数字经济背景下的数字财政建设

■/ 李玉华

一、引言

近年来，数字经济快速发展，正在推动着社会的数字化变革，改变着政府的治理方式，影响着人们的生产生活，成为经济增长新的亮点。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标的建议》中提出我国要进一步发展数字经济，2021 年《政府工作报告》也明确提出要协同推进数字产业化和产业数字化改造，以此加快我国的数字化发展步伐。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在国家治理中的地位非常重要。现代财政贯通于全面深化改革的各个领域，在资源分配方面发挥着平等优化的作用，在市场秩序方面发挥着维稳统一的作用，在社会治理方面发挥着公平保障的作用，同时也是国家实现治理体系和治理能力现代化的重要制度保障。要实现这一现代化目标，财政体系也应紧跟时代步伐，实现财政现代化和数字化转型。

二、为何要推进数字财政建设

（一）数字财政有利于财政管理效率的提升和更高效的资源配置

2022 年7 月14 日，财政部网站公布上半年财政收支情况，其中全国一般公共预算收入105221亿元、政府性基金预算收入27968 亿元；全国一般公共预算支出128887 亿元、政府性基金预算支出54826 亿元。庞大的财政收支规模意味着庞大的财政数据，这些数据都是丰厚的“金矿”，数字财政有了数字的强大支撑，才能激活数据价值，让政府把钱袋子管得安全又高效。数字财政也为财政管理效率的提升提供了良好的平台，在这个平台上，公共数据包括政府宏观数据，可以与获得授权使用的其他微观行为数据进行整合，不断释放数据聚合价值，让财政管理更智能、更人性化，发挥财政管理乘数效应。经济社会中的信息不对称问题常常存在，而信息不对称也往往导致处于信息劣势地位的主体无法获得应有的资源，发生资源错配。数字财政建设能够在一定程度上缓解信息不对称，将资源、资金快速高效与下一级匹配，准确评估财政资源配置效率，使资源配置更高效。

（二）数字财政有利于财政信息更加公开，提升社会公众对政府治理的参与

每年的财政预算报告都有非常高的关注度，民生支出领域受到各方关注，数字财政可以让公众低成本、高效率、多渠道地参与政府治理。如人大预算联网系统，将政府预算与执行情况置于人大代表和社会公众的监督之下，有效解决了预算审查监督中的信息不对称问题，每笔资金的使用项目、资金流向、支付进度等一目了然、一键可查，增强了财政的透明度，减少了寻租行为和腐败行为，减少了资金的流失。数字财政也为跟踪财政资金的流向和直达情况提供了便利，做到政策直达和资金直达。数字财政下，中央和地方有关惠企利民、救急保底的政策及资金都能快速传递到基层和个体，完善的转移支付制度能够实时查看转移支付资金在各地的分配情况和支出情况，每一笔财政资金的使用情况都得到全面展现，有效实现财政资金穿透式管理。转移支付数据全方面监管，使资金的分配更具公平性，从而提高财政资金的使用效益。

（三）数字财政有利于政策的传导和运用，更有效发挥财政政策的功能和作用

财政在宏观调控中的作用越来越大，财政政策已经成为经济和社会发展的稳定器，财政支出、税费、债券等政策工具无论逆周期调节还是跨周期调节都发挥着极其重要的作用，数字财政可以让政策传导更加顺畅，保证财政政策的落实落地实施。通过数字化手段，政府及时向社会各界传递明确的政策信号，消除各类信息杂音，对稳定和引导社会预期是有帮助的。在数字财政建设提供的广泛平台中，各个预算单位以及各级财政部门的财政数据和政策集中于统一、规范的系统之中，实现了财政大数据的贯通和联动，通过分类分析和集中处理，可以全方位掌握地区财政资金的收支情况，了解地区经济发展特点，有针对性地建立适合当地发展的数字财政体系，制定符合当地发展规律的财政政策制度，有效减小地区、行业差距，弥补部分地区因技术力量薄弱、业务水平低所带来的缺陷。充分激发财政政策的功能和效率，通过将预算与规划形成有机整体，数字财政可以更科学高效地分配财政资金，更好地发挥财政在经济发展中的职能作用，从制度上促进“有为政府”与“有效市场”的协调配合，实现经济社会的优质发展。

三、数字财政建设面临的问题

（一）理论基础较为薄弱，数字财政理念普及不到位

当前数字财政建设处于初步探索时期，没有在全国范围内推广开来，因此各级财政对于数字财政的概念定义、发展理念、建设要求、理论体系和实践成果都缺乏系统全面的认识，未形成完整的数字财政理论基础。数字财政的理念还没有普及，专业人员对财政数字化转型的底层逻辑和基本理论研究得不够透彻，相应的基础理论对实践的指导作用不强。由于实际工作缺乏相关数字财政的理论指导，导致很多地方的数字财政建设工作仍然处在摸索和探索阶段，虽然按照财政部要求开展了各项工作，但创新性不足，结合本地区实际情况开拓业务的能力较弱，存在推进建设思路不够清晰，抓手不够有力等问题。

