防范化解地方政府债务风险研究文献综述

■/ 霍旭领

一、引言

近年来，我国经济处于结构性减速期，同时受到中美贸易战、新冠肺炎疫情等事件的影响，地方政府财政大多处于收入增长乏力甚至负增长的状态。2020年我国地方财政收入同比负增长0.93%，是2001年以来最低值。为对冲疫情和贸易冲击的影响，地方政府加大了债券发行规模和基建投资力度以稳定经济增长预期，2020 年地方政府债券发行6.44 万亿，同比增长47.71%。一方面财政收入下降，还本付息能力下降，另一方面债券发行规模稳增长，未来潜在还本付息负担进一步增加，这将进一步加大地方政府的债务风险。

2020 年黑龙江省鹤岗市因一般债务付息支出超过一般公共预算支出10%导致启动财政重整，贵州省独山县通过政府融资平台大量采用表外融资模式，致使融资成本高企，这些地方政府显性债务与隐性债务风险的一系列事件拉响了地方政府举债融资的警报，引发了对地方财政稳定性的高度关注。虽然地方政府债务对弥补地方财力不足、促进地方经济发展、加大基础设施投资建设和改善社会民生发挥了重要的作用，但随着债务规模急剧扩张、大量隐性债务的存在以及融资平台违约案例的出现，使地方政府债务风险浮出水面，任其发展下去，将对国民经济产生不可估量的危害。因此，搞清地方政府债务规模、形成原因、作用机制及其影响，是当前学术界面临的一个重要研究课题，对提出化解地方债务风险的对策、维护金融和宏观经济稳定发展具有重要的理论和现实意义。

二、地方政府债务风险成因

关于地方政府债务产生的原因，西方传统经济学家从财政分权、代际公平等视角提出了各种不同观 点。Tiebout（1956），Musgrave（1960），Oates（1969）认为，公共产品应根据地方居民的偏好实行差异化供给，由于地方政府相比中央政府更了解辖区内居民的偏好，因此分权能够保证地方政府比中央政府提供公共物品的效率更高。但分权也是造成公共池资源和预算软约束两类问题的原因。Os⁃trom（1990）认为公共池问题是个别地方政府通过过度举债的方式夸大自身的资金缺口，从而在公共池塘获得更多的资源。Kornai（1986）认为预算软约束问题是地方政府预期中央政府兜底，以盲目扩大债务需求的方式突破预算限制。Wildasin（2004）通过在局部均衡框架下的预算软约束问题分析发现，地方政府举债与中央政府的救助政策有关，而中央政府救助的激励取决于地方公共支出所具有的正外部性，如果这种救助被地方政府所预期，那么地方政府就有过度举债的动机。Qian et al.（1997）认为，由于政府官员追求自身物质与政治利益最大化，因此地方政府财政分权程度越高，地方政府官员通过债务融资方式扩大政府投资以实现自身利益的动机就越强。Pradhan（2002）通过对印度债券市场的研究发现地方政府债务源于财政分权造成的上下级政府财权事权不对等。Bird et al.（2001）发现地方政府大多需要通过借款为资本性支出融资，特别是城市化发展所需的巨额市政建设资金。公共产品理论（Samuelson，1954；Buchanan，1959）为地方债务产生提供了一个经济学解释，地方债可以解决公共产品提供过程中的财政缺口；如果地方债用于公共产品供给将对经济发展产生正向激励，其用于公共消费将产生负向激励；如果仅通过当期纳税人的税收投资公共产品，会使得后代人坐享其成不利于代际公平，因此，地方政府通过举债可以解决公共产品在代际之间的不公平。根据林达尔均衡（Erik Lindahl，1967），如果每个社会成员在赋税最少的情况下获得最多的公共产品，此时提供的公共产品为最优解。因此，政府应按照最优的社会需求提供公共产品，地方债的规模也应限制在最优解时的公共产品供给以内。

