采矿许可证有效期届满后相关法律问题研究——基于环境资源审判“三合一”的探讨

田心则

我国实行采矿许可证有效期管理制度。采矿许可证有效期届满（以下简称采矿许可证到期）后，有的获得延续，有的未获延续；有的虽然获得延续，但是在时间上存在空档期，采矿权的存续并不具有连续性；有的未获得延续，但是未被及时注销。采矿许可证到期后发生的各种法律事实因此而引发了环境资源审判实践中的诸多法律问题。比如，在环境资源民事审判中，采矿许可证到期后未获延续的，其上设立的抵押权是否灭失；在环境资源刑事审判中，采矿许可证到期后未获延续且未被注销、吊销前实施的采矿行为是否可以视为“未取得采矿许可证”的情形进而可能构成非法采矿罪；等等，在理论与实务界均存在较大争议。因此，有必要回归本源，立足于分析采矿权的特殊性质和采矿许可制度的本质，并在据此厘清采矿许可证到期的法律意义的基础之上，结合环境资源审判“三合一”归口审理实践，研究解决采矿许可证到期后引发的有关民事法律问题和刑事法律问题。

一、采矿权和采矿许可制度

（一）采矿权的双重法律属性

采矿权作为一个实定法概念，具有双重法律属性。主要原因在于：一是采矿权规定于不同部门法当中并因此被双重界定。采矿权既规定于《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）等民事法律中，也规定于《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）等行政法律中。法律调整人与人之间的社会关系，不同部门法调整的社会关系并不相同，基本理念与调整方法也存在较大差异。民法调整的是平等主体之间的人身关系和财产关系，以意思自治为基本理念，调整方法通常具有平等性和任意性；行政法调整的是行政上的管理者和被管理者之间的关系，以国家主义为基本理念，调整方法则通常具有不平等性和强制性。虽然基于法的统一性原理，不同部门法所涉及的同一法律概念的内涵与外延应当基本一致，但是受不同部门法调整关系、基本理念、调整方法差异的影响，同一法律概念在不同部门法中又会呈现出不同的特质，表现为不同的属性。二是作为采矿权对象的矿产资源本身具有双重属性。矿产资源首先具有重要的财产价值，因而属于民法上的“物”，换言之，也只有属于民法上的“物”，才有可能被民法中的物权制度所调整。矿产资源同时又是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础，具有重要的战略意义和战略价值，因而又不同于民法上的一般“物”，不能完全遵循民法中对于民事权利所规定的各项原则。《中华人民共和国宪法》第9 条第1 款、《民法典》第247 条、《矿产资源法》第3 条均规定了矿产资源（矿藏）属于国家所有，我国的矿产资源开发利用始终贯彻国家干预原则〔1〕国家干预原则，是指国家以社会公共利益代表者的资格（并非仅以国有资源所有者的资格），依法对各种开发利用环境资源的活动直接进行管理的政府行为。，实际上均源于矿产资源作为物的特殊性。综上，应当从私法（民法）与公法（行政法）的双重视角来揭示采矿权法律属性的特殊性。

在私法层面，1987 年1 月1 日起实施的《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》，已废止）第81 条第2 款规定：“国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权。”从立法技术来看，该条规定于《民法通则》第五章“民事权利”第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”中，表明此处的“采矿权”在性质上属于民事财产权。但其究竟系属何种财产权，是物权还是债权，是所有权还是用益物权，《民法通则》并未明确。2007 年《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》，已废止）第123条则明确将“采矿权”规定为用益物权，结合该法第117 条至第122 条有关规定，采矿权的权能包括对国家所有的矿产资源依法享有占有、使用和收益的权利；依法取得的采矿权受法律保护；不受所有权人的不当干涉等。《民法典》沿袭了《物权法》有关采矿权的规定。

