新《政府会计制度》改革成效——以丽江市为例

和家慧

自2014年起，我国全面开展政府会计改革工作，经过不断探索与完善，新《政府会计制度》于2019年1月1日正式实施。新《政府会计制度》是在我国经济快速发展、政府职能发生转变、公共财政制度不断完善的客观形势下应运而生的。它在保留预算会计的基础上增加了财务会计的核算，即建立“双功能”“双基础”“双分录”“双报表”模式。丽江市为适应新会计制度实施，成立了国库支付中心，按照“分步实施，整体推进”的原则，各预算单位分批纳入支付中心集中核算，创新和规范了核算模式，通过财政一体化系统，实现会计信息的共享和实时监管，规范了财务管理、提高资金使用效益。本文系统分析了丽江市政府会计改革取得的成效，并为进一步深入推进政府会计改革管理提出意见和建议。

一、丽江市实施新《政府会计制度》基本现状

政府会计改革是一项系统性工程，涉及领域广、实施难度大。自2013年党的十八届三中全会提出建立权责发生制的政府综合报告，将权责发生制纳入到政府会计核算中;2015年财政部为全面统筹协调政府会计改革而成立政府会计准则委员会;同年发布《政府会计准则——基本准则》;2016年至2019年陆续颁布10项具体准则和1个应用指南;2017年制定《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，2019年在各级各类行政事业单位全面实施。在经历了长期的改革过程，目前，我国建立起具有中国特色政府会计准则体系，同时不断补充完善该准则体系。

丽江市财政局为更好的推进政府会计制度的改革实施，贯彻落实上级部门关于预算管理一体化建设的部署要求，严格对标全国统一的业务规范，在预算单位财务管理权、资金使用权不变的前提下，作为云南省试点地区，从各预算单位抽调财务人员，成立国库支付中心，进行集中核算，分批接收市本级各预算单位的会计核算工作，纳入集中核算的单位设置一名报账员，负责日常报账以及与支付中心对接工作。截至2021年3月，已有85家单位纳入支付中心统一核算。其次，统一会计核算系统，将会计核算功能增加到财政一体化系统中，实现统一账务系统、统一数据结构和数据定义下的统一会计核算。同时，会计核算系统打通与人民银行、公务报销系统、预决算系统及财务报告系统的数据通道，具备系统自动对账、财政资金业务记账凭证自动生成等功能，极大减轻了财务人员工作负担，提升了工作效率。上级部门通过核算系统实现对各部门的年度预算执行情况、资金流向、资产负债情况及财务状况的实时监督和检查。

二、丽江市实施新《政府会计制度》改革创新之处

（一）创新核算模式，规范财务管理

以国库支付中心为核心，建立“三一三”会计核算模式，在预算单位资金所有权、使用权和财务自主权保持不变的前提下，统一会计核算，会计人员、会计档案及会计信息均集中于国库支付中心。构建“两监督四分离”风险防控新机制，使预算监督和会计监督有效结合，在预算单位用款时首先进行内部审批，再由支付中心主管会计受理、审核，复核会计复核，单笔支出超过5万元需要核算站站长再次审批，主管会计签章后由单位报账员支付款项，实现资金审批与拨款支付相分离，主管会计操作与复核、监督相分离，业务用章与会计凭证、会计账簿、会计报表的保管、使用相分离，预算单位基础信息管理与支付业务相分离，形成了从预算编制、指标分配、预算执行、报账审批到会计核算环环相扣的财政管理链条，同时，预算单位报账员的日记账与支付中心主管会计的记账凭证相核对，实时监控预算单位资金动态。通过以上一系列措施，实现监督防控关口前移，使财政监督从事后检查转变为事前预防、全程监督，解决了监督断层问题。通过会计集中核算，一方面实现工作人员精简，有效节约会计人力资源成本;另一方面将会计核算职能和资金审批权力从预算单位剥离出来，保证资金使用的合法性、合规性及合理性，同时有效避免出现假账，防止违纪违规行为的发生。

（二）推行“三级会议”制度、建章立制，确保资金核算既规范又安全

从2019年初至2021年3月，支付中心召开业务研讨会百余次，编写《会计业务案例问题》，指导预算单位的报账工作，同时指导仍未纳入集中会计核算的单位规范会计核算流程;通过财政业务科室研讨会议分析问题，收集并解答各部门提出的问题，累计召开6次研讨会，现场解答问题28个，上报主管部门疑难问题6个，帮助各预算单位顺利推进会计改革;通过召开部门联席会议解决问题。为解决好各预算单位核算中遇到的焦点、难点问题，定期召开市级业务主管部门联席会议，有效解决预算单位实际问题。

同时，支付中心先后制定了《丽江市国库支付中心核算站及其岗位职责分工和业务流程（试行）》《丽江市国库支付中心核算站内部控制制度》《丽江市国库支付中心监督审核指导制度》等制度，明确岗位职责，统一报账模板和流程，做到每一笔拨款有计划、有用途、有标准、有领导审批意见，保证了每一笔业务符合审批规章制度，同时确保相关人员遵守财经法规，进一步规范了资金安全使用及内部控制行为，对会计核算风险实现了有效防控。