我国地方政府债务的形成历程具有一定的特殊性，学者们对其中的微观机制展开了大量探讨，概括起来，地方政府债务主要有六个方面的成因：财政分权、地方政府官员晋升、政府间竞争、土地财政、宏观经济政策、地方政府债务管理等。

1.财政分权。财政分权指的是中央政府赋予一定的税收权力给地方政府，并允许其对预算支出的结构和规模进行自主决策，使其更有效率地提供辖区内居民所需要的地方性公共产品（张文君，2020）。我国地方政府债务扩张始于1994 年的分税制改革，所谓分税制是指在各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和分税制财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央和地方的税收管理权限和税收收入的预算管理体制模式（许经勇，2016）。1994 年分税制改革对中央与地方的收入进行了划分，财权集中到了中央；但是在事权和支出的划分上中央与地方之间的变化却不大，地方依然有着很大的支出责任，从而造成了事权与财权不匹配、地方财力紧张等现象的发生。分税制改革使得财政收入更加集权，使得地方政府更加倾向于依赖预算外和非预算资金。魏加宁（2004）认为，在1994年实行分税制改革时，中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行，各级政府之间事权划分不清，地方政府收入减少、任务加重，由此产生的地方政府融资缺口主要依靠举债来填补。

（1）预算软约束。Kornai（1986）基于对1970年代匈牙利的经济改革分析提出预算软约束理论，主要用来刻画社会主义国家里中央与国有企业之间的一种特殊的经济关系。Dewatripont et al.（1995）将预算软约束归结为因信息不对称条件下的动态承诺不一致而引起，越集权的经济越容易出现预算软约束，越分权的经济越不容易出现预算软约束。王永钦等（2016）认为中国是一个经济上相当分权的国家，同时也是一个政治上集权的国家，这导致我国地方政府债务存在普遍的预算软约束问题。龚强等（2011）认为在中国的现行财政体制下，投资项目的选择直接受地方政府的控制或影响，投资难免碰到经营风险的问题，一旦经营失败，如果地方财力有限，最终的损失只能由中央来分担，就形成了预算软约束问题。李尚蒲等（2015）认为预算软约束是地方政府债务膨胀的主要原因，而土地财政和信贷资金是构成地方政府预算软约束问题的资源基础。

（2）转移支付制度。设置转移支付制度是为了解决纵向财政失衡、基本公共服务均等化等问题，我国的转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付。转移支付制度的初衷原本是缓解由财政分权制度带来的财权与事权不匹配，但其实施反而刺激了财政分权制度导致的政府债务扩张冲动。无论是一般性转移支付还是专项转移支付，都可能引发地方政府的道德风险行为。洪源等（2018）的理论分析表明，转移支付制度使地方政府在举债过程中形成了中央政府兜底的救助预期，引发地方政府的道德风险。

总之，我国财政分权导致的预算软约束、公共池问题和纵向财政失衡是地方政府债务总量不断增加的主要原因。在财政分权制度下，地方政府行为主要体现在其与中央政府的博弈，地方政府力图通过不同形式的博弈取得更多的财政资源用于发展地方经济。

