公费师范生政策实施问题及对策探讨

陈雪飞

(曲靖师范学院 教师教育学院，云南 曲靖 655011)

一、引言

2007年5月，国务院办公厅转发《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)的通知》(简称《免费师范生政策》)，决定实行免费师范生计划。该计划决定在教育部直属的六所师范大学招收免费师范生。免费师范生采取高考统招前的提前批次录取，在校读书期间免学费、住宿费，并补助生活费，入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议，承诺毕业后从事中小学教育十年以上。到城镇学校工作的免费师范毕业生，应先到农村义务教育学校任教服务二年。免费师范毕业生可报考在职研究生，不可脱产考研。2018年7月，国务院办公厅转发教育部等印发的《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》(简称《公费师范生政策》)，这意味着试行了十年的《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行) 》 正式废止。

从免费到公费，仅仅一字之差，但是在政策文本上做了许多修改和补充。2007年的《免费师范生政策》总共包含10条内容，2018年的《公费师范生政策》总共包括六章，27条内容，修订后的《公费师范生政策》内容更加细化和全面。《公费师范生政策》主要在以下几个方面做了修订：一是对标中央文件精神，政策目的由培养优秀教师表述为“四有”好教师，人才培养目标更加明确具体。二是“免费”调整为“公费”，更加彰显公益和选拔，有利于吸引优秀学子报考。三是履约任教服务年限调整为6年，给师范生预留了更多的发展空间，体现对公费师范生的关怀。四是改进履约管理政策。录取后经考察不适合从教的公费师范生，在入学1年内可以调整到符合录取条件的非师范专业，减少学生盲目报考带来的弊端。五是加大落实政策保障力度，确保权力和义务的有效落实[1-2]。虽然2018年修订的《公费师范生政策》相较于2007年的《免费师范生政策》更加完善，在一定程度上促进了东西部地区师资的均衡，但仍然存在一些问题值得我们去探讨。

二、公费师范生政策实施过程中存在的问题及原因分析

(一)对公费师范生培养质量关注不够，不利于培养质量的提高

2007年的《免费师范生政策》开头提到，就是要培养大批优秀的教师。第八条提到，围绕培养造就优秀教师和教育家的目标，大力推进教师教育改革。2018年《公费师范生政策》也指出，部属师范大学要与地方构建共同培养公费师范生的机制，推进部属师范大学统筹各类资源，建设国家教师教育基地，探索优秀教师培养新模式，提高公费师范生培养质量[3]。公费师范生政策出台的主要目的就是要提高师范生的培养质量，培养造就大批优秀教师。六所部属师范院校代表我们国家师范培养的最高层次，国家把公费师范生政策率先在六所部属师范院校实施，目的也是希望通过借助部属师范大学的优质教学资源，探索优秀教师培养的新模式，全面提高师范生培养质量。政策的实施要围绕目的来进行，公费师范生政策出台以后，六所部属师范院校是否针对政策文件要求创新了师范教育培养模式，进行了师范教育改革，提高了师范教育的质量，这是我们应该重点关注的。在中国知网上以“公费师范生(免费师范生)培养质量”为标题进行检索，查到的文献非常少。也就是说，在政策实施过程中，教育部、政府部门和六所部属师范院校对公费师范生的培养质量都没有给予足够关注。从六所部属师范院校的公费师范生培养方案中也证实了这一点。六所部属师范大学都没有在培养方案中单独列出考核评价这一部分内容，它们的考核评价只对学分做了要求，并没有具体细化的评价标准和要求[4]。对学生培养质量的考核评价涉及怎么培养人以及培养结果如何的问题，直接关涉到人才培养的质量，但是在六所部属师范大学的培养方案中却没有体现出来。公费师范生培养质量到底如何、是否比政策出台前有显著提高、是否能够为将来成为优秀教师和教育专家打下基础，这些都难以衡量。对人才培养结果的考核评价不仅仅是针对培养结果的考核，同时也对如何培养人才起到激励、诊断和调节的作用。如果我们忽视对培养结果的质量评价，就不能最大程度地去激励师范院校提高师范教育的培养质量，也不能及时发现在师范生培养过程中存在的问题，不利于公费师范生培养质量的提高。

