《矿产资源法》修订后对采矿权转让合同的影响

2020-02-25陆春霞

法制与经济 2020年12期

陆春霞

一、采矿权及采矿权转让合同的概念

（一）采矿权

矿业权包括采矿权和探矿权。1986 年的《矿产资源法》第三条第三款提到开采矿产资源的，必须依法申请、经批准取得采矿权，但是没有明确提到采矿权的概念。《矿产资源法实施细则》第六条规定：“采矿权，是指在依法取得采矿许可证的规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。”从该表述可以得知，采矿权人是一个独特的概念，与采矿许可证紧密相关，具有行政属性，采矿权作为一种民事权利，与行政权力紧密相连。《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）（下文称《矿产资源法修订草案》）在第三章中虽然仍然没有对采矿权进行具体的界定，但是明确了采矿权人的权利，即“采矿权人在登记的开采范围、期限内，享有开采有关矿产资源并获得采出矿产品的排他性权利”。该征求意见稿将采矿权从采矿许可证的桎梏中脱离出来，权利是范围期限内的排他性权利，对民事权利属性与行政许可进行了区分。

《矿产资源法修订草案》的条文表述，使采矿权具有了更加明确的与不动产相似的物权特征：1.排他性。在登记的开采范围、期限内享有开采相关矿产资源并获得采出矿产品的排他性权利。2.登记制。《矿产资源法修订草案》第二十五条更是明确了矿业权设立自记载于矿业权登记簿时发生效力。笔者认为《矿产资源法修订草案》将矿业权确定为用益物权，而不仅仅是一种准物权。

（二）采矿权转让合同

采矿权转让合同并不是采矿权出让合同，采矿权出让合同是国家与采矿权人之间签订的合同，该合同类似于建设用地使用权中的土地出让合同，该合同具有行政许可属性，是矿业权流转的一级市场。虽然有的学者认为，政府作为采矿权的拥有者，与单位或个人通过招拍挂的形式进行的买卖交易活动，属于政府行为，并不属于真正的市场，将采矿权转让分为一级市场、二级市场并不科学，也不符合实际。但是笔者认为一级、二级市场的区分只是将首次出现以及再次流转做一个区分，将采矿权分为一级市场、二级市场与垄断市场并不冲突，本文仍然采用一级市场、二级市场的称呼。

本文所指的采矿权转让合同为涉及采矿权流转的二级市场，即已经获得采矿权的矿业权人将其享有的采矿权与其他市场主体进行交易的过程。在二级流转市场中，笔者认为采矿权转让涉及的不仅仅是物权法律关系，也涉及债权法律关系，所以采矿权转让合同的签订，不意味着直接产生了物权变动的效果，合同的签订，只是双方权利义务的表现。如果需要产生物权变动，还需要进行采矿权的变更登记。采矿权转让合同与一般合同一样，存在不生效、有效、无效、效力待定、可撤销等法律效力。

二、采矿转让合同的实践问题

（一）采矿权转让合同的效力

采矿权的转让包括多种形式，一是采矿权人与其他采矿权人签订的采矿权合同，这种合同一般认定为有效的合同。二是采矿权人与其他没有采矿权的主体签订的名为承包、租赁实为转让的合同，根据《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2017〕12 号）第十二条的规定，“矿业权人仅收取租金、承包费，放弃矿山管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，不承担相应法律责任的”认定合同无效。三是虽然签订了转让合同，由于没有办理相应的报批手续而导致未生效的合同。这种情况下，法院一般从鼓励交易、创造财富的原则判令双方履行相应的报批手续，而不是判决解除合同。还有一种为通过增资扩股、出让股份行使的行为，将企业经营权、所有权转让给第三人享有。这种情况下，采矿权的主体还是该公司，只是采矿权益收益主体以及履行义务的实际主体发生了变更。这种情况下属于采矿权的转让，但是与本质上的采矿权转让合同有明显的区别，如果实际上采矿权没有在不同主体间流转，仅需要办理工商变更手续即可，不需要国土资源主管部门的许可。这种采矿权的转让更加符合市场经济交易便利原则。如果涉及矿业权实际控制人，视为矿业权转让，应该办理登记手续。

但是在实践中，如何确定采矿权人仅收取租金、承包费，放弃矿山管理，不履行安全生产、生态环境修复的义务，比较困难。而且现实中的承包合同仅约定了由承包人负责开采、负责销售，发包人则负责收取一定的管理费用，那么以管理之名也很难认定发包人没有参与实际经营。在法院判决中，一般将此类合同称之为尚未生效的合同。在最高人民法院（2011）民提字第81 号判决中，法院认为，根据《探矿权采矿权转让管理办法》第十条第三款的规定，采矿权转让合同属于批准后才生效的合同，未经批准的，转让合同尚未生效。尚未生效的合同，不会涉及违约责任，采矿权则回归到原权利人的手上。但是对于承包人而言，其投入的生产成本无法收回；对于原采矿权人而言，根本无法继续开采矿石。如此不利于双方争议的解决，也不利于正常的市场秩序的维护。