2.地方政府官员晋升。中国地方官员的治理模式——晋升锦标赛治理是中国地方政府债务形成的机制之一，因为地方政府债务正是产生于地方政府经济建设过程中的融资缺口。周黎安（2007）认为，虽然中央和地方的行政和经济管理权限一直处于变动和调整之中，在大多数场合，这些调整直接有损于地方政府的利益，但地方政府推动经济增长的热情并没有受到显著影响。王永钦等（2007）认为，中国的经济分权伴随着政治集权，是要把地方政府间的“块状竞争”与自上而下的“条状任命”机制有机结合在一起，因此晋升激励使得地方政府官员有着非常强的激励促进地方经济发展。政治集权背景下的考核模式使得GDP 增长率以及其它重要经济发展指标是地方政府官员考核的关键性指标，为了在“标尺竞争”锦标赛中获胜，地方官员更青睐基础设施建设为代表的“资源密集型”工程，而资源密集型工程往往需要大规模的资金投入，有限的预算内财政资金与巨额投资需求使得地方政府承受巨大的财政压力，地方政府不得不突破预算限制从现有财政体制外寻求非正式财力的增收，由此导致地方政府债务规模大幅攀升（周雪光，2005；洪源等，2018）。吕健（2014）认为，财政分权和经济转型的压力虽然可以导致地方政府负债，但其规模远不至如此之大，政绩竞赛所带来的特殊的政治激励，作为“放大器”加剧了地方政府加杠杆的冲动，地方政府更加主动地、不遗余力地筹集资金用以投资拉动经济，以获得相对于其他地区更好的政绩，而借债无疑成了地方政府筹资的最佳策略，因此地方政府债务出现了持续的、大规模的增长；在政绩竞赛思维模式下，地方政府对外地经济增长率更为敏感，债务政治也更容易受到邻近地区的影响。学者们发现，地方官员的晋升激励强度越大，地方投融资平台债务增长速度越快，债务风险越大（蒲丹琳等，2014；贾俊雪等，2017）。

也有学者从当前晋升制度下的任期制度出发对地方政府债务进行了分析。罗党论等（2015）认为官员更替显著提高了政策的不连续性和不稳定性，这不仅不利于当地投资活动的开展而且会降低资本市场的信息质量、提高投资风险，因此地方官员变更降低了城市的发债能力，提高了发债风险，增加发债成本。曹婧等（2019）发现受晋升压力影响，市委书记处于特定年龄段（55～58 岁）的地级市更倾向于发行城投债并扩大城投债规模。

3.政府间竞争。Breton（1996）提出了竞争性政府的概念，认为地方政府与中央政府、地方政府与地方政府之间利用税收、医疗、教育、养老、环境政策等手段，吸引劳动力、资本等流动性要素进入本地区从而提升自身竞争力的行为，竞争将有利于地方公共产品的有效提供。张旭昆、李晓红（2016）认为，与西方国家的联邦制存在显著不同，中国式分权制度主要由经济分权与政治集权组成，中国式的政治集权是财政分权存在的前提条件，我国的政治集权导致各地方政府为了“讨好”中央政府而展开竞争，地方政府竞争不仅扩大了地方债规模，而且还提高了发债成本。郑威等（2017）认为，税收竞争和引资竞争通常是政府间竞争主要表现形式，税收竞争是指通过税收优惠、税收返还、放松税收执法和征管强度等方式变相降低实际税率，以达到争夺税基的目的；引资竞争是指各地政府竞相吸引外商直接投资，不遗余力地发展基础设施建设，变相地或直接地减免外商税收并不断扩大本级地区市场与投资规模；不论是税收竞争还是引资竞争，均显著地促进了地方债务规模的增长，且相邻地区的地方政府竞争刺激了本地区地方债务规模的增长。仲凡等（2017）认为，地方政府间过度竞争使得政绩竞赛的诉求超过财政可持续性的考虑，直接导致土地、税收等要素配置扭曲，地方政府通过对基础设施建设的过度投资进行竞争，提高了地方政府债务水平。邱栎桦、伏润民（2015）针对欠发达地区县级地方政府债务规模问题进行了分析，发现欠发达地区的县级政府竞争对地方政府债务规模的影响相对较小，其原因是在经济发展水平的制约下，县级地方政府受财政收入有限性和支出刚性的约束，地方政府即使有强烈的投资动机，也没有太多的能力和财力通过大规模举债来发展经济。