在公法层面，1986 年颁布的《矿产资源法》第3 条、第16 条、第42 条系我国在法律中首次使用“采矿权”的概念，规定了开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权；国家保护合法的采矿权不受侵犯；采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押；任何单位或者个人不得进入他人已取得采矿权的矿山企业矿区范围内采矿。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称《矿产资源法实施细则》）第6 条在《矿产资源法》前述规定的基础上对采矿权予以了明确界定，“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利”。1996 年修正后的《矿产资源法》对采矿权进行了两处根本性修改：一是改采矿权无偿取得制度为有偿使用制度，规定开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费；二是改变了采矿权不得买卖、出租，用作抵押的规定，即立法修正后虽然仍规定禁止将采矿权倒卖牟利，但是已经允许采矿权进行有条件的转让。有观点认为，《矿产资源法》的制定及其修正存在的核心问题是“矿业权作为财产权的性质、地位没有得到有效的承认和保护”。〔2〕甘藏春：《当代资源立法的发展趋势及我国国土资源法制建设的若干问题》，载《湖北行政学院学报》2002 年第3 期。本文认为，应当从《矿产资源法》的性质来正确认识这一问题。《矿产资源法》是框架性的矿业管理法，根据该法第1条，其立法目的在于“发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要”，而不同于《民法典》“保护民事主体的合法权益”的主要立法目的，故在该法制定当时《民法通则》尚未出台的情况下，该法仅将采矿权作为一种国家特许的受到法律保护的利益予以规范，并将规范的重心置于加强矿业行政管理，而非权利平等保护，是符合《矿产资源法》的行政法性质定位的。至于赋予采矿权以权利属性，并对其内涵、属性、特征等基本问题从权利平等保护角度予以界定的任务则宜交由民法等私法来完成。事实上，由于矿产资源作为“物”的特殊性，加之行使采矿权的附随后果与行使一般财产权显著不同，如“会使矿产资源产生消耗，并需要排他性地管领或控制作为资源开发载体的水域和土地及地下空间；在采矿的过程中会对地面和地基产生机械性破坏，还会排出矸石、尾矿、废气和废水等，对环境、水文、地质构造等产生影响，出现自然与人文环境的破坏、地下水消耗和污染等后果，甚至引发地质灾害；采矿的作业人员的生命、健康面临安全事故和职业病害的高风险”，〔3〕宦吉娥：《法律对采矿权的非征收性限制》，载《华东政法大学学报》2016 年第1 期。因此，不独《矿产资源法》，其他众多行政法律如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国城乡规划法》等也都对采矿权规定了各种非征收性限制。〔4〕根据学者分析，这些限制大致分为以下五类：第一，综合性限制。包括合理开采和综合利用的要求，规划及产业政策要求。第二，对占有权能的限制，主要是指对矿区，包括地面、水域、地下空间管领和控制的限制，其中包括对矿业用地排他性使用的限制。第三，对使用权能的限制，包括对开采的矿种，三率、顺序、方法、工艺、设备、设施（包括劳动保护、安全防范及污染防治等设施）及期限，矿产品产量、质量等的限制。第四，对收益权能的限制，包括收益取得和国家基于产业政策对价格的控制，以及课征有偿取得费用、资源补偿费、资源税等。第五，对处分权能的限制，包括转让、矿产品销售的限制以及闭矿的限制。具体参见前引〔3〕，宦吉娥文。在界定以及分析采矿权属性时，如果无视《矿产资源法》等行政法对采矿权的“限制性”规定，而仅从《民法典》等私法的“保护性”视角出发，得出的结论恐怕将会有失偏颇。

总之，本文认为，采矿权的特殊性集中体现为其属性的双重性，即兼具民法意义上的“独立性”和“平等性”，以及行政法意义上的“受限性”和“服从性”，二者并行不悖、相辅而行。具体来看，在私法属性上，采矿权是自然人、法人和非法人组织等采矿权人对国家所有的矿产资源依法享有占有、使用、收益的排他性用益物权，即通过在特定矿区开采一定的矿产资源获得矿产品并排除他人非法干涉的权利，强调的是其具有相对于矿产资源所有权以及其他用益物权的独立性和应受法律的平等保护性。在公法属性上，采矿权系国家通过行政许可方式赋予采矿权人，相较于一般财产权，采矿权受到更为严格的行政法规范与调整，强调的是在国家的矿业行政管理秩序中权利行使的受限性和在根本上对于矿产资源国家所有权的服从性。

（二）采矿许可制度的本质及其与采矿权的关系

我国《矿业权交易规则（试行）》第2 条规定，矿业权交易是指县级以上人民政府国土资源主管部门出让矿业权和矿业权人转让矿业权的行为。由此可见，我国目前实行矿业权出让（一级市场）和矿业权转让（二级市场）的两级市场制度。根据市场理论，按照市场的集中程度，可以将市场分为四大类，即完全竞争市场、垄断竞争市场、寡头垄断市场和完全垄断市场。〔5〕张庆、陈昊平、杨媛媛：《经济学基础》，北京理工大学出版社2021 年版，第104-116 页。我国《矿产资源法实施细则》第5 条第1 款规定，国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。因此，我国矿业权出让市场（一级市场）的最鲜明特征是其属于完全垄断市场，即在国内市场范围内，国家是矿业权的单一供给者，供给方式则为行政许可，即通过向提出申请的有关市场主体颁发勘查许可证和采矿许可证而分别赋予其探矿权和采矿权。

具体到采矿许可制度。采矿许可本质上为行政许可，主要制度价值乃在于国家为了防止矿产资源开发利用过程中可能产生的负外部性，而对采矿申请人的资质进行审查，符合条件的允许其从事采矿活动，反之则不允许其从事采矿活动。理论界对于行政许可的性质认识存在分歧，大体上有“赋权说”“解禁说”“确认保护说”等不同观点。〔6〕“赋权说”认为，行政许可是指行政机关根据个人、组织的申请，依法准许个人、组织从事某种活动的行政行为，通常是通过授予书面证书的形式赋予个人、组织以某种权利能力或者确认具备某种资格。“解禁说”认为，行政许可是对一般禁止行为的解禁，是恢复行政相对人自由的行为。“确认保护说”认为，行政许可是对行政相对人权利资格的确认和保护。具体参见罗文燕：《行政许可制度研究》，中国人民公安大学出版社2003 年版，第52 页。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第2 条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。根据该条以及《行政许可法》第12 条、《矿产资源法实施细则》第6 条的规定，本文认为，至少就采矿许可而言，采“赋权说”在理论上更为妥当，也更符合立法实际情况。据此，采矿权和采矿许可制度之间的关系为：

