气候变化相关风险纳入央行政策框架探讨

2022-03-14中国人民银行海东市中心支行课题组

青海金融 2022年2期

■ 中国人民银行海东市中心支行课题组

引言

自哥本哈根会议以来，气候变化问题逐渐进入人们的视野，因气候变化导致的火灾、飓风、洪水等自然灾害频发，成为经济社会发展的一大隐患，给全球生态环境带来不利影响。世界经济论坛发布的《2020年全球风险报告》指出，未来10年的全球前五大风险全部都与气候和环境相关。各国都在积极寻求最佳方案，来应对气候变化给全球经济带来的冲击和挑战。随着对气候变化问题越来越高的关注，已经达成的共识是：气候变化已经成为人类社会可持续发展的最大威胁，可能导致经济金融体系发生结构性变化，需要各国将气候变化纳入重要考量因素，重新配置资源以应对这一挑战和变化。

气候变化对经济产出产生重要影响，向低碳经济转型已迫在眉睫，同时气候变化相关风险具有长期性、系统性且有可能不断加剧，如果不能有效应对，极有可能导致经济金融系统风险发生，影响金融稳定。当前，全球央行和金融监管机构普遍认为，环境与气候相关风险是金融风险的一大来源，防范系统性金融风险，应将气候变化因素纳入考量。央行与监管机构绿色金融网络①2017年12月，法国、中国等8个国家的中央银行和监管机构成立“绿色金融合作网络”（NGFS），致力于推动气候变化带来的金融风险管理。截至2021年6月，NGFS共有92家成员和14家观察员机构。将把由气候与环境风险引发的系统性金融风险作为研究课题，2019年4月发布了第一份报告《行动倡议：将气候变化纳入金融风险》，明确指出气候变化已经成为金融风险的重要来源，确保金融体系妥善应对气候变化相关风险是央行和监管机构的职责，提议将气候变化相关风险纳入金融稳定监控和微观监管。随之发布的一系列与气候风险相关的报告，介绍了环境与气候风险分析的方法和案例，呼吁监管机构、金融机构、国际组织共同努力推广环境与气候相关风险分析法在金融业的应用,为监管部门将气候和环境相关风险纳入审慎监管提供了指南。2020年，国际清算银行发布《绿天鹅》一书，把极具破坏力的气候事件称为“绿天鹅”事件，认为它可能给经济社会造成巨大财产损失，进而引发金融体系的动荡和风险。而过去的金融风险模型无法预测“绿天鹅”事件，国际清算银行敦促各国央行及国际组织合作开发新的预测模型，以便应对与极端天气事件相关的金融风险。

面对气候变化对经济产出的冲击和金融稳定的影响，国际社会普遍认为发展绿色金融是应对气候变化的重要途径。绿色金融政策的推动、金融机构应对气候变化的行动，往往会产生杠杆效应，从而撬动产业链下游的实体部门实现投资和消费低碳化，规避气候变化相关风险。比如，金融机构把气候风险纳入风险管理体系，会有效促进贷款企业和个人更加关注气候变化，减少自有资产的气候风险暴露。

一、气候变化引发金融风险的传导渠道

传统的金融风险评估方法假设风险事件服从正态分布，用历史数据推断未来的风险敞口，但气候变化的冲击因为其“小概率、大损失、非线性”的特点，通常符合厚尾分布，所以传统的风险管理方法（VAR法）难以评估未来的气候相关风险。为有效应对气候变化，需深入分析气候相关风险在金融体系的传导渠道，建立新的风险评估机制，不仅要关注气候变化的平均预期损失，还要重视极端天气造成的异常损失，以有效缓释气候相关风险。G20绿色研究小组、NGFS等组织研究认为，气候变化引发金融风险的渠道主要有物理风险和转型风险，这两类风险通过不同的传导路径影响金融稳定，现将相关文献综述如下。