4.土地财政。狭义的土地财政是指地方政府依靠出让土地使用权获取土地出让金来维持地方财政支出，土地出让金属于非税收入；而广义的土地财政是在土地出让金的基础上加上土地与房产相关的税收收入。伴随着城镇化的快速推进，地方政府对基础设施建设资金需求飞速增长，现行财政体制下单纯依靠中央财政再分配性质的转移支付难以满足地方政府庞大的资金需求，于是它们不断创新融资手段，信贷和土地抵押模式成为融资的主要手段，并逐渐发展为土地财政和金融相互捆绑的融资运作模式。郑思齐等（2014）认为土地财政的可持续性依赖土地价格预期的上涨，一方面，土地价格上涨能够增加土地出让收入和借款抵押物的价值，从而放松地方政府面临的预算约束，扩大城市基础设施投资规模；另一方面，城市基础设施投资能够通过其外溢效应在短期内体现在土地价格之中，从而引起土地价格的进一步上涨。这样，土地价格的上涨和城市基础设施投资规模的扩大会在一定条件下形成一个自我强化的正反馈过程。吴群、李永乐（2010）认为，地方政府通过不断扩大城区面积获取土地收益的方式有两种：一是“以地生财”，通过农地非农流转价格剪刀差获取收益；二是“以地引资生税”。向融资平台公司注入储备土地并承诺以土地出让收入作为担保和偿债来源，已成为近年来地方政府融资平台的普遍做法；土地出让收入越高，所反映的抵押品价值增长导致城投债规模越大（何杨、满燕云，2012；高然、龚六堂，2019）。

5.宏观经济政策。魏加宁（2010）认为积极的财政政策和适度宽松的货币政策为地方政府举债投资提供了契机。2008 年金融危机之前的很长时间里中国的宏观杠杆率并不高，国际金融危机之后陡然上升，与货币信贷的大幅增长不无关系；2008年之后信贷的一个主要流向是地方政府融资平台所支持的固定资产投资项目（Azuma et al.，2011）。张斌、何晓贝、邓欢（2018）认为，2009 至2016 年间杠杆的快速上升并非来自更快的债务增长，而是来自经济结构转型背景下真实GDP 增速放缓和GDP通胀因子下降。

6.地方政府债务管理。于海峰、崔迪（2010）认为，政府成绩效果评判的不健全与监管督查体制的非完整可能是造成地方性政府部门债务危险巨大的重要因素：地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，中央政府难以全面掌握地方政府债务的真实规模，无法建立全面有效的地方政府债务风险预警机制，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，从而加大了地方债务风险。刘尚希、石英华、武靖州（2017）认为，风险社会的不确定性导致公共债务管理“制度失灵”，公共债务管理不是研究如何彻底消除债务风险，而是如何识别并控制风险程度，公共债务管理应更加关注政府应对公共风险的不确定性行为，不确定性的债务是财政风险的主要来源；当前债务管理模式存在的问题主要有：一是“一刀切”式的公共管理模式；二是债务资金使用、管理与偿还存在主体不一致的问题；三是宏观经济的波动及地方政府的任期与更替也会增加道德风险。通过优化政府治理体系、明确界定风险责任、有效识别预警公共风险，利用市场和社会的力量协同治理公共风险，才是减少公共债务的治本之道。

三、地方政府债务风险预警模型

已有的地方政府债务风险评价相关研究大都集中于构建地方政府债务风险监测和预警系统，通过观测遴选指标的数值所在区间和波动情况，监测目前地方政府债务风险水平并预测未来趋势，从而建议相关监管部门提前采取防范措施避免爆发债务危机。地方债务违约风险预警模型也从早期的简单指标预警模型扩展到目前的多指标、多维度的综合指标监测预警体系。国内关于地方政府债务风险评价方法主要有BP 神经网络、层次分析法（AHP）、因子分析法、主成分分析法、熵值法、多元回归模型、KMV 模型、网络向量自回归模型等方法。为了适应债务风险多样化的新情形，学者们尝试通过不同视角来扩充地方政府债务风险预警指标和考察维度，采用AHP 方法、熵值法、KMV 模型等评价地方政府债务风险。

