公共资金运行绩效审计探析

■ 马家平

（青海省审计厅 青海西宁 810001）

公共资金(Financial Fund)的基本含义为：国家为了实现国家职能的需要，运用国家权力分配的社会商品的货币形式，主要包括财政资金在内的政府性资金及其他公共资金。部门（单位）预算管理的所有财政性资金，涵盖一般公共预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算和政府性基金预算，而公共资金绩效审计是对公共资金收支的预算、拨付、使用、监管的经济性、合法性、效益性进行审计、处理和整改的过程。

一、公共资金绩效审计的目标任务

公共资金绩效审计的主要任务是对公共资金运行全过程（预算编制、资金拨付、资金管理、资金使用、过程监督、实施效能）的状况进行审计的过程。公共资金绩效审计与公共资金真实性审计、合法性审计存在着“三位一体”的内在联系。公共资金运行过程中的绩效审计是一种在与公共资金运行过程真实性、合法性基础上的高级审计方式，是审计发展的高级阶段，是审计发展到一定阶段的必然结果。公共资金预算执行绩效评审的过程包括：制定决策评审、预算编制评审、预算执行评审、执行结果评审、补充指标评审。

公共资金管理使用绩效审计的主要目标是关注财政收入结构与财政支出结构的合理性，以及二者之间配比、互动的科学性。公共资金管理使用的绩效分析评价应当遵循公共资金收入结构优化、公共资金支出结构优化与联动机制、财政收入与财政支出相互推进的公共资金绩效分析模式。具体包括：培育财源的稳定性、刚性财政支出的可持续性、柔性财政支出的可压缩性，还应当关注财政举债的必要性、债务规模的科学性、债务类型的可转换性和还债能力的可持续性；社保资金筹集可行性、可持续性和有关基金建设的合理性，从而形成公共资金之间的良性循环。

二、公共资金绩效审计中存在的问题

从审计情况看，近年来各地、各部门认真贯彻落实国家重大方针政策，改革意识不断深化，财经法治观念不断增强，预算管理逐步规范，但一些领域仍存在违法违纪和管理不规范问题。

（一）公共资金绩效管理的理念相对滞后

部分地区的财政预算执行部门（单位）思维理念还停留在传统的“编制预算——项目支出——总结报告”的预算管理模式中，对资金投入取得的经济、社会、可持续等方面的效果、效能、效益考虑得不多，绩效评价组织机构不健全，运行机制不畅通，各级领导和业务人员对于绩效评价相关理论、业务知识、基本概念理解不够深入，理论思维跟不上国家财政政策的步伐，开展各项工作、撰写工作报告、公共资金绩效考核和审计结果的运用还没有从过去的财务审计中脱离出来，甚至出现为了稳定部门利益、照顾人情关系，有关人员干预财政绩效审计工作的问题，使得预算执行审计监督力度不够。

（二）公共资金的绩效监督管理的结果与财政目标存在差距

科学准确的绩效评价结果是政府部门进行资源配置的有效杠杆。但是目前有的地方的财政绩效评价，不管是部门绩效自我评价还是委托第三方机构评价，使用项目竣工验收等一系列单纯的考核指标开展财政预算绩效评价工作，因而考核指标不完善；对公共资金循环过程中各环节的绩效评价不够，项目前和项目中的评价基本处于空白。对于很多项目支出的绩效评价只是事后预算执行情况的总结或项目的竣工验收。

（三）公共资金绩效评审方法不能准确反映财政预算执行过程

绩效评价实施过程中，不同项目需要用不同的方法。实践中，绩效审计往往缺乏灵活运用评价方法，诸如：查阅文献、问卷调查、访谈了解、研讨会评等一些方法属于例行性的操作方法；而“问题导向”核查方法、“业务流程测试”方法、“目标-结果”对照分析法、“收支结构-敏感要素”对照分析法等绩效评价工作方法流于形式，导致部分公共资金的绩效考核出现闭门造车的情况，出具的绩效评价报告存在不准确、不全面，与实际情况不太相符的问题。