一是采矿权与采矿许可二者本质不同。采矿权是一项民事权利，采矿许可则系行政许可，二者性质不同，无须赘言。但在司法实践中，不少观点认为，我国法律有关采矿权依赖于行政许可赋予的规定导致采矿许可侵蚀了采矿权的私权定性，以致二者界限模糊不清，甚至渐趋混同。〔7〕如王士亨：《采矿权法律属性的理论重构与制度改革》，载《经济问题》2020 年第1 期。对于上述认识，有必要予以澄清：第一，采矿权与采矿许可分属不同的法律制度，“打锣卖糖，各干一行”，两者的规范目的、制度价值完全不同，不能因为存在一方而否定另外一方。事实上，几乎所有的行政许可均可以理解为是对有关民事权利的限制，如果据此认为该民事权利的属性因为行政许可的介入而被侵蚀并发生变性，则既颠覆了民事权利体系，也解构了行政许可制度，显然不妥。第二，采矿权性质上确为民事权利，但一如前文所述，采矿权也具有双重属性，且此种双重属性乃是在私法和公法对采矿权这一相同概念均予以规范和界定的前提下所作出的必然逻辑引申，并非仅因存在采矿许可制度而作出的简单经验判断。换言之，即使不存在采矿许可制度，依据大量现行行政法律对采矿权的各种限制性规定，亦足以得出采矿权具有双重属性的结论。因此，不能认为行政许可制度改变了采矿权的法律属性。第三，采矿权与采矿许可“本质不同”并不意味着采矿权作为“民事权利”与行政许可制度背后的“行政权力”之间势同水火、毫无瓜葛。恰恰相反，在我国《民法典》的编纂过程中，在大幅丰满民事权利体系的同时，为更有利于行政权力对社会的有效管制，也同步设立了大量的涉行政条款。〔8〕如《民法典》第34 条、第86 条、第117 条、第1039 条、第1254 条等。特别是由于物权制度集中反映了社会资源与财富在不同成员之间的归属和利用关系，集中反映了一国的基本经济制度和所有制性质，物权编中的涉行政条款数量尤多。〔9〕如《民法典》第210 条、第212 条、第213 条、第216 条、第218 条、第223 条、第243 条、第244 条、第245 条、第286 条、第315 条、第333 条等。行政权力大举介入私法领域，是民事权利社会化思潮的必然反映，体现了私法对行政权力引导或者干预民事权利的“服从”和“接受”。采矿权作为一种社会性极强的民事权利，国家通过行政许可等方式对其予以引导和干预，显属合理正当。

二是采矿权依赖于采矿许可而取得，没有采矿许可就没有采矿权。具体可以理解为：第一，《行政许可法》第12 条规定了可以设定行政许可的几种情形，其中仅第二项使用了“赋予特定权利”的表述：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可。如果说，行政许可的“赋权说”仅为一种理论学说，则其至少在《行政许可法》第12 条第二项中得到立法支持与实现。依文义解释，“赋予权利”意味着民事主体本无某种权利，只是因国家通过行政许可方式赋予，其才享有了一般民事主体不能享有的权利。对于采矿权应当通过行政许可赋予，主要原因是矿产资源在国家主权安全、国民经济发展、生态环境保护中具有极为重要的地位，如果任由没有相应技术条件和生产能力者任意开发利用，将极易造成矿产资源浪费、矿区生态环境破坏、矿山安全生产事故等各种严重问题，故不能完全依赖事后监督方式，必须将监管关口前移，通过行政许可赋权方式对采矿权人严格筛选，以防范和避免各种潜在不利后果。事实上，通过行政许可方式赋予矿产资源开发资格也是国际上的通行做法。〔10〕周进生、于光：《世界矿业发达国家矿产资源保护做法及启示》，载《国土资源》2006 年第3 期。第二，无采矿许可则无采矿权，此处的采矿权既包括行使采矿权也必须包括享有采矿权。民事权利的享有和行使既有联系，又有区别。享有民事权利是权利主体在静态上享有利益的状态，行使民事权利是权利主体在享有民事权利的前提下，在动态上通过实施民事法律行为或者事实行为而实现该种利益的行为过程。〔11〕胡长清：《中国民法总论》，中国政法大学出版社1997 年版，第39 页。享有民事权利是行使民事权利的前提，不享有民事权利则不可能行使民事权利。采矿权系通过采矿许可赋予，没有采矿许可的赋予，民事主体则不可能享有采矿权，也当然不能行使采矿权。但在司法实践中，有观点认为采矿许可仅是对采矿权人行使采矿权的赋予，而非对享有采矿权的赋予，即采矿许可是对已经享有采矿权的采矿权人行使采矿权的许可，没有采矿许可，采矿权人亦可享有采矿权。本文认为，该观点不符合《行政许可法》第12 条第二项的规定，系对行政许可“赋权”制度以及采矿权与采矿许可关系的错误理解，不应采纳。第三，“无采矿许可则无采矿权”与“采矿权的双重属性”这两个判断内在统一，逻辑自洽。采矿权有赖于采矿许可赋予，是采矿权在行政法意义上的“受限性”和“服从性”的集中体现；采矿权一经为采矿权人取得，立即获得民法意义上的“独立性”和“平等性”，采矿权人可以依法充分行使采矿权作为用益物权的各项权能，受到法律规则和市场秩序的平等保护。因此，“无采矿许可则无采矿权”的判断并不是对采矿权在民事权利体系中独立地位的剥夺。