（二）数字基础设施缺乏，支撑力量较为薄弱

数字财政建设离不开财政大数据平台、数字政府公共财政综合管理平台等一系列数字基础设施的有力支撑。这些数字基础设施既包括生产、交换、使用数据系统，也包括预算管理一体化系统等。数字财政意味着“大财政”格局，目前各地区尚未全部建立起有效的财政大数据平台，部分地区网络平台仍需改造升级，上下级财政、同级部门之间存在信息沟通不畅、各自为政的问题。财政大数据平台建设缺乏标准性和统一性，技术创新和顶层设计这些支撑力量有待加强，信息孤岛和数据沉淀的问题不仅使得数据价值难以挖掘，而且导致财政政策传递不畅，落地困难。这些技术创新和信息传递方面的问题大多是由底层软硬件设施、云资源、数据库、智能系统、云平台等各类数字财政基础设施缺乏所导致的，数字财政建设的支撑力量有待进一步完善。

（三）数字财政复合型人才不足，组织力量亟待加强

数字财政是近几年兴起的概念和财政改革模式，涵盖云计算、互联网+、财政大数据、财政管理系统、数字智能手段等多重要素，建设过程复杂而庞杂，不能一蹴而就。数字经济时代中的数字财政建设也对财政专业人员提出了更高的要求，既要掌握丰富的财政政策知识，又要熟悉各类财政业务处理流程，同时还要具备运用现代信息技术的能力。在这样的多重困难下，数字技术和财政业务能力都能兼顾的复合型人才极度缺乏，供给不足，财政系统的数字财政专业人才力量薄弱。而工作队伍专业素质的参差不齐也导致区域之间、各部门之间的工作稳定性和业务效率受到很大影响。随着数字经济的快速发展，不少高校纷纷响应时代要求，增设数字经济、数字财政等相关学科，将最前沿的理论知识带进课堂，为社会培养和输送数字财政专业人才，但数字财政高端复合型人才由于缺口较大，组织力量薄弱，仍处于稀缺状态。

（四）数据安全保障体系尚待完善，数据产权有待明晰

财政数据涉及政府、市场、企业、个人等诸多敏感信息，对国家安全、社会稳定、维护市场经济秩序至关重要，因此如何正确辨别和使用数据就显得尤为重要。尤其在当前各个国家利用技术开展网络战，国家网络安全与我们每个人息息相关，因此财政系统的数据应在保证数据安全的基础上向市场和公众开放，然而在这方面还没有建立起安全、规范、高效流转的有效保障体系，相关安全监管措施也有待完善。另外，财政数据所有权和使用权边界模糊，不够清晰，数据所有权和维权意识淡薄，没有发挥财政数据公共属性和公共价值最大化的功能。

（五）数字财政共性个性差异较大，国际合作困难

数字经济时代为世界各国的合作交流带来更多的机会和便利，改变着合作创新模式，也促进了财政领域的跨区域交流，为各国财政探索了求同存异的新路径，拓展了数字财政建设的深度和广度。数字财政建设一方面带来了统一规范标准的服务，全面对标财政部制定的业务流程和技术标准，统一部署，同频共振，统筹带动财政业务和数字技术提升，另一方面随着公众对政府治理能力提出更高要求，对数字财政提供的服务也有了更高要求，数字财政也面临着提供个性化服务，向着差异化的方向拓展业务的难题。目前，世界各国都在加速建设数字政府，打造世界各国双赢的新局面，但由于各国和地区在经济政治文化社会等多方面存在政策差异，导致数字财政的国际合作困难重重。

四、数字财政建设的对策

（一）夯实数字财政理论基础，树立数字财政理念

首先，要树立数字财政理念，从传统财政理念向数字财政理念转变，深入学习和了解数字财政建设的要义，摒弃数字财政建设的单一思维，即财政加信息技术，保持开放包容的心态，对数字财政建设的意义有一个全面系统的认识。同时将数字财政管理理念嵌入数字财政系统，通过平台将先进管理和服务理念传递到各个部门和各级财政。其次，在对数字财政和财政数字化转型深入理解和学习的基础上，对业务流程进行全面梳理和管理规范，加强对其内在规律和规范的研究，探索制定科学的方法，使数字技术和财政发展改革有机融合统一，促进数字财政发生质的变化。通过加强数字财政基础，不再抽象化数字财政，让数字治理的理念逐步深入人心。最后，加强基于理论和规律探索的数字财政基础体系研究和建模预测，运用财政大数据和云计算等技术构建预测模型，未雨绸缪、提前研判、科学部署，推动数字财政科学化、专业化和精细化管理，实现对财政资金全生命周期的动态监测。