（一）物理风险的传导渠道

物理风险指极端气候事件可能会造成实体经济直接损失，如企业产能骤降、成本上升、劳动力短缺、固定资产提前报废、房产受损及需求下降等。物理风险是未能有效解决气候变化问题的代价，主要通过资产负债表、融资约束和流动性渠道影响金融稳定。气候变化导致更为频繁的自然灾害事件的发生，影响企业产品销售、利润率和现金流，加重企业和个人财务负担，降低收入和还款能力。这些物理损失主要由保险公司承担，会导致保险公司赔付支出增加，影响保险公司持续经营能力和资产负债表稳健性。作为贷款抵押物的实物资产在极端气候事件中，会遭受损毁、破坏甚至灭失，抵押物价值贬损，会直接恶化企业与居民资产负债表，进而会导致银行机构违约损失率增加，资产质量和经营稳健性受到冲击。除了资产负债表渠道，气候变化通过强化融资约束对银行信贷供求造成负面冲击。在巨灾保险投保不足时，自然灾害导致银行贷款抵押物价值缩水，企业和居民融资条件收紧，影响银行授信。尤其是中小银行在面临资本损失时，难以及时从金融市场融资补充资本金，将会收缩信贷供给以满足资本充足率要求。气候变化事件还会通过流动性渠道冲击金融体系的稳健性。自然灾害将增加居民预防性储蓄水平，增加企业和金融机构谨慎性资金需求，再加上自然灾害影响经济各部门资产和负债价值，导致资产、负债不匹配和流动性收缩，如果央行不能及时提供流动性支持，这种流动性短缺会影响金融稳定。

（二）转型风险的传导渠道

转型风险指为减缓气候变化推动经济低碳转型过程中，由于政策调整、技术革新、消费者偏好变化等驱动因素，引发高碳资产重新定价和市场需求结构性变化的风险。转型风险是积极应对气候变化形成的成本，主要通过以下渠道传导至金融体系：第一，资产价值重估渠道。为应对气候变化，国家可能会出台更加收紧的气候政策，采取措施限制石油、煤炭等化石能源，鼓励清洁能源的使用，包括碳排放交易机制、资源税等。同时，伴随低碳环保、可再生能源技术的不断进步，风能、太阳能等新能源开发成本远远低于传统化石能源开发成本，和传统化石能源相关的碳密集行业市场竞争力下降。这些变化将导致与之相关联的基础金融资产面临重新定价，资产价值重估提高了投资者和债权方的市场风险及信用风险。第二，政策超预期渠道。政策调整是转型风险的主要驱动因素，如果气候政策的出台超出市场预期，或政策稳定性差、可信度低，都会在中短期给经济活动带来额外成本，可能冲击企业的利润率、最终产出和就业，导致金融市场不确定性增加。

不管是物理风险还是转型风险，由气候变化引发金融风险，首先冲击的是实体经济和实物资产，企业和个人财务状况恶化导致宏观经济下行，加大金融部门的风险暴露，在金融加速器和抵押品约束机制作用下，市场信号可能会放大风险严重程度，形成负向反馈，最终演变为系统性金融风险。

二、各国央行和金融监管机构应对气候变化的实践

针对气候变化对金融体系可能造成的系统性冲击，诸多学者和机构基于中央银行的宏观调控和金融管理职能，一致认为气候变化可能通过供给侧和需求侧冲击对价格产生影响，尤其是对能源价格和粮食价格的影响，进而会影响货币政策的稳定性，并对央行和监管机构在应对气候变化中发挥积极作用的必要性进行了探讨。方琦等（2020）对相关文献进行综述后，认为经济金融风险论、市场失灵论和央行是可信的、强有力的行动者是央行和监管机构采取行动应对气候变化的主要原因。郭新明（2020）认为气候变化通过经济增速放缓、通胀压力加剧、预期的改变、风险的非线性和巨大不确定性三个方面影响货币政策目标的实现。王信（2020）认为气候变化改变金融机构资产负债表，影响宏观经济金融变量，从而干扰货币政策的传导和实施，并探讨了将气候变化相关风险纳入货币政策框架的理论依据。

面对气候变化挑战，央行和监管机构以什么方式，如何通过货币政策、宏观审慎管理框架加以应对，尚存争议。但是，随着研究的深入，越来越多的央行和金融监管机构意识到气候变化对金融系统的潜在影响，央行和金融监管机构在应对气候变化中的作用越来越清晰。根据BIS、NGFS等国际机构的研究，央行可运用货币政策与审慎政策双重工具引导社会资金流向、应对气候变化风险。部分国家已开始实践以宏观审慎政策为主来应对气候变化可能带来的系统性风险，以货币政策为主支持经济绿色低碳发展。