（四）预算编制的绩效目标设定不科学

一些地区由于经济发展水平不高，资金较为紧张，社会矛盾、自然条件等不可预测因素较多，财政预算管理中普遍存在刚性不强、执行随意等问题。编制预算时，项目单位大多是重扩大预算，轻社会效益和长远效益，考虑资金申报到位率情况多。供需双方不同的出发点，导致预算编制与评价内容难以对接。突出表现在：一些地方编写公共资金绩效目标不具体、不明确、不切实际，缺乏操作性，对政府投入项目的出发点理解不深、调研论证不透，增加了绩效评价的工作量。

（五）一些公共资金绩效指标体系的科学性、合理性尚需提升

公共资金绩效评价指标体系是对相关事项的经济、社会、可持续发展效益等进行量化分析的尺子，其评价指标、权重比例、标准分值都应当具有科学性、合理性。一是许多财政绩效评价部门或受委托的第三方机构，制定的评价指标体系基本参照《财政预算绩效评价共性指标体系框架》，生搬硬套、不太切合实际；二是普遍存在定性考评指标的事实根据不够充分，定量考评指标不尽合理的情况；三是存在投入考评指标较多而产出考评指标较少等问题；四是现行指标体系框架的细化指标，也只是针对少数行业、部门、项目，指标设置不够细化，指标权重分配也不够科学。

三、完善公共资金绩效审计的对策

创新公共资金审计方式就是要从以查错纠弊为主转变为公共资金绩效审计的模式；从以检查公共资金活动流程为主到全面检查“决策、业务、资金、效能”并行；通过检查“落实政策+决策程序+资金使用+内部管理+执行效果”，对资金投向的科学性、管理过程的规范性和使用过程的效益性进行综合评价，评价公共资金安排管理使用的政策规定和发展规划、建设计划和工程设计等指标，是否符合当时当地经济社会生态发展的实际需求。针对单位和部门经济运行中存在的各种问题，从制度层面查找原因，提出改进的意见和建议，促进公共资金规范运行，促进提高依法治理财政水平。

（一）审查本地区财政预算、预算执行和财政决算绩效的总体情况

在公共资金绩效审计的总体布局上，审计机关在获取财政总体安排、部门资金安排、单位资金安排的数据后，对全部公共资金跟踪审查分析，向下逐条逐级延伸审查财政部门各内部机构及本辖区各一级预算单位资金使用情况及剩余情况，实现对所有公共资金全过程流向监督监控。（见图1）

图1 政府性资金流程监督监控图

通过财政指标总体构成，了解当年财政状况和财政预算指标全貌，根据预算资金的使用和收回，查找资金流向，动态对比分析各行业资金总量规模增长情况、收支结构及变动情况，对资金使用的合理性和效益性进行分析、评价，从而为决策层提供多行业的宏观分析，并及时掌握本级财政及下级公共资金收支规模、结构及管理情况，及时科学地作出财政决策，规范资金管理，提高公共资金使用效益。

（二）创新公共资金绩效审计方式

公共资金绩效审计是在公共资金使用真实完整、合法合规审计的基础上，对公共资金运行全流程进行的绩效审计。公共资金绩效审计应当是对所有公共资金运行绩效的审计，努力推进公共资金绩效监管全方位、全过程、全覆盖。

1.对公共资金使用绩效审计实行“三位一体”的立体式审计。实行财政部门与发展改革部门的项目规划及项目计划审核批复、部门预算资金执行任务、质量及效能“三结合”；实行公共资金安排、使用、效果相互比对，可以有效地检验公共资金的使用绩效。重点关注保运转、保民生、保稳定的刚性支出，以及保重点建设项目的支出与弹性支出的目标是否实现；一些时间长、投入大的重大项目实施和事项执行过程中政策落实是否到位、是否有切合实际的创新做法、项目执行的性价比的有效性、对照运营效能与政策目标的实现程度；支出效率低、资金长期闲置事项是否得到优化整合等内容。

2.跟踪审计公共资金的运行绩效。依据国家相关政策法规规定，公共资金运行到哪里，绩效审计就跟进到哪里。公共资金绩效审计，应当以国家的宏观调控政策法规、当时当地发展规划、产业发展政策和审批后的规划、设计文件等制度规定为依据，进行绩效分析和定性，实现各地区、各部门、各单位的经济发展、社会建设、生态环境、人口素质的可持续发展。