主要原因是：一是将公费师范生的就业质量等同于人才培养质量。公费师范生政策实施后大家对师范生的就业情况比较关注，在一些公费师范生的就业调查中也提到公费师范生就业质量较高，受到用人单位的好评[5]。大家认为就业质量好就等同于师范生培养质量高，但是就业质量不能完全等同于人才培养质量。二是大家都认为部属师范院校的师资水平高，教育资源好，师范生培养质量有保障。但是，在一些公费师范生培养的调查研究中也有提到，公费师范生对师范课程设置和培养方案不满意，课程设置没有突显师范教育特色，对教学技能课程不重视，教育实践实习时间少等问题[6]。

(二)推动地方师范院校进行师范教育改革作用不彰

虽然公费师范生政策最开始只在六所部属师范院校实施，但是，国家出台公费师范生政策绝不仅仅只是促进这六所学校的师范教育改革，而是希望部属师范院校率先探索公费师范生的培养模式，发挥部属师范大学的示范引领作用，建立健全师范生公费教育政策体系，进而对其他师范院校在师范教育培养模式上起到推动作用。可实际上公费师范生政策的出台对推动地方师范院校进行师范教育改革、提高师范教育质量的作用并不是很大，很多地方师范院校基本是无动于衷。

主要原因是：一是地方师范院校因为没有享受公费师范生政策，对师范教育培养改革没有动力。二是部属师范院校和地方师范院校在师资、生源质量和办学条件等方面存在很大的差异，虽然一些地方师范院校也开始了公费师范生培养，但是基本都是探索本校的培养模式，在借鉴部属师范院校人才培养模式上有困难。三是六所部属师范院校在公费师范生培养模式上也处于探索阶段，没有形成比较一致和完善的人才培养模式，无法对其他师范院校形成较好的示范引领作用。四是政策对部属师范大学推动其他师范院校进行师范教育改革的义务表述比较模糊，部属师范大学主动承担义务不够[3]。

(三)补充农村教师队伍、促进教育均衡效果甚微

当前，我国农村教师队伍数量缺乏，质量不高是现实。补充农村教师队伍、促进教育均衡是公费师范生政策出台的目的之一。公费师范生政策在招生的时候倾向于招收中西部生源，并且要求师范生回生源地任教，在一定程度上促进了东西部地区教师队伍的均衡。但是，许多对公费师范生的就业调查显示，公费师范生去到农村任教的少之又少。在第一届公费师范生的就业调查中显示，陕西、江苏、云南、安徽、江西和河北等6个省区在农村学校任教的公费师范生仅占首批公费师范生总数的4.1%；在福建、山西、甘肃、贵州、青海、海南、山东、宁夏、内蒙古和广东10省区，竟无一名公费师范生去到农村学校[7]。2017年，商应美的调查也显示，五届公费师范生有近68%的人签约城市且近三年内已达82%以上，有32%以下的人签约乡镇及以下区域，比例逐年下降；五届学生有57%以上的人签约省市级示范学校或重点学校，有72%以上的人签约县级及以上重点学校[5]。也就是说，公费师范生政策的实施对于补充农村教师队伍、提高农村教师整体素质发挥的作用很小。甚至有研究指出，公费师范生政策不但没有促进教育均衡，反而在一定程度上造成了教育的不公平。比如，公费师范生政策要求保障每位公费师范生都有编有岗，政府部门就要为公费师范生留出部分编制。本来地方师范院校的学生在就业上就没有部属师范院校的学生有竞争力，预留的编制给了公费师范生，在一定程度上减少了非公费师范生的就业机会，加剧了师范生群体之间的就业不均衡，这样不利于教育公平[8-9]。