（一）将气候变化相关风险纳入审慎监管

为防范经济低碳转型过程中的转型风险威胁金融系统的稳定，央行积极探索将气候因素纳入审慎政策框架，推动金融机构与金融系统增强气候变化稳健性，加强应对气候风险的韧性程度，保持转型过程中金融机构资产负债表健康程度。首先必须识别和量化这些风险，而气候变化相关风险的厚尾性和不确定性，使得基于历史数据外推的传统风险管理方法不再有效。

在此背景下，NGFS呼吁央行和金融监管机构在压力测试模型中使用气候变化情景，对金融体系中与气候相关的金融风险进行评估，以此识别并量化气候变化因素引发的金融风险及投资机会，从而规避经济损失或获取潜在收益。2020年5月，NGFS在其发布的《监管者指南：将气候相关的环境风险纳入审慎监管》中指出，监管机构应要求金融机构开发情景分析和压力测试等必要方法和工具，以确定风险规模和等级。同年6月发布的《央行和监管机构气候情景》和《央行和监管机构气候情景分析指南》，为气候变化相关风险分析方法提供了参考。

2021年，美联储成立了金融稳定气候委员会，以应对复杂交互金融系统与气候相关的金融稳定风险的识别、评估，并表明将投资新的数据研究和建模工具支持情景分析法深入开展。2020年，英格兰央行审慎管理局发布了压力测试报告，评估了环境和气候风险对保险业的影响。中国人民银行已指导工商银行、建设银行等金融机构开展环境与气候风险专项压力测试，并将绿色信贷和绿色债券纳入央行评级政策和宏观审慎评估。同时，我国逐步强化绿色债券信息披露，2020年开始实行对所有上市公司强制性的环境信息披露要求。在国际上，有关将气候相关风险整合到巴塞尔协议三大支柱的讨论也正在展开。

主要国家央行将气候风险纳入审慎监管情况

开展气候风险压力测试以评估气候风险，已成为国际上的主流做法，但气候风险压力测试的方法、标准等尚未达到共识，仍需探索。基于情景分析法来衡量气候变化相关风险，在数据、资源投入和模型设计上仍存在一定的挑战和局限性。国内外关于环境和气候风险压力测试的研究，多处在标准制定和指引性文件发布阶段，气候变化对金融体系影响的量化研究较少，气候变化相关风险分析结果在金融机构自身、客户信用评级和金融体系及宏观层面的应用也仍然有限。气候变化的不确定性和非线性、风险传导渠道的复杂性和风险的连锁反应及动态变化，都将给气候变化风险纳入审慎监管政策框架带来挑战。

（二）货币政策工具支持绿色低碳发展

1.将绿色资产纳入央行资产购买计划。如果央行购买资产时考虑气候变化因素，将引导金融机构减少对碳密集型资产的投资。2020年，欧央行行长拉加德呼吁欧央行在面对气候变化的负外部性导致的市场失灵时，必须正视一个问题，即市场保持中立是否应该成为货币政策投资组合的原则，她强调应考虑气候变化和环境风险来指导资产购买，逐步减少高碳资产的购买规模，增加绿色资产的购买规模。匈牙利央行已将购买绿色政府债券作为其资产购买计划的一部分。有反对观点认为，应坚持市场中性原则保持央行的独立性，避免因投资引发任何利益冲突。绿色资产可能违约率偏高，购买风险较高的绿色资产，或将改变央行投资组合的质量。

2.央行外汇储备绿色化。2019年，NGFS发布了央行开展可持续投资的指引，指出应在央行的储备投资中注重ESG②ESG是联合国环境规划署于2004年首次提出，是一种新型的企业评价体系，从环境（Environmental）、社会责任（Social）与公司治理（Governance）三个维度进行评价。因素。国际清算银行（BIS）指出，各国央行应购买绿色债券用作外汇储备资产。2020年，BIS对覆盖全球外汇储备90%以上的125家储备管理机构开展了问卷调查，调查结果显示，50%的机构已将ESG因素纳入储备投资，41%的机构已经投资了绿色债券。中国人民银行把可持续投资作为长期目标，积极践行ESG投资理念，2007年以来已把ESG（环境、社会、治理）因素纳入外汇储备经营管理流程，外汇储备中增加对绿色债券的配置，控制投资高碳资产，在投资风险管理框架中纳入气候因素，近5年外汇储备绿色债券复合增长率达60%。