（三）采矿许可证到期的法律意义

根据《行政许可法》第18 条的规定，设定行政许可，应当规定行政许可的期限，即行政许可均存在有效期。不同行政许可事项的有效期设定依据和期限并不相同。在矿产资源开采事项上，采矿许可证系采矿许可的物化凭证，采矿许可的期限直接体现为采矿许可证的有效期。根据《矿产资源开采登记管理办法》第7 条的规定，采矿许可证的有效期系按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20 年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。但是，上述规定仅明确了不同规模矿山的采矿许可证的最长有效期，实践中，在个案中颁发采矿许可证确定有效期时，考虑的因素则相当复杂：既要考虑到矿产资源的可开采年限，又要考虑到矿山安全、技术改造、资源整合、许可证延续等多重管理因素。许可证到期后是否延续、延续期间长短也要将剩余储量、矿区规划、地质环境等各种因素纳入考虑范畴。因此，不能仅根据矿产资源的可开采年限这一单一因素判断采矿许可证的应然有效期及其延续期间。

用益物权相较于所有权的重大区别之一在于所有权具有恒久性，而用益物权具有期限性，期限届满，用益物权即行消灭。采矿权作为用益物权，亦具有期限性，期限届满，采矿权消灭。《矿产资源开采登记管理办法》第6 条第1 款规定：“登记管理机关应当自收到申请之日起40 日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。”第3 款规定：“准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费，并依照本办法第十条的规定缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。”《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》第25 条规定：“主管部门应当按照成交确认书所约定的时间为中标人、竞得人办理登记，颁发勘查许可证、采矿许可证，并依法保护中标人、竞得人的合法权益。”根据上述规定，我国的采矿许可证并非仅是采矿权人符合相应的开采资质和条件、可以行使采矿权的证明文件，更是取得采矿权、成为采矿权人的物权证书。根据《矿产资源开采登记管理办法》第7 条的规定，采矿许可证有效期届满后，如果采矿权人逾期不办理延续登记手续的，“采矿许可证自行废止”。顾名思义，“废止”者，“作废、停止”之意。作为采矿许可的物化凭证和采矿权人的物权证书，采矿许可证废止，即意味着采矿许可终止，同时意味着被该采矿许可赋予而产生的采矿权也将随其废止而消灭。

综上，采矿许可证有效期具有法定性和客观性，与采矿许可有效期、采矿权有效期三者之间具有一致性和同时性。司法实践中认为采矿许可证到期后采矿许可仍然存在、采矿权仍然存续的观点无疑是值得商榷的。

二、采矿许可证有效期届满与抵押权存续问题

采矿权抵押是采矿权人为担保自己或者他人的债务履行，以不转移占有的方式将采矿权抵押给债权人的行为，债务人不能履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，债权人有权优先受偿采矿权变卖后的价款。1986 年《矿产资源法》第3 条最初规定“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”。1996 年修正的《矿产资源法》第6 条则规定了采矿权的有偿转让制度，为建立采矿权抵押制度提供了规范依据。2000 年《矿业权出让转让管理暂行规定》第6 条进一步明确了矿业权人可以抵押矿业权。

（一）采矿许可证到期未获延续与抵押权存续问题

采矿许可证到期未获延续的，设立于其上的抵押权是否存续在司法实践中存在一些争议。就此问题，有关法律、法规和司法解释均未作出规定，《矿业权出让转让管理暂行规定》第58 条也仅是规定了“采矿权人被吊销许可证时，由此产生的后果由债务人承担”，既未明确须由债务人承担的后果究竟具体为何，也未规定采矿许可证到期后与抵押权存续相关的法律后果。

司法实践中，抵押权人或者采矿权人经常主张“采矿许可证到期未获延续的，抵押权仍然可以存续”。主要理由通常是认为采矿许可证虽然到期，但采矿权并未灭失。〔12〕上海浦东发展银行股份有限公司贵阳分行诉贵阳金昌精密铸造有限公司金融借款合同纠纷案（最高人民法院〔2017〕民终字第971 号民事判决书）。此外，实践中还存在两个相关问题，亦需予以回应：一是采矿权人为开采矿产资源往往前期会有大量投入，且资源税和资源补偿费常系一次性整体缴纳，并包含了采矿许可证到期后标的矿产资源的剩余储量部分，如果采矿许可证到期未获延续抵押权就不再存续，是否不利于保护采矿人权利？二是采矿许可证到期前申请延续系采矿权人义务，如许可证到期抵押权即消灭可能会使采矿权人怠于履行申请延续义务，这是否有违公平原则，是否不利于保护债权、不利于平衡债权人和债务人之间的权利义务关系？