主要原因是：一是公费师范生政策出台的主要目的是培养大批优秀教师，吸引优秀人才从事教师职业，提高师范教育质量。虽然补充农村教师队伍也是政策出台的目的之一，但不是主要的目的[10-12]。因此，政策内容对公费师范生服务农村并没有做较多的阐述。另外，六所部属师范院校培养方案对公费师范生的培养目标都没有提及“农村”[4]。这说明六所院校对公费师范生培养的定位也没有把公费师范生与服务农村联系在一起，对公费师范生将来是否服务农村并没有重视。二是为了吸引更多优秀人才报考公费师范生，政策对服务农村的义务要求比较宽松，没有严格落实。2010年《免费师范生就业办法》将政策第四条中“先到农村义务教育学校任教服务二年”的“先”字去掉，只要求到城镇学校工作的免费师范毕业生到农村学校任教服务二年即可，并无时间要求，这样的修订更加符合教师专业发展的特点和对师范生的关怀，对于刚毕业的师范生来说，还处于专业发展的新手阶段，不一定能够胜任服务农村的工作。但是，这在一定程度上也带来了弊端。本来免费师范生服务农村的意愿较低，如果没有明确规定免费师范毕业生到农村任教服务的具体时间，也没有人具体负责落实，很容易使农村服务这件事情随时间流逝而不了了之[6]。在2018年的《公费师范生政策》中将服务农村的时间改为一年，这可能让这项政策在服务农村教育、补充农村教师队伍的目的上越走越远。

(四)免费和就业保障，影响学生学习的积极性

为了从源头上保障优秀生源，政策通过部属师范院校培养，免学费、住宿费并补助生活费，保证有编有岗，多方面吸引优秀学生报考公费师范生。由于公费师范生在入学前就已经签订了就业协议，一般来说，学生只要能够毕业就能当老师，很容易就可以达到就业的要求。由于没有就业压力，也不需要自己再去重新规划将来的发展方向，不免让一些公费师范生在学习上出现学习动力不足、学习积极性不高、学习目标不明确，甚至产生学习倦怠的情况[2,10,13]。

主要原因是：公费师范生政策的享受依据并不是师范生培养考核评价的结果，而是根据学生高考的成绩和报考志愿就可以享受，在培养过程中缺少对师范生培养质量的考核与评价。如果没有对公费师范生培养过程及结果进行考核与评价，就把两免一补和有编有岗的优惠政策给予公费师范生，必然影响学生学习的积极性。

三、进一步优化公费师范生政策实施的对策

(一)制定公费师范生培养质量评价体系，保障优秀教师培养质量

2007年《免费师范生政策》第九条提到，要把培养优秀中小学教师的工作作为评价师范大学办学水平的重要指标。如果说在政策实施前几年，公费师范生培养还处于探索阶段，如今，公费师范生政策已经实施了14年，我们应该需要重点关注公费师范生的培养质量。2020年9月，教育部关于印发《教育类研究生和公费师范生免试认定中小学教师资格改革实施方案》的通知提出，招收教育类研究生、公费师范生的高等学校从2021年起，可参加免试认定改革。实施免试认定改革的高等学校应根据培养目标分类对本校教育类研究生、公费师范生开展教育教学能力考核，考核合格的2021届及以后年份毕业生可凭教育教学能力考核结果，免考国家中小学教师资格考试部分或全部科目。公费师范生不用参加教师资格全国统考，这看起来似乎又给公费师范生一个大大的“福利”。但是，部属师范院校应该认识到，如果没有一个科学合理的考核评价体系对师范生培养质量进行考核，又怎么能够保障培养出来的公费师范生能够胜任将来的工作，成为一名优秀的教师并且得到社会的认可。因此，部属师范院校应该以教师资格免试认定为契机，注重对公费师范生培养环节的质量监测，强化培养过程中将奖励与优秀挂钩的动态激励机制[14]。比如，将平时的评价考核结果跟学生的奖助学金和免费政策挂钩，只有当学生达到考核要求才可以申请奖助学金或者补助，这样有利于防范学生学习动力不足的情况，在一定程度上可以激励学生努力学习。部属师范院校要认真制定科学合理的考核评价体系。公费师范生的考核评价体系不但要激励部属师范院校积极进行师范教育改革，提高人才培养质量，还要为全国师范院校师范生的培养和考核评价起到激励和示范作用。

