层加码”、机构“繁多”。实行动态管理，根据承担的职责任务，区分常设性、阶段性和临时性议事协调机构，细化明确设立和撤销条件，优化分类审核、常态评估、年度报告、定期清理动态管理制度，推动实现科学动态管理。明确职责边界，厘清议事协调机构议事和市委、市政府决策程序之间的关系，理顺议事协调机构办事机构与设在部门职责边界，健全完善工作规则、议事程序、协调配合机制，提高统筹协调能力。

（三）优化派出机构管理方式。着眼强化派出机构职能作用发挥，进一步建立健全制度机制，切实把制度优势转化为发展治理效能。完善新区派出管理机制，加快推动四川天府新区、成都东部新区等各级新区地方立法工作，解决行政主体资格问题，立法前可通过委托行使行政权力的方式开展行政审批和执法工作，同时进一步理顺新区与行政区职能职责，实现各司其职，推动新区发展整体效能提升。坚持去行政化改革路径，坚持政府主导、市场化运作、商业化逻辑，理顺产业园区管理机构与行政区域、专业公司与社会主体等职责关系，探索派驻式公共服务供给模式，进一步激发开发区发展活力。优化基层派驻机构管理机制，着眼提升基层自治能力，优化派驻机构“双重”管理机制，赋予镇（街道）对派驻辖区执法机构和力量的“吹哨”调度权、考核评价权、人事任免建议权，以及辖区内事关群众利益重大决策的建议权等重要综合管理权限，破解基层治理“权力有限、责任无限”和“看得见管不着”的难题。

（四）加强机构职能精细化管理。着眼从源头精简优化议事协调机构，加强机构职能精细化管理，促进各类机构运行优化协同高效。强化“三定”规定基础性作用，坚持将“三定”规定作为职能管理的关键，将跨领域、跨层级且具有长期性的重大工作职责写入“三定”规定，明确规范领导小组运行机制、设在部门牵头职责、承办部门落实责任，最大化精简议事协调机构。深化职责任务清单“任务书”作用，在法律法规、部门“三定”规定的基础上，深化职责任务“清单式”管理，明确各级各部门主要职责、工作任务，进一步织密责任工作链条，构建“依单履责、各司其职、协同配合”工作格局，推动党委政府重大决策部署有力落实。加强协商制度作用，着眼提高部门工作配合度，完善部门职责分工协商机制，明晰任务分工，明确主次关系，推动责任落实。