本文认为，采矿许可证到期未获延续的，抵押权消灭，不再存续。主要理由为：第一，作为抵押权客体的财产，必须是债务人或者第三人所有的或者依法有权处分的财产，对自己无所有权或者无处分权的财产不得设定抵押权。〔13〕黄薇主编：《中华人民共和国民法典物权编释义》，法律出版社2020 年版，第473 页。一如前文所述，采矿许可证到期后，采矿权随之消灭，采矿权消灭即意味着原采矿权人不再享有对标的矿产资源的开采、利用、收益、管理等处分权利，“皮之不存，毛将焉附”，已不存在的采矿权上当然不能再设定或者延续抵押权。第二，采矿许可证到期未获延续的，对于原采矿权人的前期投入是否应当补偿以及如何补偿，系属另外一个法律关系，需要综合考虑采矿许可证未获延续的原因、资源税和资源补偿费是否已经缴纳以及已经缴纳部分是否包含剩余储量等情形作出认定。原采矿权人如以采矿许可证未获延续导致自身存在损失为由而主张对剩余储量继续享有权利，甚至可以继续设定和实现抵押权显然于法无据。第三，采矿权具有期限性并非罕见的或者公众难以知晓的事实，故以采矿权设定抵押权，对作为商事主体的抵押权人课以对采矿权期限的高度注意义务，以及对采矿权到期后能否获得延续和如果无法获得延续抵押权可能无法实现风险的充分评估义务，显非苛刻要求，不能据此认为在抵押人与抵押权人之间分配权利义务失衡。至于采矿许可证未获延续是否系因采矿权人怠于履行申请延续义务而导致，以及是否因此损害抵押权人利益，亦系属另外一个法律关系，抵押权人可以另行主张，而不应纠结于抵押权是否存续的问题。况且抵押权人还可参照《民法典》第390 条有关“担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿”的规定提出主张，寻求权利救济。

（二）采矿许可证到期虽获延续但存在空档期间与抵押权的存续问题

司法实践中，对于采矿许可证到期虽获延续但存在空档期间的抵押权是否存续的问题争议更大。空档期的形成一般包括两种情形：第一种情形是抵押人在采矿权上设定抵押，采矿许可证到期前采矿权人未申请延续，到期后间隔一定期间后采矿权人以相同标的矿产资源申请延续并获得批准。第二种情形是采矿权人虽申请延续但在到期前未获得批准，而是在到期后的一定期间之后才获得延续。无论何种情形，重新取得的采矿许可证与先前的采矿许可证除有效期限不同外，证号、采矿权人、开采矿种、开采方式、矿区面积、矿区范围等其他许可证要素均相同。此时，原抵押权是延续至现采矿权，还是已经因前采矿许可证废止而消灭从而不能再延续至现采矿权？

一种观点认为，原抵押权延续至现采矿权，主要理由为：采矿许可证到期后获准延续的，权利主体、权利客体、权利内容不发生任何变化，因此不同于采矿权的变更，延续后的采矿权与原采矿权应属于同一个权利；如果在前采矿许可证到期后与采矿权延续审批作出前存在空档期间，此时只要无证据证明该采矿权未被主管机关许可，就应当认定该采矿权处于持续许可状态。质言之，抵押人获得延续的采矿许可证无论与前证是否存在空档期间，均可视为对前证有效期限的连续延长，采矿权因此连续存在，抵押权亦随之延续。

本文认为，在存在空档期间的情形下，不宜认为抵押权因为采矿权已经获得延续而一律当然延续。主要理由为：第一，依德国学者耶林（Jhering）的观点，权利的本质是一种为法律所保护的利益。〔14〕转引自梁慧星：《民法总论》，法律出版社2017 年版，第70 页。采矿权作为一种权利，其实现亦须法律提供保护。采矿权又属于用益物权，具有期限性。采矿权的期限性意味着在其存续期限之内，法律才予以保护；在其存续期之外，法律则不予保护。由此可见，采矿许可期限是采矿权内容的必备要素，没有设定期限的采矿权尚未具备全部成立要件，仅为一种期待权；设立了不同期限的采矿权即使采矿权人、开采矿种、开采方式、矿区面积、矿区范围等其他内容全部相同，也会仅因期限不同而导致权利内容不同。因此，不能认为前后延续的采矿权就是同一个权利，并以此作为抵押权延续的理由。第二，《矿产资源开采登记管理办法》第7 条已经明确规定了采矿许可证到期后，采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。认为“在空档期间，只要无证据证明该采矿权未被主管机关许可，就应当认定该采矿权处于持续许可状态”的观点不仅与该条规定完全相悖，更有违行政许可制度的本质，显不足取。第三，采矿许可证到期后与再获延续之间存在空档期的，实践中的情形非常复杂：在空档期间上，有的短则几天、几周、几个月，有的却长则几年甚至十几年；在存在空档期的原因上，有的是采矿权人的自身行为导致的，有的是行政机关的审批行为导致的。在行政机关审批行为导致的情形中，有的是审批机关存在过失，有的则是审批机关有正当理由。不针对具体情形一律认为抵押权存续，恐怕不妥。特别是在现代社会，市场交易具有高效性、复杂性、不确定性和高风险性，对于空档期长达几年以上的，期间的债权债务关系以及作为抵押标的的采矿权内容可能已经发生重大变动，各方当事人的交易心理和交易预期也可能迥异于以往，此种情形下认为抵押权存续，可能有损市场交易秩序和交易安全。然则若以空档期间长短分别认定抵押权存续的不同状态，即空档期短的，认定抵押权延续，空档期长的，认定抵押权不延续，不仅不公平，更有失司法的严肃性，不具有可行性。第四，抵押人在取得新的采矿权许可证后可能又以该采矿权为第三人提供抵押担保，如果认为原抵押权延续，势必产生两个抵押权冲突，前后抵押权人的交易安全都有可能受到不利影响。