（二）采矿权转让合同涉及采矿使用土地问题

采矿用地属于建设用地，但是由于采矿地多属于农村集体土地，对于农村集体土地的利用，根据《土地管理法》第四十五条的规定，需要对农村集体土地征收为国有建设用地后，国家通过出让、出租方式交给采矿权人使用，这样才符合规划，才能进行采矿权的合法登记。当然在采矿权转让的一级流转市场，土地的出让等已经与采矿权证的原始取得紧密结合，但是二级流转市场上的土地所有权、使用权的流转问题需要进一步探索。

在签署采矿权转让合同时，采矿使用土地是否跟随一并流转是采矿权转让合同签署之后需要关注的另一个重点问题。由于采矿权与土地使用权紧密挂钩，有些学者认为取得采矿权的同时就会取得矿产上的土地使用权。但是采矿权与采矿使用的土地非同一概念，采矿权涉及的是地下矿产资源的开采、使用权益；采矿使用的土地是地上的权益，包括修建临时设施，铺设采矿设备、管道等。采矿使用的地表在采矿完后，还需要进行地表恢复。

采矿使用土地与一般的建设用地存在比较大的区别。建设用地的使用权限是明确的，采矿权使用的土地权限与矿产储量、开采能力、矿山服务年限等紧密相关。有的国家将采矿用地年限与许可证年限进行等同，我国采矿用地目前没有明确的法律进行规定，一般是划定矿区范围，办理采矿许可证后，办理国有土地的出让手续。在这种情况下，即便采矿权签订了合同进行了转让，实际上国有土地并不一定随同转让，但是受让人仍然使用了该采矿区域内的土地。《矿产资源法修订草案》第二十九条第三款规定：“矿业权转让时，矿业权出让合同约定的权利义务随之转让。”也即是说，采矿权二级市场上的流转与一级市场上的流转进行了对应流转，但是笔者认为采矿权转让合同仅仅是涉及采矿权益的变动，采矿使用的土地是一次流转的。如果受让人没有获得相应的土地使用权，也不影响采矿权的权益享有。

三、《矿产资源法修订草案》对采矿权转让合同的积极影响

（一）采矿权转让合同效力问题的解决

根据2021 年1 月1 日施行的《民法典》第一百四十三条的规定，行为人具有相应的民事行为能力，意思表示真实，不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗的民事法律行为有效。而在采矿权转让合同中，《矿产资源法修订草案》已经将采矿权的二级流转市场的行政审批取消，那么无论之前的《矿产资源法》对采矿权转让的行政审批属于强制性规定还是效力性规定，《矿产资源法修订草案》对该争议都进行了进一步的解决。既然不再将二级流转市场的行政审批作为法律的强制性规定，那么是否进行过行政审批本身就不影响合同的效力问题。只要意思表示真实，不违背公序良俗即可。而且《探矿权采矿权转让管理办法》依然规定采矿权转让合同需要批准，但是作为管理性规定，不履行报批义务的一方需要根据合同的约定承担违约责任，不履行报批义务的不再实际影响合同的生效，而采矿权转让合同仍然为有效的合同，不是未生效的合同。

（二）采矿权转让合同并非采矿权的物权转让

债权与物权并不一致，一如房屋买卖合同的成立，不当然产生物权的效力，只有在登记之后，房屋的买受人才取得房屋的所有权。采矿权转让合同的成立生效，并不一定产生采矿权转让的效力，在受让人办理相关的采矿权证件后，才正式成为采矿权利人。采矿权的转让涉及平等主体之间的转让，遵循的是平等自愿原则，在当事人自愿的情况下，法律和政策应该给予当事人最大限度的自由，而将采矿权二级流转市场的转让从行政权属的桎梏中脱离出来，不断扩大采矿权的物权及民法属性，对矿山企业、对繁荣市场经济均有利。《国务院关于全国矿产资源规划（2016—2020 年）的批复》中提及，要树立和贯彻开放、共享的理念，强化资源保护和合理利用，以提升矿业发展质量和效益为中心。笔者认为，既然矿业发展质量和效益是核心，那么将采矿权转让合同的债权法律关系进一步强化，将有利于矿业效益的提高。由于在一级流转市场时，政府已经进行管控，对二级流转市场弱化政府监管，让市场规律进行调节，更加有利于形成开放、竞争有序的矿业市场体系。而《矿产资源法修订草案》的相应条文则充分体现了采矿权转让中的债权法律关系。

（三）采矿权转让合同并非采矿权土地使用权的当然转让

采矿权属于一种物权，采矿的工矿用地也属于建设用地使用权，采矿权的转让并不一定就会将采矿用地的使用权一并转让。如果采矿中办理的是临时用地审批，占有的是集体土地，可以完全与土地所属的农村集体经济组织或者村民委员会签订临时的土地使用合同。根据《矿产资源开采登记管理办法》，大型以上矿山建设规模的采矿许可证最长有效期为30 年，中型规模的采矿许可证最长有效期为20年，小型规模的采矿许可证最长有效期为10 年。实践中存在采矿许可到期而土地使用权未到期的情况，也可能存在土地的闲置情况，在这种情况下，采矿使用权的转让与土地使用权的转让相区分，能够更好地利用土地，也能更好地将权利人的开采能力发挥到最大程度。这也是采矿权去行政化而民法化的一大进步。