3.将绿色资产纳入货币政策操作的合格抵（质）押品范围。一直以来，合格抵（质）押品在确保货币政策操作有效性和央行资产安全性方面发挥着重要作用。将绿色标准纳入央行合格抵（质）押品框架，可以改变金融机构持有的资产组合，引导其减少持有高碳资产的比例。王信（2020）指出，在保障实施货币政策能力的前提下，央行抵（质）押品框架向可持续性倾斜，实际上有助于降低金融风险，在更长时间内实现市场中性。2018年，中国人民银行已经明确将绿色信贷和绿色债券纳入央行中期借贷便利（MLF）的合格抵（质）押品范围，包括绿色金融债券、A A＋和AA级公司信用类债券（优先接受涉及绿色经济的债券）、以及优质的绿色贷款，引导金融机构加大对绿色经济领域的支持力度。

4.绿色融资的激励政策。一是实施绿色差异化准备金。允许对符合条件的绿色低碳资产下调存款准备金率，激励金融机构增加对绿色低碳项目的投资。2010年黎巴嫩央行推出了绿色贷款比例较高的银行可享受较低准备金率的政策；二是绿色债券的补贴政策。央行和监管部门对发行的绿色债券进行成本补贴，鼓励绿色债券的发行，如新加坡和香港金管局推出了绿色债券资助计划，补贴在本地市场发行绿色债券的评估认证成本。

三、政策启示

我国是最大的能源消费国和碳排放国，经过多年的积极行动，在应对气候变化中已迈出了稳健步伐。但我国尚未完成工业化，经济发展与碳排放还未脱钩，碳排放仍处上升期。在2020年9月第75届联合国大会上，我国提出“2030年前碳达峰，2060年前碳中和”的气候行动目标，体现了负责任的大国担当，但这也将对我国经济结构、能源结构、消费结构和经济金融稳定带来变革性的重大挑战。人民银行担负着维护金融稳定和金融宏观调控的职责，在多年的政策实践中，已初步形成了绿色金融体系“五大支柱”的气候风险应对框架，其中，应对气候变化的多项政策、制度，如金融机构绿色金融评价、绿色金融标准制定等都走在世界前列。结合我国经济金融现实条件、气候相关金融风险特点和国际实践经验，应通过强化气候与环境信息披露、持续完善绿色金融标准体系等进一步完善我国应对气候风险的政策框架。

（一）鼓励金融机构将气候风险纳入全面风险管理框架

金融机构是气候风险的微观管理主体，应充分意识到气候变化对其带来的冲击，将气候风险纳入到全面风险管理框架中，识别并评估资产组合的气候相关金融风险。央行和金融监管部门应鼓励金融机构开展环境和气候风险分析，支持金融机构开发气候风险分析模型，及时开展气候变化的情景分析和压力测试，提高其环境与气候风险识别与管理能力，推动金融机构成为气候与环境风险真正的承担者。同时，探索适当降低金融机构持有绿色资产的风险权重，降低绿色资产业务的经济资本占用，对金融机构增加对绿色资产的配置形成正向激励。

（二）强化气候与环境信息披露

适时出台环境与气候风险披露准则，便于市场主体识别风险。气候与环境信息披露可以按照先主动后强制的原则进行。非金融企业层面的气候与环境相关信息披露是金融机构进行气候风险压力测试的数据基础，鼓励非上市企业参照上市企业环境信息披露准则进行环境信息披露。金融机构可依据企业的碳足迹，估算自身持有涉碳资产的风险敞口，以便提前做好风险防范。鼓励金融机构定期披露高碳资产在资产组合中的占比、资产组合的碳排放量和强度。可要求金融机构披露情景分析和压力测试结果，强化金融机构对气候与环境风险敞口的披露，倒逼其提高气候风险管理水平。

（三）健全促进绿色金融发展的激励约束机制

围绕碳达峰、碳中和目标，建立更加强有力的绿色金融激励机制，包括推动碳减排支持工具、绿色再贷款落地，对金融机构资产组合的碳排放量设定上限，降低绿色资产风险权重、提高棕色资产风险权重等。建立可衡量碳减排效果的金融机构碳减排项目贷款统计制度。完善绿色金融评价机制，强化评价结果在宏观审慎管理框架的运用。探索建立多层次的风险分散机制，推动巨灾保险试点，将更多的自然灾害纳入到保障范围。