总之，在存在空档期间的情形下，认为抵押权因为采矿权已经获得延续而当然一律延续的观点恐怕并不妥当。本文认为，原则上应当认为延续后的采矿权已经成为一项新权利，抵押权不能延续，但是例外情况下也可根据个案具体情况，综合考虑空档期长短、形成空档期的原因、当事人是否存在过错等因素个案认定抵押权延续。

三、采矿许可证有效期届满与非法采矿犯罪问题

根据《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第343 条第1 款的规定，非法采矿罪是指违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重或者特别严重的行为。在犯罪构成上，“未取得采矿许可证”是非法采矿罪的必要构成要件要素。为此《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25 号，以下简称《矿产资源犯罪解释》）第2 条专门明确了应当认定为“未取得采矿许可证”的几种具体情形：（1）无许可证的；（2）许可证被注销、吊销、撤销的；（3）超越许可证规定的矿区范围或者开采范围的；（4）超出许可证规定的矿种的（共生、伴生矿种除外）；（5）其他未取得许可证的情形。在《矿产资源犯罪解释》制定过程中，在采矿许可证到期后尚未注销、吊销前实施开采行为的，是否可以认定为“未取得采矿许可证”，存在不同认识。基于以下考虑，《矿产资源犯罪解释》最终未就此问题作出规定：实践中采矿许可证到期后继续开采矿产资源的情形十分复杂，一律认定为“未取得采矿许可证”恐有不妥；对于其中情节严重的，可以吊销许可证，进而认定为《矿产资源犯罪解释》第2 条第三项规定的情形。〔15〕喻海松：《〈关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释〉的理解与适用》，载《人民司法》2017 年第4 期。

有学者更为全面地论述了不应将采矿许可证到期后、注销前的采矿行为认定为构成非法采矿罪。主要理由：一是采矿许可属于特殊行政许可，在采矿许可证有效期届满未办理延期手续的情况下，应当由行政主管机关依法办理采矿许可证的注销手续，如果将逾期直接视作行政法上的实际注销，有类推解释的嫌疑。二是现实生活中并不认可将某种证件到期视为没有证件的逻辑，比如根据公安部有关规定，驾驶证没有被注销，就不属于无证驾驶。将采矿许可证“到期”类推解释为许可证“被注销、吊销、撤销”，有违反罪刑法定原则的疑虑。三是与采矿许可证被注销之后，或自始就无采矿许可证的非法开采行为相比，在采矿许可证虽然逾期但被注销之前的采矿行为的法益侵害性尤其是对国家矿产资源所有权的侵害相对轻微，属于取得开采权之后滥用权利的行为，没有必要动用刑罚手段。四是在某些个案中，有的采矿许可证在到期后至注销期间，行政主管机关会向采矿权人下发《限期整改通知书》，这本身也意味着相关主管部门对行为人许可证到期后的采矿行为知情并予以默许，与那些自始就没有取得采矿许可证的情形完全不可同日而语。〔16〕周光权：《非法采矿罪的关键问题》，载《中外法学》2022 年第4 期。