（二）加强数字基础设施建设，强化数字财政支撑力量

在以信息通信技术为核心的数字经济中，硬软件设施是相当重要的组成部分。加快推进财政数据资源整合体系建设和统一开放平台建设，是数字财政建设的关键一步。在数字财政基础设施建设过程中，一要进行标准化设计和集约化建设，确保各级财政管理规范流程统一，提高数字财政系统建设标准、效率和质量，实现业务协同、流程优化、办公提效的目的。二要在数字政府建设的统一框架下，依托财政大数据应用和现代信息技术，获取统一软硬件、网络等资源，对网络平台进行全面改造升级，有效支撑高并发业务，全面采用国产化的软硬件设备，达到全过程均自主可控的目的，为数字财政系统装上“中国芯”。三要以中央为核心，从中央强化数字财政基础设施建设，并在全国范围内开展试点工作，结合中央和试点经验制定数字财政建设的指导意见，鼓励各地积极建设数字基础设施。四要从横向和纵向贯通财政大数据通道，实现财政数据在各预算单位、各级财政之间的共享，这有赖于整合各层级、各业务部门、各预算单位平台，推动各体系有机衔接、深度融合，建立财政数据资源整合体系，实现省市县乡横向到边、纵向到底的全面贯通连接，有效抹平不同层级、不同区域之间的财政数字鸿沟。五要探索建立财政大数据、财政收支情况、财政预算执行情况等向社会开放的有效平台，通过数字基础设施提高公众对公共事务的参与度，建设惠企利民服务平台，帮扶农业、文化、医疗、产业发展等多个民生领域。

（三）加强复合型人才培养，打造数字财政人才队伍

一方面，密切校企合作，政府鼓励和支持高校建立实训基地，鼓励与职业学校和数字企业开展产学合作，促进产教融合，使数字财政相关专业走出校园的学生很快适应工作需要。另一方面，政府应加强与高等院校、研究院所等科研单位的合作，通过开设数字财政专题讲座等形式，邀请业内专家学者加强财政工作人员对数字财政的认识和相关专业知识的学习。此外，聚焦落实素质培养体系，通过定期组织开展数字财政系列培训班，打造线上线下相结合的培训阵地，横向覆盖各个预算部门，纵向连接省市县乡财政部门，组织基层财政部门深度参与，加快学习总结和经验分享，建立学习视频、资源库、练习系统、考核体系相结合的全方位培训，通过理论和实践相结合的方式，助力数字财政系统应用走深走实，不断推进数字财政建设。

（四）构建财政数据保障体系，维护数据所有权

建立统一的智慧运营维护和保障后台，有效支撑财政部门安全稳定地开展财政业务。将保护数据安全的隐私信息技术应用到财政领域，有效保护财政数据的安全性和隐私性，尽最大可能保护好企业和个人隐私数据和商业数据机密，构建由一线客服、二线技术支持和三线后台开发厂商支撑的运维保障体系。此外，还需出台一系列关于数据安全和数据保密的法律法规，规范财政大数据使用规则和范围，严厉打击非法窃取财政数据，威胁财政和国家安全的行为，从法律法规层面为数字财政建设的安全保驾护航。此外，财政数据的使用权和所有权也是需要关注的重要问题，在数字财政建设过程中，数据共享是典型的特征，但在充分获取和使用财政数据的同时也应尊重和维护数据所有权，明晰财政数据产权，通过法律约束和引导，促进财政大数据安全流动，规范数据所有权和使用权，以及如何以适当的方式共享数据。

（五）加强沟通交流学习，促进国际间数字财政合作

数字经济时代的大国交流合作越来越频繁，亟需各国加强数字化转型合作，减少分化，推动疫情流行后全球经济平稳复苏。对于数字财政共性个性差异较大的问题，应秉持开放融合的原则，要以标准化和个性化为基础，对公共产品和公共服务进行更加细致的分类，以适当的标准化流程化或差异化个性化方式，保障各类公共服务和产品提供，保障财政大数据有序向社会开放，推动政府、市场、社会多方共赢，让各方力量促进数据生产、开发、应用，促进数字财政建设更加规范化、精准化、科学化。政府也应提升数字化转型水平，积极推动区域间、国际间交流合作，为数字经济时代下的数字财政建设模式提供新思路，为各级财政部门的数字财政建设提供新契机，加快数字财政建设步伐，助力实现中国国家治理体系和治理能力现代化的价值目标。