三、丽江市新《政府会计制度》改革实施成效

（一）财务数据统一标准，提高政府会计信息质量

首先，我国原有预算会计制度以收付实现制为基础，由于行政单位与事业单位性质不同、职能不同，需要反映的会计信息存在差异，分为行政单位会计制度和事业单位会计制度。事业单位会计制度又根据单位的具体服务领域不同分为中小学校、高等学校、醫院、基层医疗卫生机构等9个具体行业会计制度。不同会计制度涉及会计核算标准不一、使用会计科目不同、会计数据口径存在差异，不仅给财政部门汇总报表、收集财政数据带来不便，各部门间的会计信息流通性和可比性也较弱。新政府会计制度统一了各级各类行政事业单位的会计核算标准，同时采用统一会计核算系统、统一数据结构和定义，消除不同单位间因采用不同会计制度导致的信息差异，提高了政府会计信息的流通性和可比性，并保证信息真实性。

其次，政府会计制度下，财务会计与预算会计适度分离，相互补充、相互验证，完整反映预算单位财务状况、资产负债情况、成本费用信息及预算执行情况。进一步提升政府会计信息质量及决算报表编制质量，为预算单位预算绩效管理奠定夯实基础、为透明公开预决算报表提供有力支撑，有力促进行政事业单位管理水平。

（二）严格审批，提升财政资金使用效益和合规性

成立国库支付中心，集中会计核算。按照中央八项规定精神及实施细则、六条禁令，由支付中心对报账凭证的合法性、合规性、合理性进行严格审核。同时，严肃财经纪律，从原始凭证审核入手，对不合规、超标准等类型的票据坚决退回，遏制违纪违规现象发生，保障财政资金和在职人员“双安全”。严格审核支出手续，按照“谁审核、谁负责”岗位责任制，对审批手续不全、印章不清的支付一律不予办理，严格审核资金支付与用款计划是否一致，有效防范和降低了资金使用风险，确保资金支付安全和规范，提升资金使用效益。

（三）会计核算系统功能强大，有效提升财务工作效率

统一部署的会计核算系统与预算执行系统、公务报销系统相连接，具备凭证生成和凭证录入两项功能，财政直接支付和财政授权支付的业务能自动生成凭证，财务人员只需要录入非财政业务。同时，自动生成预算单位决算报表和财务报告，实现财政资金收支情况的自动核对，系统内设置财务预警实时提醒功能、稽核功能。财政部门根据管理需要在可核算系统中提前设置相关统计报表，系统使用操作灵活，极大减轻了财务人员工作负担、提升数据统计效率，提高政府会计信息可靠性和真实性，提升财务工作效率。

（四）财政数据口径一致，核算系统数据共享，有效提升数据运用水平

首先，会计核算系统会计科目、会计分录明细账的设置实现与预算编制、预算执行、决算编制口径一致。尤其是预算会计核算设置辅助核算功能，需要进行支出功能分类项级明细和经济分类款级明细的核算，并与财政总预算会计系统有效贯通，确保财政与预算单位间财务数据一致，保证数据的真实与准确。其次，会计核算体系设置于财政一体化系统，财政部门可通过系统实时掌握预算单位账务处理基本情况、查看预算单位记账凭证、会计账簿和财务报表，实时有效获取财政数据。有效提高了政府会计信息的使用效率，提升财政数据运用及时性和准确性，提高政府管理决策水平。

（五）全面核算预算单位资产，保障国有资产安全

在传统的预算会计下固定资产不计提折旧，各预算单位存在大量或是已毁损报废、已丢失却未清理处置的固定资产，导致单位资产管理混乱，领导及财务人员不清楚本单位资产的详细情况，每年决算报表及固定资产年报的数据不准确不具备参考价值的问题。新《政府会计制度》要求固定资产计提折旧，折旧期满后进行处置清理，因此新制度实施后，各单位全面清理处置了已报废或折旧期已满的固定资产，并进行全面盘点，将系统里漏记的固定资产进行了补记，同时重新设置固定资产卡片，按照相关规定和单位具体情况，设置折旧年限、折旧方法和预计净残值，补提折旧，全面理清资产情况，并在输出的报表中，更为准确的反映单位固定资产基本情况，保障了国有资产的安全。

（六）财务人员业务能力和专业素质显著提升

为适应新制度的改革实施，丽江市财政部门组织开展了大量的学习培训会，全面梳理业务流程和财务管理要求，积极开展新旧制度衔接工作、帮助财务人员熟悉会计核算新系统;同时，会计核算系统运行维护专业人员长期提供服务，实时解决财务人员会计核算中遇到的问题。财务人员逐步梳理权责发生制理念、建立政府会计核算知识体系、掌握先进的会计核算方法，接受会计信息化的新技术、新模式。其次，建立集中核算体系，由支付中心负责审批预算单位的每一笔开支，规范财务审批流程及资金安全使用，提高了各预算单位领导及财务人员财经纪律意识，财务工作更加规范化，人员素质得到明显提升。同时，通过招聘，不断吸收高素质人才，提升财务工作团队的综合素质和专业能力水平，不断加快丽江政府会计改革的步伐。