对于上述观点，本文持不同意见，认为应当将“采矿许可证到期”解释为“未取得采矿许可证”。试阐述主要理由如下：

第一，将“采矿许可证到期”解释为“未取得采矿许可证”符合刑法的目的解释方法。《矿产资源犯罪解释》在制定时虽然考虑到实践中的复杂情况，未明确肯定采矿许可证到期可以认定为“未取得采矿许可证”，但是该解释同样也未明确作出否定性规定，特别是该解释第2 条第五项规定了兜底条款，从而为将采矿许可证到期解释为“未取得采矿许可证”提供了规范空间。在刑法的解释论上，目的解释具有决定性。〔17〕张明楷：《刑法学》（第五版），法律出版社2016 年版，第35 页。目的解释是根据刑法规范目的，阐明刑法条文真实含义的解释方法，本质上是一种实质解释。具体到非法采矿罪，该罪系行政犯，需以“违反矿产资源法的规定”为前提，该罪同时又将“未取得采矿许可证”作为构成要件，主要原因在于采矿许可证是国家根据《行政许可法》第12 条、《矿产资源法》第16 条等法律规定设定采矿行政许可并对采矿权人实施矿业行政管理的物化凭证。行为人未取得采矿许可证的本质并不仅在于没有取得“许可证”这一张纸本身，更在于行为人同时未取得许可证所承载的国家对其开采特定矿产资源的行政许可以及相应的采矿权。根据前述有关采矿许可证有效期与采矿许可有效期、采矿权有效期三者之间具有一致性和同时性的分析，采矿许可证到期即意味着行政许可到期，意味着采矿权到期，因此采矿许可证到期的法律效果完全等同于未取得采矿许可证的法律效果，将采矿许可证到期解释为“未取得采矿许可证”亦完全符合非法采矿罪的规范目的，符合《刑法》和《矿产资源犯罪解释》的有关规定，不违反罪刑法定原则。

第二，将“采矿许可证到期”解释为“未取得采矿许可证”符合兜底条款的同质性解释原理。刑事法律兜底条款具有立法与司法的双重维度：在立法中有助于涵括复杂多变的新型违法行为，但在司法中应当避免被“口袋化”，维护其明确性，〔18〕陈兴良：《刑法的明确性问题：以〈刑法〉第225 条第4 项为例的分析》，载《中国法学》2011 年第4 期。故对兜底条款的解释应当以同质性解释为核心，关注行为的实质内涵，确保与该条文的其他规范内容具有相当性。对《矿产资源犯罪解释》第2 条的兜底条款即（五项“其他未取得许可证的情形”的解释亦应当坚持同质性解释原理。在该条中，以许可证的有无为标准，其第一项至第四项大致可以区分为三种情形：“无许可证的”，属于自始从未取得采矿许可证的情形；“许可证被注销、吊销、撤销的”，属于曾经取得采矿许可证但后又丧失许可证的情形；“超越许可证规定的矿区范围或者开采范围的”“超出许可证规定的矿种的”，属于有采矿许可证的情形。由此可以得出两点结论：一是《矿产资源犯罪解释》并不认为实际或者曾经有无许可证会对“未取得采矿许可证”行为的认定产生影响。采矿许可证到期属前述分类中的第二种情形，将其解释为兜底条款中的“其他未取得采矿许可证的情形”，与该条第一项至第四项的规定具有相当性，符合兜底条款的同质性解释原理，并不属于类推解释。二是《矿产资源犯罪解释》也不认为实际或者曾经有无许可证会对非法采矿行为社会危害性的评价产生影响。从实践中看，采矿许可证到期到其被注销、吊销之间的期限有长有短，行为人在此期间非法开采的矿产品价值或者造成矿产资源破坏的价值有多有少，唯有根据《刑法》第343 条第1 款和《矿产资源犯罪解释》第3 条所规定的犯罪构成要件及定罪量刑标准综合全面评价行为人的社会危害性，才能作出正确处理，确保不枉不纵。反之，若仅将行为人曾经有无采矿许可证作为考量因素，而对相同非法采矿行为的社会危害性作出不同认定，甚至据此作为是否对相关行为启动刑事制裁手段的依据，不仅于法无据，而且违反《刑法》第4 条所规定的“适用刑法平等原则”，恐不足取。

第三，机动车驾驶证到期情形与采矿许可证到期情形不宜作简单类比。驾驶证和采矿许可证虽均系行政许可，但类型并不相同。《机动车驾驶证申领和使用规定》第1 条规定：“为了规范机动车驾驶证申领和使用，保障道路交通安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《中华人民共和国行政许可法》，制定本规定。”由此可见，机动车驾驶证属于《行政许可法》第12 条第一项“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”的情形，而采矿许可证属于该条第二项“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”的情形。质言之，机动车驾驶证的行政许可系批准特定主体从事特定活动，采矿许可证的行政许可系赋予特定主体特定权利，二者行政许可的法律意义不同，对于到期后的法律后果亦不可简单等量齐观。退一步讲，即使以机动车驾驶证作类比，恐也不能得出“现实生活中并不认可将某种证件到期视为没有证件的逻辑”的结论。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第28 条规定，“机动车驾驶人在机动车驾驶证丢失、损毁、超过有效期或者被依法扣留、暂扣期间以及记分达到12 分的，不得驾驶机动车。”“不得驾驶机动车”的法律意义是国家不再批准机动车驾驶人可以从事机动车驾驶活动，显然机动车驾驶证到期的法律后果等同于没有机动车驾驶证。此外，采矿许可证的性质与林木采伐许可证的性质更相类似，将二者进行类比更有利于得出正确结论。根据国家林业和草原局制定的最新林木采伐许可证样式，采伐期限系林木采伐许可证的必备事项。根据《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第5 条的规定，对于“虽持有林木采伐许可证，但违反林木采伐许可证规定的时间、数量、树种或者方式”任意采伐本单位所有或者本人所有的森林或者其他林木的，与“未经林业行政主管部门及法律规定的其他主管部门批准并核发林木采伐许可证”任意采伐本单位所有或者本人所有的森林或者其他林木的法律后果完全相同，均以滥伐林木罪定罪处罚。由此可见，对于虽持有许可证但违反许可证许可内容（包括有效期限）行为的法律后果，等同于未取得许可证行为的法律后果的精神在立法实践中一以贯之，并无分歧。