比较已有文献，对地方政府债务风险进行评价时主要有以下不同：一是在指标权重赋权时，有的研究采用层次分析法（AHP）、德尔菲法（Delphi）等主观赋权法，其优势在于能够运用于部分定性的模糊指标判断，缺点在于完全依赖主观性使可信度降低；有的研究采用熵值法、主成分分析法等客观赋权法，优势在于充分地使用了原始数据的效用价值。二是在选取数据来源时，有的研究采用地方政府一般债券和专项债券，有的研究采用地方投融资平台发行的债券，还有的研究采用市政建设中的国内贷款与债券之和衡量地方政府债务规模。

洪源、刘兴琳（2012）将地方政府债务风险影响系统分解为债务规模、债务结构和经济财政运行风险因素三个子系统，运用信息熵粗糙集，选取了10项指标作为BP神经网络非线性仿真预警系统的关键指标，得出债务率、偿债率、新增债务率3项指标是影响我国地方政府债务风险的重要敏感因子，我国地方政府（特别是基层地方政府）的债务风险普遍较高，东部地区的债务风险状况最为严重，西部地区的债务风险状况次之，中部地区的债务风险状况相对较好，而且近年来我国地方政府债务风险呈现出不断上升的趋势。王振宇、连家明、郭艳娇等（2013）选定了宏观经济环境、债务压力和偿债能力三个子系统，GDP增长率、负债率等10个风险预警指标，以辽宁为样本用层次分析方法（AHP）确定权重构建地方政府性债务风险预警指标体系，发现辽宁市级债务风险情况要严重于全省的状况，个别地区如鞍山的债务风险相当突出，随着时间推移各市债务风险也普遍上升。缪小林，伏润民（2014）构建了地方政府债务可持续性模型，采用预算收支缺口测度一级单一主体可持续性地方政府债务规模，采用因子分析法对二级单一主体地方政府债务风险进行综合评价，发现我国地方政府债务总体上处于可持续性范围，但存在区域结构失衡，较为落后的西部地区却表现出典型的债务不可持续；西部地区地方政府债务不可持续不在于这些地区经济发展水平较低，债务承载能力差，更为重要的是这些地区积累的债务并没有有效地推动地方经济的发展和赶超，使得地方政府债务带来的经济效益不明显。仲凡（2017）选取债务率、债务负担率、担保债务率、偿债率、逾期债务率、债务增长率、债务到期比例7个指标，采用主成分分析法对地方政府性债务风险进行评估，发现中西部地区地方政府性债务风险较大需要加强管理与监控，东部地区地方政府性债务风险相对较小。沈雨婷、金洪飞（2019）建立了相对偿债能力、相对债务水平、举债融资压力及外部经济环境4个一级指标和8个二级指标组成的政府债务风险预警体系，采用层次分析法与熵值法相结合的综合赋权方法进行指标赋权，对地方政府债务风险进行评价，发现受财政收入增长放缓等因素影响，地方政府债务风险平均水平逐年上升，且出现较明显的区域及省份差异，高风险省份逐步增多，2014 至2017 年由低风险变化为中风险状态的有7 个省份，由中风险进入高风险状态的有3 个省份。王永钦、陈映辉、杜巨澜（2016）采用多元回归模型研究了地方城投债违约概率，发现由于城投债评级存在普遍的膨胀现象，导致城投债的评级信息没有被反映在其收益率价差中；中国金融市场的城投债收益率价差比较有效地反映了中国经济整体的违约风险，但没有反映地方政府和地方经济层面的违约风险，原因在于中国的地方债存在软预算约束问题，所有地方债均被金融市场视为国家债。何德旭、王学凯（2020）运用KMV 模型测算了地方政府债务违约风险，发现从整体看我国地方政府债务几乎不存在违约风险，地方政府债务违约风险没有显著的区域特征，从时间演变看我国地方政府债务存在违约风险的省区市是从高风险向中等风险演变，从个体演变看地方政府债务违约风险显著降低的省区市并不多。牛霖琳、夏红玉、许秀（2021）构建了省级城投债和地方债风险二重指标，发现各省债务风险在2015 年后显著上升，风险溢价期限结构倒挂，表明我国城投债短期债务负担过高，地方债1年期及以内风险溢价较高；运用网络向量自回归模型建模，发现城投债和地方债的网络溢出效应在2015年后显著为正，在2018年后有扩大趋势，且存在自城投债网络向地方债网络的风险传导效应。