（三）将所属部门、所属辖区的预算资金运行的绩效情况整合为公共资金绩效审计

由于公共资金管理绩效审计与部门预算执行绩效审计存在着整体与部分的关系，因而财政部门组织开展的资金监管绩效评价及预算执行部门资金监管绩效的评价结论及相关证据，应当作为公共资金绩效审计的证据资料；公共资金绩效审计结论应亦当作为公共资金绩效监管重要抓手，二者相互印证，相互转化，相互推进。一是公共资金绩效审计应当以各个部门预算资金运行绩效审计为基础，汇总整合为一个地区公共资金运行的总体绩效；二是本地区的公共资金运行绩效和国家各部门各单位公共资金的运行绩效汇总后按照资金比例加权平均，形成各地区公共资金运行绩效审计基础资料；三是上级审计机关在审计中发现与下级财政相关的情况，应及时通报给下一级审计机关，真正建立健全全方位的“监督-协调-配合”机制。这样，可以有效解决公共资金绩效审计在时间和空间上的监督空白点，提高财政预算执行审计的整体效能和工作效率。因此，公共资金绩效审计应将公共资金预算监督管理结论和部门绩效监督管理的结论作为审计线索或审计证据。

（四）对公共资金绩效审计要素进行合理分类

1.将公共资金绩效审计的主要因素定性为真实性、合法性、效益（效能）性三类指标。除了考查财政绩效指标以外，还应当将公共资金运行的真实完整性、合法合规性的指标，作为公共资金绩效审计总体评价的因素。对于经济性因素，主要核查相关单位和人员有没有挤占挪用、损失浪费和贪污受贿的行为；对于效率性因素，主要核查相关单位和人员是否按照工作进度和项目施工设计规定的时间节点完成任务，没完成任务者，则要分析其人为因素或客观因素，计算其时间价值，提出补救措施；对于效果性因素，主要核查相关部门单位完成的工作量或工程量中成果质量品质、使用功能和外观美感、资源节约和环境保护功能等情况。其中，损失浪费按其占公共资金的百分比折算；挤占截留按其被占用的时间价值及其占资金总量的比例乘积计算该项公共资金的使用率；不合规使用资金除尽量限期归还原资金渠道，还应折算违规占用资金的时间价值，从而形成较为完整的公共资金绩效审计的评价结果。

2.确定各类公共资金绩效审计的侧重点。依据公共资金性质，确定各类公共资金绩效审计的侧重点：（1）对于教育科学、文化体育、生态环境等基础设施建设工程的绩效评价，主要考核其工程质量和普及率，重点审查其社会效益；（2）对于生态建设工程，主要核查其绿化面积、植物品质和大小、绿化率等指标，综合核查其环保效能和生态效益；（3）对于生产性工程建设，主要审查其工程造价与工程质量、工程数量的比率关系；（4）对于污染防治的设施配套和防治措施，重点核查其经济损失/效益和环保效能；（5）对于自然资源保护设和建工程，主要核查其财政性投资长期规划的科学性、计划制定可行性与预算执行的有效性，环境治理合规性和合理性、自然资源增长的数量和品质等，综合评价其经济效益和环境效益；（6）对于保障房建设主要核查房屋造价与服务质量的对比关系，质量数量水平及保障房普及率，工程建设进度等因素，综合评估其经济效益和社会效益等内容。

3.将各地公共资金使用绩效考核结论划分上、中、下三个等级。将本地区相同时期不同区块同类公共资金的使用绩效进行对比，或者将本地区不同时期相同区块同类公共资金的使用绩效进行对比，可分为政策适用性、自然条件、资源条件、人力资源素质不高导致执行能力弱化资金到位不及时等；规划设计深度不够或过深、技术支持不力、决策者的观念滞后、决策能力差和推动力不强导致监督管理不力、自然灾害、社会突发事件方面等不可预测性因素、社会传统习惯方面的原因。从其中的一个地区找出行业或同类工程和商品服务的平均水平，并划分上、中、下三等级，对症下药，提出改进财政预算和监督管理的应对措施。