第四，对非法采矿行为刑罚权的发动并不应以存在行政处罚等具体行政行为为必要前置条件。非法采矿罪是行政犯，所谓“行政犯”（相较于刑事犯），也称为“法定犯”（相较于自然犯），是指原本不属于反社会性或反道德性的行为，经由法律规定而产生犯罪性，故将其视为犯罪行为。〔19〕余振华：《“刑法”总论》，我国台湾地区三民书局2015 年版，第109 页。与国外刑事犯一般规定于刑法典、行政犯一般规定于附属刑法或者特别刑法中的立法例不同，我国采取了刑事犯和行政犯一体化的立法例。“在这种立法体例下，尤其应当同时遵守罪刑法定原则与罪刑相适应原则，特别需要对刑法分则条文进行实质解释，充分考虑法条的法益保护目的与法条适用的后果。”〔20〕前引〔17〕，张明楷书，第94 页。对于行政犯，认定是否构成犯罪需要以违反有关行政前置法规定为前提，同时在违法程度的“质”和“量”上一般有特别要求，行为的违法要素需达到刑法“非难”的程度，通常只有行政管理手段无法规制的严重违法行为，才有必要动用刑罚权予以刑事处罚。但这并不意味着对行政犯的刑事处罚应以存在行政处罚等具体行政行为为必要前置条件，倘若如此，刑事追诉的启动将受制于行政机关的行政行为，这不仅不符合刑事司法实践的需要，也不符合罪刑法定原则和罪刑相适应原则。具体到非法采矿罪，《中华人民共和国刑法修正案（八）》对本罪进行修改时，即已删除原条文规定的“经责令停止开采后拒不停止开采”的构成要件，而是规定只要有未取得采矿许可证擅自采矿等情形中的任何一种行为，情节严重的，即构成非法采矿罪。由此可见，非法采矿罪的认定并未要求行政处罚手段先行，“未取得采矿许可证”的认定也并未要求必须存在注销或者吊销采矿许可证的具体行政行为。事实上，基于矿产资源和生态环境一旦受到损害则难以逆转等特点，对于非法采矿行为在行政机关不作为或者以罚代刑等情形下，则要求刑事手段应当快速、直接介入，以有效打击犯罪、保护生态。

综上，本文认为，“采矿许可证到期”可以、也应当解释为“未取得采矿许可证”。当然，必须要注意的是，得出这样的结论并不是说行为人在采矿许可证到期后、注销或者吊销前实施的采矿行为就应当一律认定为构成非法采矿罪。“未取得采矿许可证”仅是非法采矿罪的构成要件之一，在具体审查认定是否构成非法采矿罪时，还应根据罪刑法定原则、罪刑相适应原则、适用刑法平等原则对《刑法》第343 条第1 款进行实质解释，判断是否符合其他构成要件，并在此基础之上正确适用法律和定罪量刑。

结语

采矿许可证有效期与采矿许可有效期、采矿权有效期三者之间具有一致性和同时性，即采矿许可有效期届满，则采矿许可终止、采矿权消灭。从此结论出发，在环境资源民事审判领域，对于采矿许可证有效期届满后未获延续的，其上设定的抵押权随之消灭，不再存续；在环境资源刑事审判领域，对于“采矿许可证有效期届满”应当解释为“未取得采矿许可证”，采矿许可证有效期届满后被注销、吊销前实施的相关采矿行为可能构成非法采矿罪。

截至目前，最高人民法院以及28 家高级人民法院已经实行了环境资源刑事、民事、行政审判“三合一”归口。〔21〕2022 年9 月20 日最高人民法院 “环境资源审判护航美丽中国建设” 新闻发布会新闻发布稿。本文认为，“三合一”本身不是目的，而只是实现以统一的环境资源审判理念指导环境资源刑事、民事、行政审判实践的重要手段。因此，对于环境资源审判实践中遇到的一些基础性问题，只有在“三合一”框架下进行一体化探讨，才能够更好地实现“三合一”的实质化要求，实现在环境资源三大审判领域内的裁判理念统一、裁判规则统一、裁判标准统一。本文通过在环境资源行政法层面探讨采矿许可证有效期届满的法律意义，并以此为理论工具分别探讨环境资源民事审判和刑事审判领域的两个具体问题，实际上打破了三大审判领域之间的学术研究壁垒，突破了就某个法律问题的探讨通常只专注于一个具体审判领域的传统做法。就此而言，本文虽系以“小问题”为切口，但却在一定程度上体现了尝试在环境资源审判领域“三合一”框架内构建全新研究范式的“大意图”。