（七）统一开发会计核算系统，节约财政资金

该政府会计核算体系由云南省财政厅统一开发，免费提供给预算单位使用，降低系统运维成本，压减预算单位经费开支，避免各级预算单位重复采购核算体系和运维服务造成财政资金浪费，同时从根源避免单位自行采购所滋生的利益输送等腐败问题。其次，会计核算系统功能强大，可自动生成财政资金业务的记账凭证及各类报表，尤其是以前需要花费数天人工完成的决算报表可通过系统自动生成，大大提高了工作效率，1名会计人员可以同时完成几家预算单位的财务工作，从长远看来，有利于减少财政人员经费支出。

四、进一步深入推进丽江市政府会计改革的相关措施

（一）优化国库支付中心服务流程

一是进一步修改完善会计集中核算管理制度，逐步将尚未纳入国库集中核算的市本级预算单位纳入中心集中核算，以第三者的身份对各预算单位的财务活动进行核算和监督，会计核算工作逐步趋于规范化、制度化，预算单位的资金收支全面处于财政监管之下，有效解决预算单位财务工作不规范问题。二是开发报账管理系统及手机APP，预算单位线上报账，会计档案集中存储、线上查询、线上审批，让数据多跑腿，财务人员少跑腿，优化会计审批和核算流程，减轻财务人员的工作负担。

（二）提高服务意识，保证服务质量

国库支付中心在认真做好财政资金核算的同时，主动加强预算单位的联系，定期深入各预算单位或集中全部预算单位进行政策解读。在单位内部充分调动工作人员学习积极性，营造良好的学习氛围，积极学习最新国家财经政策，提高服务意识。同时，将预算单位的满意度作为支付中心工作考核的重要指标，积极探索日常工作中的不足，广泛征求不同单位不同人员的意见和建议。制定紧急业务处理制度，对于特殊业务做紧急、合法处理，保证各类业务有序处理。不断探索新方法、新模式，繼续加大改革力度，改革工作向深度和广度拓展，理顺支付中心职能职责，在提高工作效率的同时保证服务质量，达到支付中心与预算单位双赢的局面。

（三）进一步提升财务人员业务能力和专业素质

新《政府会计制度》改革需要财务人员具体实施，人员专业素质和业务能力直接影响新制度改革成效，应不断加强人才队伍建设。据笔者了解，国库支付中心计划委托上海国家会计学院举办会计人员专业能力提升班，并举办市本级预算单位财务人员培训班。同时，组织外出学习取经，到国库集中支付改革工作开展较好的省份、沿海发达地区学习先进经验和做法。2021年6月底，支付中心曾组团到海口市财政国库支付局实地考察核算站，详细了解预算管理一体化系统模块及会计核算实操，并就电子化建设、业务管理考评、与预算单位的沟通联络等经验进行了交流。

尚未纳入支付中心集中核算的预算单位，应配备合格的会计人员，要求持证上岗。建議相关主管部门有针对性的强化指导和培训，同时，打通问题反馈通道，及时解答财务人员遇到的问题并给予专业性指导。会计人员应及时掌握新的政策和业务操作规范，并根据政策的变化、经济的发展做出适当的调整，实现对行政事业单位财务的灵活处理，从而推动财务体系的健全发展。

（四）推进财务管理精细化，加强财务数据运用

新《政府会计制度》实施使得会计核算更加全面，会计信息更具可靠性和指导意义，同时应加强对财务数据的运用。对预算单位而言，应通过会计信息的横向和纵向比较，分析单位业务开展情况和工作绩效，提高资金利用率，做下一年预算编制的参考依据，不断完善单位工作计划，真正将会计核算结果运用到实际工作当中，更好的完成部门职责;相关主管部门则应加强对数据的解读，实时监督和检查单位工作开展情况、发现开展工作中存在的问题和隐患，防范资金使用风险。通过财务数据，掌握预算单位履职基本情况、财政资金使用情况和工作绩效，合理分配财政资金，将有限的财政资金放在更重要、更能发挥成效的项目里。对于未能履行本职工作和工作懈怠的单位，依规追究责任并削减财政拨款。

五、结论

总之，丽江市通过逐步分批将各预算单位纳入到国库支付中心集中会计核算中，推动了新《政府会计制度》的顺利改革实施，同时与支付中心的其他职能相结合，规范了会计核算流程和财务管理，及时有效掌握财政数据，提高了信息的透明度和可靠性。任何一种制度的改革必须在实践中不断摸索、不断完善，新《政府会计制度》的实施是顺应社会经济发展的结果，相信能够使政府部门更好的发挥职能。

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基金项目：本文为丽江文化旅游学院2021年度云南省教育厅研究基金教师类项目“新《政府会计制度》改革实施研究——以丽江市为样本（项目编号：2021J0812）”