（五）完善公共资金绩效审计的定性方法

从使用公共资金办理事项的经济性、效率性、效果性、效益性（生态效益、社会效益、环境效益，经济发展和社会进步的可持续性，自然资源开发利用的复合性、循环性），进而对照财政收支有关的政策法规和发展规划、项目计划、项目实施、项目运行的效果，验证相关法规、政策、规划的科学性、可行性和有效性。

1.公共资金绩效审计定性应当实行一般性与特殊性相结合原则。公共资金绩效审计评价的标准应在符合上级领导部门总体要求和政策规定的基础上，不搞千篇一律，以符合各地区、各部门、各单位的实际需要为目的，因地制宜、因时制宜，因事制宜，宜定性则定性，不宜定性则定量，不搞千篇一律。因为每个地区的实际情况既包含着普遍性，也应有其差异性。

2.公共资金使用绩效审计结果定性应当区别不同情况一事一议。公共资金使用绩效审计结果定性应当采用“定量与定性相结合、定性结论与原因分析相结合、审计问题整改与治理体系建设相结合”的原则，但在实际审计中难以作出定论，具体表现在：有些是改革发展过程中的探索，没有成熟的经验和方法；有些是宏观调控政策原因形成的结果；有的是项目设计深度不科学和市场价格变动所引起的；有些是由于当地基础设施、配套措施和自然环境不具备所引致的；有些是思想观念、领导干部的综合素质和相关责任人员专业素质不适应，导致难以形成定性的结论。

（六）改进公共资金绩效监管的措施

在各项公共资金真实完整、管理使用合法合规的基础上，以各地经济社会生态等方面的绿色发展和可持续发展为准线，检验使用公共资金政策规定的合理性、适当性。

1.公共资金绩效审计应树立财政支持各地区、各部门、各单位长期可持续发展的理念。公共资金绩效审计评价应当树立公共资金支持本地区经济社会生态发展五年规划与年度计划执行效能相结合的理念。有些公共资金用于生态建设、环境保护、生产生活基础设施和大型工程项目建设，一年、两年、三年公共资金使用绩效不十分明显，但是每个阶段都能够严格按计划规定的项目进度进行，四年、五年以至八年、十年才能见到巨大成效，这种成效可以界定为公共资金长期绩效，能够真正推进本地区环境保护和经济社会生态可持续发展。

2.将纠正遗留经济问题作为公共资金管理使用绩效。如果将基地弥补了上一年度本地区、本部门公共资金管理使用过程中的损失浪费、挽回了挤占截留和贪污私分等经济损失，优化本级公共资金结构，盘活了存量，开辟了财源，实现了财政收入增量；化解了财政债务风险；节约了资金；保证了重点发展投向，优化了公共资金的支出结构，就是实现了公共资金使用效益的最大化，可以将公共资金的使用效能定性为优等或良好等级。

（七）科学运用公共资金分配管理使用绩效审计成果

公共资金绩效审计结果直接应用应当是：将公共资金绩效审计的成果运用于财政部门在来年初资金预算安排上实行零基预算和财政预算执行、预算调整，最后形成财政决算报告。首先，取得财政绩效评审的基础数据。要适应建立公共财政体制的要求，完善财政支出效益考核评价体系。对税收征收成本、财政支出效益、各预算执行单位行政管理成本进行核查并得出成本效能比率。其次，将公共资金绩效审计的成果运用于财政部门零基预算。财政部门资金零基预算本身就是公共资金绩效管理的最基本体现，分清哪些资金是发挥经济效益的，哪些资金是发挥社会效益的，哪些资金是发挥环境效益的；哪些资金发挥的效益还很不够，没有达到预期效果；哪些资金被损失浪费或挤占截留，或被侵吞私分，影响了公共资金的整体效能；哪些资金属于结转或者结余。

通过加强公共资金绩效审计，促进各级党委政府及其财政预算执行各部门单位加强公共资金运用过程监管和绩效审查，纠正公共资金在预算安排和监管使用中存在的真实性、合规性、效益性等方面的问题，规范资金运行，提高使用效能，加快完善现代财政体制，充分发挥公共资金运用在国家宏观调控的重大作用，加速推进国家治理体系和治理能力的现代化。