(二)改革公费师范生政策享受方式和范围，推动地方师范院校进行师范教育改革

国家对师范生实施公费资助的目的是提高师范生培养质量，享受师范生公费资助政策的应该是优秀的师范生，而不是优秀的高考生。也就是说，学生报考公费师范生后需要经过在校的师范教育学习并且进行考核评价，成为优秀的师范生才可以享受国家公费资助的政策。因为学生的高考成绩好并不等同于将来能够成为一名优秀的师范生或者教师。因此，公费师范生政策的享受方式需要进行改革。报考公费师范生的学生需要经过师范教育学习并且通过相应的考核，达到公费师范生的考核要求后才可以享受相应的公费政策，这样既可以在一定程度上防范学生学习动力不足的问题，也可以激励学生入学后努力学习专业知识和技能，提高师范生培养的质量。

2018年，政策将免费改为公费，就是要突显师范教育的公共性。公费就是国家出钱，为师范教育提供资金。除了六所部属师范院校有公费师范生政策，目前全国已有20多个省(自治区、直辖市)实施了地方师范生公费教育政策，但是这对于推动全国师范教育质量提高、培养造就大批优秀教师还远远不够。无论从教育公平的角度还是从促进全国师范院校改革来讲，都应该扩大公费师范生政策的享受范围。比如，为了吸引更多优秀学生报考部属师范院校，部属师范院校的师范生90%以上可以享受公费师范生政策，其他部分地方师范院校也有一定比例享受国家公费师范生政策的名额。地方师范院校的师范生可以在经过师范教育学习后，通过公费师范生政策的考核要求申请享受师范生的公费政策，前提是要改革公费师范生政策的享受方式，不是直接由高考分数决定，而是经过师范教育学习并通过相应考核才可以享受。这样可以让师范院校之间形成竞争机制，可以激励地方师范院校积极向部属师范院校学习，进行师范教育改革，也可以减少地方师范院校和部属师范院校之间的不均衡，使地方师范院校学生也可以有机会和部属师范院校的学生公平竞争，有利于促进师范培养质量的提高。

(三)统筹多方合力，鼓励公费师范生下农村，助力农村教育质量提高

1.部属师范大学要调整公费师范生培养方案，将人才培养目标与服务农村相结合。在课程内容和教学过程中，有意识加强对学生的师德教育，培养学生服务农村意识，增强学生助力农村教育，为教育事业作贡献的职业信念和教育情怀。在公费师范生培养过程中，部属师范院校应主动加强与地方师范院校和农村基础教育部门联系，通过多途径增强公费师范生对农村教育的了解。比如，利用部属师范院校承担中小学教师国培计划任务的机会，让公费师范生与来参加培训的农村中小学教师建立一对一的导师联系制度。农村一线教师可以指导师范生的教学技能，师范生也可以利用所学知识为农村教育建言献策，让师范生提前服务乡村，可以增加师范生助力乡村教育的自信心和自豪感。

2.各地政府部门要联合当地社会团体、企事业单位、民间组织，设立公费师范生助力乡村教育的奖励制度，切实保障服务乡村的师范生的住宿和生活条件，要对服务乡村的教师给予积极的关注和关怀[15]。国家和政府部门要对公费师范生服务乡村的事迹进行积极的宣传和报道，比如，开展类似寻找最美乡村教师的活动，对典型事例开展专题宣传和设立专项奖励制度，在社会上形成支援乡村，服务乡村的风气。

3.建立建全履约保障机制，督促公费师范生去农村支教的政策得到落实。从公费师范生录取签约到毕业后就业，本身就很长的时间，加上政策并没有要求师范生在毕业后的第一年就必须到农村服务，只要服务期间到农村义务教育学校任教服务至少1年就可以了，这就让公费师范生在履行服务农村的约定上容易出现很多不确定因素，需要教育行政部门建立健全公费师范生履约动态跟踪管理机制。教育行政部门可以建立专门的公费师范生履约管理部门，对每个公费师范生的就业履约情况建立档案，从大四开始就要对公费师范生的就业履约情况进行跟踪管理。比如公费师范生需要定期上报自己的就业意向和就业情况，教育行政部门也可以根据当地教育情况，适当统筹分配。对于一些急需乡村教师的地方，应积极鼓励动员公费师范生先到这些地方履行义务。另外，还需要建立相应的监督机制和师范生诚信档案管理，对公费师范生的履约情况进行必要的监督和问责，对于没有履约的行为纳入个人诚信档案中。