四、地方政府债务风险测度

1993 年生效的《马斯特里赫特条约》关于政府债务风险评价确定了一条重要警戒线，划定了各欧盟成员国政府赤字占GDP 不超过3%，政府债务占GDP不高出60%的红线，IMF确定的债务控制率标准参考值为90%～150%。Polackova（1998）提出了财政风险矩阵，从风险矩阵的角度将财政风险划分为直接显性负债和直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债。学者通过构建的预警模型，测度了我国地方政府债务风险，有如下共同发现。一是我国地方政府负债率逐年提高（刘昊、刘志彪，2013；郭敏、宋寒凝，2020）。二是各地区地方政府债务风险差异较大，东部省份的地方政府债务风险较小，东北和中西部的部分省份债务风险较大（孙睿、葛扬，2020；洪源等，2021）。

具体来看，刘昊、刘志彪（2013）通过计算认为我国地方政府负债率逐年提高，2002 年负债率较低为11.65%，2007 年和2008 年分别为16.97%和17.73%，2009 年攀升至26.45%，到2010 年底负债率为26.71%；2010 年底我国中央政府与地方政府的整体负债率为43.5%；而我国地方债务率2007年为107.8%，2009 年为147.4%，2010 年底为147%。王立勇、亓欣、赵洋（2015）在考虑中央和地方政府隐性债务的基础上，测算了我国政府的全口径债务规模，发现1998 年以来政府债务进入快速增长阶段，2009年中国政府债务率达到40.28%。贾晓俊、顾莹博（2017）认为2012年以来部分省份债务风险呈增大的趋势，各省份地方政府债务风险增加原因是不同的，贵州、青海、陕西、内蒙古主要原因是债务增长速度快、债务负担重；而辽宁、山西、吉林、黑龙江则主要是由于经济增长下行幅度较大导致公共财政预算收入大幅下滑所致。孙睿、葛扬（2020）认为尽管近年来地方政府债务规模有所上升，债务风险有所增加，但总体上债务风险仍处于可控范围内；我国各地区地方政府债务风险差异较大，东部省份的地方政府债务风险较小，东北和中西部的部分省份债务风险较大。郭敏、宋寒凝（2020）认为2015～2017 年我国大部分地区地方政府债务风险仍在可控范围内，但加权负债率逐年攀升，其中地方融资平台债务和借款、PPP项目投资已成为地方政府债务风险的重要来源。何德旭、王学凯（2020）认为2013～2019 年地方政府债务存在违约风险的地区从高风险向中等风险演变，2013-2019 年高风险省市区从7 个降至3 个，中等风险省市区从2 个增加至7个；北京、山西、吉林、海南、重庆、西藏、宁夏等7个省市区违约概率由高降低，天津、辽宁、浙江、福建、贵州、云南、青海等7 个省市区违约概率由低升高。洪源等（2021）认为隐性债务存量规模最高的省份主要集中在东部地区，而隐性债务规模增长最快的省份则主要集中在西部地区；在考虑债务展期和利率调整的债务重组之后，隐性债务违约率都有了大幅的下降，这表明债务展期能实现存量隐性债务偿还“以时间换空间”的目的，进而有效降低债务短期违约风险。

五、展望

随着我国经济持续下行，叠加新冠疫情影响，我国地方政府债务风险成因、预警模型及风险测度的研究有待进一步向前推进。首先，地方政府债务风险成因研究有待深入，既有研究尚未建立起一个统一的理论分析框架用以阐释地方政府债务的形成机制，不利于提高我国在地方政府债务领域的社会科学研究。其次，继续推进地方政府债务风险测度体系建设，构建适合我国的地方政府债务风险预警指标体系，如何选择各项指标设计、建立预警指标体系、确定指标赋权方式，是后续研究的重要内容。